我國現行稅收征管模式存在的問題及對策研究

目 錄

目錄……………………………………………………………………………………1

內容摘要………………………………………………………………………………2

一、稅收征管模式的基本內涵………………………………………………………3

二、現行稅收征管模式存在的主要問題……………………………………………4

（一）制度跟進不夠…………………………………………………………………4

（二）資源配置不夠…………………………………………………………………4

（三）分工協作不夠…………………………………………………………………5

（四）信息管稅不夠…………………………………………………………………5

（五）應對能力不夠…………………………………………………………………5

（六）學習研究不夠…………………………………………………………………6

三、調整現行稅收征管模式的必要性………………………………………………6

（一）新形勢倒逼征管改革…………………………………………………………6

（二）新挑戰要求征管改革…………………………………………………………7

（三）新機遇促進征管改革…………………………………………………………8

四、應對現行稅收征管模式問題的主要策略………………………………………8

（一）優化征收體系應對策略………………………………………………………8

1.實施納稅服務“股所合一”………………………………………………………9

2.實現全面聯合辦稅服務……………………………………………………………9

（二）優化管理體系應對策略………………………………………………………10

1.稅收專業化管理 …………………………………………………………………10

2.建立管事制稅源管理模式 ………………………………………………………11

3.推進信息管稅實現“重點捕撈”…………………………………………………11

4.以“人崗相適”為原則整合管理資源……………………………………………12

（三）優化稽查體系應對策略………………………………………………………13

參考文獻 ……………………………………………………………………………13

內 容 摘 要

隨著時代的發展和社會的進步，尤其是我國稅收征管體制改革不斷推進和金稅三期系統正式上線后，我國現行稅收征管模式中存在的問題日益突顯，本文將結合地稅稅收征管工作實際，就現行稅收征管模式中存在的問題及其應對策略做一些探討。

我國現行稅收征管模式存在的問題及對策研究

隨著時代的發展和社會的進步，尤其是我國稅收征管體制改革不斷推進和金稅三期系統正式上線后，我國現行稅收征管模式中存在的問題日益突顯，本文將結合地稅稅收征管工作實際，就現行稅收征管模式中存在的問題及其應對策略做一些探討。

一、稅收征管模式的基本內涵

所謂稅收征管模式，是指稅收征管過程中，稅務機關在稅收征管組織機構、稅收征管形式和稅收征管方法等方面所采取的規范形式和結合方式，其表現形式是稅務征收、管理、檢查，即征、管、查的組合形式。

眾所周知，稅收征收管理是稅收制度的兩個主要成因之一，因此1994年建立的相對穩定的新稅制，決定了當前稅收征管模式的相對穩定。從地稅系統來看，總體上依然遵循1994年稅制改革所確立的“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查、強化征管”的稅收征管模式，其主要特征為：稅務征收和稅務管理實行機構內分離，稅務稽查實行機構間的外分離。國家稅務總局、省級地方稅務局、市（州）級地方稅務局是稅收征管的管理層，負責稅收征收管理工作的決策和指導；縣（區）級地方稅局是稅收征管的執行層，全面承擔著面向納稅人的征收、管理任務。辦稅服務廳是承擔征收職責的主要部門，以“窗口”方式受理納稅申報及部份涉稅事項的辦理；稅源管理所是承擔管理職責的主要部門，仍然沿用以“管戶制”為主要特征的稅收管理員制度，以區域、行業、級次劃分征管范圍，實行稅收管理員負責下的“各稅統管”。

在這種征管模式下，納稅人以自主申報納稅為基礎，通過稅務機關和中介組織的雙層服務，自選申報方式納稅；稅務機關通過計算機對納稅人申報數據進行集約化采集、處理和分析，對未申報的納稅人進行催報催繳、對異常申報的納稅人進行監督指導、對不真實申報的納稅人進行糾正引導。

二、現行稅收征管模式存在的主要問題

從歷史來看，相對穩定的稅收制度和稅收征管模式為實現稅收事業突破和國家經濟建設做出了巨大的貢獻。但是從長遠來看，隨著我國經濟社會發展逐步進入新常態，一些矛盾和問題也日益顯現。

（一）制度跟進不夠

經濟社會的不斷進步，推動著稅收征管的不斷發展。而相對穩定的稅制和征管模式，難以有效地推進法律制度、管理制度和操作制度及時跟進。如：隨著稅收現代化的逐步實現，稅務機關已逐步將納稅申報義務還責于納稅人，稅收征管工作已開始由以審批核準為主向以風險管理為主轉變，相應的探索已經開始，但是相應的制度尚未建立；又如：稅務工作需要采集大量第三方涉稅信息，但是我國目前尚未頒布規范涉稅信息交換工作的法律法規。

（二）資源配置不夠

改革開放以來，我國市場經濟得到空前繁榮，納稅人不斷增多，稅務部門“人少戶多”已成常態，以四川省地稅系統為例，截至2015年末，全省納稅人207萬戶，一線稅收管理人員僅11267人，人均管戶184戶。而在新常態下，“人少事多”也已成為稅務機關的主要特征之一，各級稅務機關都不同程度以非常態的工作方式處理大量重要且持續的工作，各級層級不同程度地抽調基層人員，彌補日益增加的實體化運作所帶來的人員不足，導致一線征管人員大幅減少，大量使用協稅人員彌補空缺，致使“窗口”服務與“后臺”管理更加脫節。

（三）分工協作不夠

隨著信息技術的不斷進步，業務與技術融合迅速、新思維和舊模式碰撞激烈、傳統分工邊界逐漸模糊，現行組織體系亟待優化，新的分工和協作體系亟需建立，如：在現行征管體系中，稅收管理員是大前端，是稅收征納溝通的主渠道和組織稅收征管的決定性力量，而在現代管理理念引領和金稅三期工程技術支持下的新分工中，稅收管理員應是深化管理決策和實施風險管理的大后端。

（四）信息管稅不夠

隨著信息時代的到來和“互聯網+”思維在稅務機關的廣泛應用，目前稅收征管數據已經實現省級集中。但是一方面，由于技術與業務融合難，信息技術在數據采集、系統支持、征管應用、決策分析等方面的應用效果并不理想，信息管稅難以實現對傳統征管的替代；另一方面，雖然涉稅信息交換與共享工作不斷取得新突破，但是稅務機關對數據的挖掘、分析和應用，還停留在理念、認識和探索階段。

（五）應對能力不夠

經濟和稅收形勢的變化，稅務工作的突破和發展，對稅務機關和隊伍能力提出更高要求；納稅人數量急劇增長，亟需稅務機關通過批量管理與按戶管理相結合的方式辦稅，對干部隊伍整體水平和個體能力雙提高提出新要求。而在實踐過程中，無論是隊伍整體和職工個體，對新形勢、新任務、新要求的應對能力均存在不同程度的欠缺。

（六）學習研究不夠

在形勢變化和工作發展中，面對新觀念和新思路不斷涌現、新制度和新技術不斷推出、新情況和新問題不斷出現的情況，學習掌握和調查研究任務將更加繁重。而當前，由于繁重的業務工作，各級稅務機關對學習研究的投入力度，均存在不同程度不足。

三、調整現行稅收征管模式的必要性

（一）新形勢倒逼征管改革

隨著中央基礎性改革任務的完成，財稅體制改革將邁向縱深。與之同時，經濟增長方式轉變、經濟結構調整、法治政府建設等重大變革，也將對地稅征管模式的變革產生深遠影響：一是地方稅收收入將難以保持傳統的高增長速度。供給側結構性改革的持續推進、積極財政政策的效應增強，使地稅部門組織收入工作更加復雜艱巨，亟需通過實施風險管理實現“重點捕撈”。二是地方稅主體稅種培育尚待時日。營業稅將隨“營改增”退出歷史舞臺，企業所得稅將隨中央和地方事權劃分移交國稅部門管理，使地方主體稅種缺失的現實更加嚴峻、稅收征管體系重塑的緊迫性更加突出。三是稅收現代化目標下征管服務將會實現多個轉變。征管對象將從以單位納稅人為重點向各類納稅人全覆蓋轉變；稅源管理將從屬地網格化管理向跨區域、跨行業、跨層級管理轉變；征管方式將從主要依靠事前審批向加強事中事后管理轉變；信息管稅將從粗放淺層管理向深度利用開發轉變；治稅格局將從部門管稅向稅收協同共治轉變；稅收治理將從一線管理模式到線上線下同步運行轉變；服務場所將從業務大廳到網上辦稅、移動APP轉變，這都需要轉變征管模式與之相適應。四是稅收組織人才保障思路必須調整。隨著稅制體系和稅源結構的調整、經濟主體發展的多元，稅務機關的層級職責定位、內部資源配置必須發生變化，如：工作時制將向24小時不間斷響應延展、干部隊伍能力建設將向復合團隊型轉變、人才培養取向將向自覺性、系統性轉變。

（二）新挑戰要求征管改革

中央深化財稅體制改革和國稅、地稅征管體制改革的總體思路，以及金稅三期帶來的信息管稅戰略理念，要求地稅部門必須在制度體制和征管模式方面革故鼎新、主動適應、應對挑戰：一是征納對象性質改變、數量激增的挑戰。“營改增”后，地稅征管工作將涵蓋更多的市場主體和極為龐大的自然人納稅人，課稅對象中財產行為稅收比重增大，勢必帶來征管模式的轉變。二是傳統征管方式難以適應的挑戰。傳統的 “以票控稅”等征管方式將不再有效、商事制度改革將加快推行、稅源管控和稅收處罰的任務將進一步加重，使得現行稅收管理員制度和崗責體系必須進一步變革。三是大企業管理、稽查管理面臨深層次改革的挑戰。面對集團經營企業增多、高收入高凈值納稅人增多、跨區域涉稅違法行為增多等問題，必須探索行之有效的稽查管理模式。四是干部隊伍學習能力和觀念理念更新的挑戰。隨著稅收工作新領域、新要求增多，稅務干部如何在知識更新、本領提升、能力強化方面與時俱進、主動作為，已成為必須馬上解決的重大任務。

（三）新機遇促進征管改革

前進中有挑戰，就必然蘊藏機遇。當前地稅部門也面臨著諸多利于促進征管模式改革的重大“利好”：一是財稅體制改革的原則更加清晰。分稅制財政管理制度不會改變，有利于澄清長期以來的爭論，有利于統一思想認識，有利于干部職工集中精力、心無旁騖地抓好改革工作。二是地方稅收體系構建的方向更加清晰。房地產稅開征已處于立法階段，個人所得稅改革已提交方案，環保稅開征之后將由地稅部門負責征管，中央改革方案還同時確定了地稅部門對收費基金的征管職責，使征管模式改革方向更加明確。三是經濟稅收止跌企穩的形勢更加清晰。國家級八大創新改革試驗區的建立、GDP預期增長的趨勢、區域創新平臺的建設、軍民融合改革力度的加大、設立內陸首個自由貿易區等重大舉措，將有效壯大稅源，需要地稅部門優化征管模式加以應對。四是稅收征管質效提升的路徑更加清晰。國地稅合作實踐、省級政務云平臺的建設、稅收征管法律法規的完善、國家預算體制改革都為稅收征管模式改革工作打下了堅實基礎。

四、應對現行稅收征管模式問題的主要策略

按照中央《深化財稅體制改革總體方案》及《深化國稅、地稅征管體制改革方案》的文件精神、《國家稅務局、地方稅務局合作規范》的工作要求和金稅三期信息管稅的戰略理念，結合稅務工作實際情況，本文就優化現行稅收征管模式提出如下建議。

（一）優化征收體系應對策略

1.實施納稅服務“股所合一”

將縣（區）級稅務局服務征管股的納稅服務管理職責并入辦稅服務廳所在稅務所，設立專司納稅服務職能的稅務所，突破以往辦稅服務廳所在稅務所只負責辦理納稅事項和提供涉稅服務的傳統工作思路，使其直接承接市（州）級稅務局納稅服務主管部門布置的工作任務，將本單位納稅服務工作規劃、組織管理和監督考核職能納入其工作范疇，從而減少管理層級，簡化納稅服務流轉環節；圍繞納稅人的需求，倒推納稅服務工作，以納稅人滿意為出發點和目標，通過批量處理和開放渠道，實現無差別化服務。

納稅服務“股所合一”能夠呼應稅制改革管理機構扁平化的總體趨勢和金稅三期工程統一納稅服務的工作要求，使業務骨干和財物配備得以向納稅服務一線傾斜，進一步夯實基層納稅服務和稅務征收力量，營造良好的納稅服務環境和執法監督氛圍；將規劃、管理和監督職能直接賦予負責納稅服務職能的稅務所，可以使納稅服務工作得以靠前指揮、納稅服務質效得以全面提升，能夠在緩解服務壓力、提高辦稅效率和強化輿情引導方面展現成效。

2.實現全面聯合辦稅服務

本文所說的聯合辦稅服務，并非國家稅務總局所提出的傳統意義上的國地稅共同進入市縣兩級政務中心、國地稅辦稅服務廳互派人員和國地稅相互委托代征服務，而是指共建聯合辦稅服務廳。

考慮到基層稅務機關實際情況的不同，聯合辦稅服務廳應分為兩種形式：一種是同址辦稅服務廳。這種形式主要應用于辦稅地址相同的國地稅辦稅服務廳，其主要方法為將兩個辦稅服務廳合二為一，聯合共建一個同址辦稅服務廳。另一種是分類辦稅服務廳。這種形式主要應用于辦稅地址不同的國地稅辦稅服務廳，其主要方法為由國稅部門負責建立企業法人類納稅人辦稅服務廳，由地稅部門負責建立自然人、個體工商戶、行政事業單位類和財產類納稅人辦稅服務廳，國地互派駐干部職工共同提供涉稅服務。

在聯合辦稅服務廳建立的同時，還應統一建立信息互享、征管互助、結果互認的征管流程，規范雙方“全市通辦”業務范圍，全面實現“進一家門、辦兩家事、兩稅一窗辦”；統一設置辦稅服務標識、自主辦稅服務區和納稅人等候區，共同提供涉稅咨詢和投訴處理服務；統一規范行政處罰標準，避免“一事二罰”、“尺度不一”等情況出現，最大限度保護納稅人合法權益；統一健全人員管理標準，使聯合辦稅服務廳工作人員考勤、考核標準統一，考核結果共用互認。通過服務深度融合、征管適度整合、業務高度聚合，國地稅共建一個辦稅更便捷、征管更高效、執法更規范、成本更低廉的聯合辦稅新格局。

（二）優化管理體系應對策略

1.稅收專業化管理

專業化管理，是指科學劃分稅源，實現稅源分級分類管理。一方面，是將市（州）級稅務局下設的直屬稅務分局確立為為負責重點稅源大企業管理的稅務局，將全市范圍內所有大企業集中在該局統一管理，全面提高大企業稅源管理質效；另一方面，是在縣（區）級稅務局分別成立負責重點行業管理、負責重點稅源管理和負責一般稅源管理的稅務所，采用對企業納稅人按規模和行業、對自然人納稅人按收入和資產分類分級管理的方式，實現對相同類別稅源的統一管理和基于不同稅種、不同納稅人、不同區域特征稅源的差異化管理，從而轉變以往粗放型管理方式，使稅源掌控更加全面細致，進一步提高了稅收征管的精細化水平。

2.建立管事制稅源管理模式

管事制稅源管理模式，是指按照“重點稅源精細管、一般稅源規范管、零散稅源專人管”的管理原則，取消傳統管戶稅收管理員，將稅收管理事項分類，由不同管事稅收管理員分別負責處理不同涉稅事項，從而改變傳統“單兵保姆式”管理模式，實現新型“團隊流程化”管理目標，使稅源管理工作更加精細化和專業化。為使管事制稅源管理模式更加高效，還應設置相互制約的崗責體系，從而實現事前事中防范和加強事中事后管理。管事制稅源管理模式，不僅有利于規避傳統管戶制帶來的廉政風險，更有利于促進稅源管理更加科學高效、政策適用更加精準有力、稅收執法更加規范一致。

3.推進信息管稅實現“重點捕撈”

信息管稅，是指以金稅三期工程數據大集中為契機，通過建立專門數據管理機構、不斷采集完善數據倉庫、全面清理提高數據質量、規范管理提升運用質效，實現傳統征管向信息化征管轉變。“重點捕撈”，是指運用風險管理手段助推組織收入工作。在這種模式下，各級稅務機關均應成立專司數據管理應用工作的風險防控職能部門；通過納稅人自主申報、稅務所日常管理、核心系統數據整合、第三方涉稅信息交換和共享等多種渠道，逐步完善數據倉庫；建立統一的《數據錄入工作指引》和“一口進，一口出”的數據管理運用原則；構建涵蓋風險等級判定、數據應對處理、結果反饋應用等所有環節為一體的風險管理閉環，確保涉稅數據能夠得到充分、精細、高效運用，實現“重點捕撈”促收。

4.以“人崗相適”為原則整合管理資源

“人崗相適”，是指按精細化管理需要調整崗責體系，合理優化人力資源配備。通過以“人崗相適”為原則整合管理資源，能夠使工作流程設置更加嚴謹、業務工作流與崗位深度融合；能夠以納稅人涉稅需求和稅務機關工作要求為稅收征管工作的發起源，改變“人找工作”的舊格局，建立“工作找人”的基層稅收管理工作新格局。

（三）優化稽查體系應對策略

建立多部門聯合“大稽查”工作模式，即改變選案、檢查、審理、執行四大稽查環節均由稽查局一個部門負責實施的現行稽查模式，由服務征管部門人員實施選案環節工作，提高案件選擇的準確率；由稽查部門人員專司檢查環節工作，確保檢查流程精準無誤；由稅政業務部門人員聯合開展審理環節工作，提升審理流程及其結果的合法性；由稅源管理部門人員負責開展執行工作，降低執行難度。在這種稽查模式下，不僅各部門都能發揮自身專長，使稽查各環節的準確性和合法性得到大幅度提升，而且由于四個稽查環節工作人員均在不同部門任職，能夠最大范圍防范廉政風險。

參 考 文 獻

《深化財稅體制改革總體方案》中共中央政治局2014.6.30

《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015.12.24

《國家稅務局、地方稅務局合作規范（2.0版）》國家稅務總局2015.12.30

《天府新區局一人多崗“大稽查”模式成效初顯》四川省成都市天府新區地方稅務局2015.12.2