稅收征管模式問題研究——關于推進本地區稅收征管改革的相關探索

內容摘要……………………………………………………………………………………...第2頁

前 言……………………………………………………………………………………...第3頁

1.我國稅收征管模式演變簡述……………………………………………………………....第3頁

1.1計劃經濟體制下的稅收征管模式………………………………………………….第3頁

1.2有計劃的商品經濟體制下的稅收征管模式……………………………………….第4頁

1.3社會主義市場經濟體制下的稅收征管模式……………………………………….第4頁

2.推動稅收征管改革的現實意義……………………………………………………………第4頁

3.現行征管模式下遇到的問題………………………………………………………………第7頁

3.1不能適應征管業務信息化的趨勢………………………………………………….第7頁

3.2現行征管模式層級較多,效率不高………………………………………………...第7頁

3.3納稅人申報主體權利與義務不明晰……………………………………………….第8頁

3.4稅收專管員壓力過重,執法風險大…………………………………………………第9頁

4.推進稅收征管改革的方向及措施…………………………………………………………第9頁

4.1以提高稅務干部認識為前提，確定目標，厘清重點…………………………….第9頁

4.2以解決稅源管理管什么為入手點，轉變觀念，創新思維……………………..第11頁

4.3以實現大數據信息化建設為依托，數據共享，集成使用……………………..第13頁

4.4以部門功能扁平化歸集為原則，精簡機構，提高效率………………………..第14頁

4.5以加強新型征管人才培養為底蘊，合理布局，集中調配……………………..第15頁

結 語…………………………………………………………………………………….第16頁

內 容 摘 要

近年來,我國稅收征管在國家稅務總局確定的 “五個以”新征管模式指引下,正逐步向以專業化管理為基礎,以重點稅源管理為著力點，以信息化管理手段為支撐的現代化稅收征管體系不斷推進,地稅事業正呈現著前所未有的蓬勃發展態勢。推進稅收征管改革是一項復雜的系統工程,它將根據管理理念的不斷創新,技術手段的不斷提升而繼續深入和發展。

本文首先通過回顧我國征管模式演變歷程，引出“以申報納稅和優化服務為基礎,以計算機網絡為依托,集中征收、重點稽查、強化管理”的 34字現行征管模式，再立足于稅務機關與納稅人的雙重角度，從提升征管質效、推進依法治稅、加強黨風廉政建設以及深化納稅服務四個方面的需求出發，討論推進征管模式轉變（征管改革）的重要現實意義，同時根據筆者所在的攀枝花市及下屬鹽邊縣地稅征管實踐經驗，分析現行征管模式下存在的信息化程度較低、管理效率不高、執法風險較大等具體問題，最后結合當前實際情況提出推進征管改革的總體方向和具體措施。

稅收征管模式問題研究

——關于推進本地區稅收征管改革的相關探索

前言：近年來,我國稅收征管在國家稅務總局確定的 “五個以”新征管模式指引下,正逐步向以專業化管理為基礎,以重點稅源管理為著力點，以信息化管理手段為支撐的現代化稅收征管體系不斷推進,地稅事業正呈現著前所未有的蓬勃發展態勢。推進稅收征管改革是一項復雜的系統工程,它將根據管理理念的不斷創新,技術手段的不斷提升而繼續深入和發展,筆者作為一名在四川省攀枝花市地稅征管一線工作8年的基層稅務工作者，將充分結合攀枝花市及下屬鹽邊縣地稅征管實踐經驗，立足于當前的實際情況,分析現有現有征管模式存在的問題，嘗試討論征管改革可能的發展方向,以期拋磚引玉,對深入推進本地區稅收征管改革有所裨益。

一、我國稅收征管模式演變簡述

我國稅收征管改革是隨著經濟社會的發展而發生變化的,主要經歷了“計劃經濟”到“有計劃的商品經濟”再到“社會主義市場經濟”三個階段。

（一）計劃經濟體制下的稅收征管模式

改革開放之前,我國一直實行高度集中的計劃經濟體制,為了適應統一財政體制和稅收管理體制,在稅收征收模式上,對納稅人(特別是國有企業)推行稅收專管員制度(即一人進廠,各稅統管,征管查集于一身),這是由當時以國有企業為主的經濟形式所決定的。

（二）有計劃的商品經濟體制下的稅收征管模式

改革開放后,我國逐步實行有計劃的商品經濟,對當時的稅收征管模式進行反思并推動其改革,各地稅務機關開始試點以職能劃分為基礎,征管、檢查兩分離或征收、管理、檢查三分離的管理方式,逐漸形成了既相互制約又相互聯系的稅收征管新體制。

（三）社會主義市場經濟體制下的稅收征管模式

20世紀90年代后期,隨著社會主義市場經濟體制的確立與發展,我國稅收征管改革推行了“以申報納稅和優化服務為基礎,以計算機網絡為依托,集中征收、重點稽查”的“30字”征管模式。2003年,為適應當時稅收工作的需要,針對征管工作中存在的“疏于管理、淡化責任”問題,突出了“強化管理”的內涵,實施了“以申報納稅和優化服務為基礎,以計算機網絡為依托,集中征收、重點稽查、強化管理”的征管模式,這就是現行的“34字”征管模式。

二、推動稅收征管改革的現實意義

改革是我們所處時代的主旋律。縱觀我國稅收征管模式的演變進程，以“管戶制”為基本特征的稅收征管模式在過去相當長一個時期發揮了積極作用，但隨著經濟社會的不斷發展，新的經濟形式層出不窮，稅收征管的復雜性、艱巨性、風險性不斷加大，征納雙方信息不對稱等矛盾日益突出。這就要求我們不能只單純依靠征管人數的增長去應對新的挑戰，必須創新征管手段，強化稅源管理，提高稅收風險防范能力。同時，全社會民主法治意識在不斷提高，服務型政府建設不斷推進，這也要求我們必須更新理念，自覺促進征納雙方信息與地位對稱平等，不斷優化納稅服務，豐富內容、提高質量。因此，推進稅收征管改革，構建以信息化、專業化、扁平化為特征的現代化稅收征管體系，已成為擺在我們面前的一項迫切任務。

（一）提升征管質效的需求。以筆者所在的鹽邊縣地方稅務局為例，目前有正常納稅戶5800余戶，每月呈增加30余戶的上升趨勢。而鹽邊縣地稅局共有職工78人，其中在一線直接從事征管類業務的人員37人、在機關從事稅政類業務的人員5人、從事其他非征管業務類人員36人。一線人均管戶近157戶，人手短缺與管戶增加的矛盾進一步凸顯。在“管戶制”的管理模式下，稅收管理員就像保姆一樣，對企業涉稅事項戶戶管、事事管，卻管不過來也管不好，容易形成管理盲區，工作效率有待提升。另外，原來的管理員制度基于每個稅管員都是稅務管理的“全才”，實際上很難達到。管理技能熟練，工作經驗豐富的管理員數量不足，容易出現管不深、管不透的情況，很難保證管理績效。而推進稅收征管改革，就是要從“管戶制”向“管事制”轉變，讓責任事項固定由專門的執行小組承擔，工作對象固定，便于學習和操作，在職責分工時揚長避短，讓其在崗位上充分發揮自己優點，竭力做到“人盡其才，才盡其用”，有利于專業化人才的培養，從而提升管理質效。

（二）推進依法治稅的需求。隨著依法治稅的不斷推進，對稅務干部依法履職，規范執法提出了更高要求。在原來的管理模式下，管理員“一員多責”、“一員多權”，既不利于規范執法，也不利于執法監督，容易誘發執法風險。而推進稅收征管改革，就是要根據稅收風險發生的特征和類型對納稅人進行科學分類，在稅源分類的基礎上，進行專業化管理，由“分戶到人”到“分事到人”，由固定管戶包辦各類涉稅事項到按照崗位分工專業處理相關事項，將進一步規范稅收管理人員稅收執法行為。

（三）加強黨風廉政建設的需求。雖然當前各個稅務機關都將黨風行風建設置于極其重要的位置，但是在行風、政風測評中仍然反映出個別稅收管理員存在“吃、拿、卡、要、報”的行為。這其中既有個人的問題，也有管理制度的問題。在 “一員多責、各事統管、一管到底”的傳統征管模式下，個別稅務人員與企業長期打交道，容易形成非法利益格局。而推進稅收征管改革，就是要打破這種現有格局，實現分散事權，相互制約，規范執法的良性機制，從而降低廉政風險。

（四）深化納稅服務工作的需求。稅源管理所在納稅服務方面的重點是為納稅人提供納稅輔導和稅收政策咨詢解答，這也是納稅人最關心的問題。在傳統征管模式下，稅收管理員因業務能力參差不齊，在稅收政策的把握上難免會出現偏差，往往會存在“政出多門”的情況。而推進稅收征管改革，就是要抽調業務能力強的職工成立政策輔導與咨詢的專業組崗，由專業團隊負責對稅收政策的宣傳解釋，避免口徑不一致的情況，能夠專業、精準為納稅人提出的稅收政策答疑解惑。

三、現行征管模式下遇到的問題

（一）不能適應征管業務信息化的趨勢

在信息技術大發展的今天,現行稅收征管模式下的業務流程和處理手段遠遠滯后于信息化的發展水平,也就是說現行征管模式業務流程還沒有充分利用信息技術的先進性和科學性來提高整體稅收征管水平。攀枝花市地稅系統多年來為提高信息化水平持續充實和更新計算機終端設備,開發了不少應用軟件系統,但總體來看應用上停留在計算機模仿手工處理階段,信息孤島現象嚴重,共享度比較差,數據分析應用體系不夠完善等。因此現階段的信息化建設只是實現了業務操作的無紙化,還沒有實現利用信息技術對手工業務流程進行優化和簡化,還沒有達到現代管理和科學決策的水平。同時,信息化水平不高也直接導致稅源管理(包括納稅評估)與稽查工作難以做到有的放矢。

（二）現行征管模式層級較多,效率不高

現行征管模式下,稅收管理權被分散在各個職能部門,部分機構職能交叉,工作分配、審批層級多,無效的管理環節多,信息收集、整理、分析效率低,信息運用缺乏必要手段支撐,信息傳導不暢,信息衰減和失真等弊端現實存在。如在辦理外來建筑企業報驗過程中,按征管事項前置要求,納稅人到征收前臺遞交資料后,由征收部門(辦稅服務廳)將資料移送稅源管理部門(稅源管理所)審核,通過后再返回征收前臺返給納稅人并辦理相關繳稅開票手續。從基本程序上看,流程清楚,環節也不算復雜,但在實際工作中卻可能出現問題:納稅人從外地趕來,希望能在一天內辦完所有事項,但由于部門間傳遞需要時間(一般次日傳遞),可能導致納稅人希望落空。這就需要改變征管模式,建立起集業務受理、審批、稅款征收、發票開具等一體化的辦稅服務大廳新模式。

（三）納稅人申報主體權利與義務不明晰

現行《稅收管理員制度》所規定的基層稅務所稅管員肩負的職責涵蓋了稅法宣傳、咨詢輔導、催報催繳、發票核實、減免審核、變更注銷、稅源管理、納稅評估等各項工作。在現實工作中,稅管員還需要對納稅人具體賬務科目設置、申報資料填寫等基礎性內容進行輔導,這種保姆式管理方式,造成部分納稅人對稅務部門產生依賴思想。由于工作內容過多過雜,稅管員在多數時間只能提供大眾化、同質化的服務內容,使得部分納稅人產生不滿情緒。可以說,由于現行稅收管理員制度的缺陷,造成稅務機關將很多應由納稅人承擔的義務轉為自身的義務,并承擔起了相應的責任,造成工作的被動。因此,應當進一步明晰稅務機關與納稅人雙方的權力與義務,讓納稅人全面承擔起自己應盡的義務。

（四）稅收專管員壓力過重,執法風險大

以鹽邊地稅局第二稅務所（管轄鹽邊縣全境90%納稅戶）舉例,全所15人,直接管戶人員11人(2名所長、1名駐所專職紀檢監察員和1名58歲老同志不直接管戶),共管轄8個鄉鎮1700余戶納稅戶,人均管戶154戶。該所納稅戶涵蓋房地產業、建筑業(含零散建安及水電站建設)、煤炭采選業、有色金屬采選業、制造業以及交通運輸業等六大類重點監控稅源行業及其他一般稅源企業,稅管員在分片劃分管區的基礎上還要擔負重點稅源行業的服務管理工作,感覺不堪重負。更為嚴峻的是,由于現行《稅收管理員制度》對稅管員職責規定的過于全面籠統,加在稅管員身上的責任過多過重,稅管員在事實上已無法滿足所有要求,執法責任風險較大。

四、推進稅收征管改革的方向及措施

（一）以提高稅務干部認識為前提，確定目標，厘清重點 。 

(1)征管改革的目標定位

國家稅務總局在全國稅務系統深化稅收征管改革工作會議上,提出了“構建以明晰征納雙方權利和義務為前提,以風險管理為導向,以專業化管理為基礎,以重點稅源管理為著力點,以信息化為支撐的現代化稅收征管體系”的總體要求和“兩提高、兩降低”的目標(提高稅法遵從度和納稅人滿意度,降低稅收流失率和征納成本),現階段,全國稅務部門均以此作為自身征管改革的目標定位。

(2)清醒認識征管改革的復雜性

從總局確定的征管改革目標定位來看,其內容涵蓋征納雙方權利義務明晰、風險管理控制、專業化管理、重點稅源管理、信息化支撐等各方面,在具體操作中不僅涉及征管業務部門,還包括了監察、人事、法制、辦公室等部門,可以說系統內絕大多數部門和人員都將或多或少參與到改革中來,因此征管改革全面而復雜。

(3)應明晰改革的階段性重點

正是由于征管改革全面而復雜,筆者認為改革應根據本地區實際確定階段性工作重點。

首先,應從自身最薄弱和人民群眾需求最迫切的地方改起。例如我市地稅系統信息化建設欠賬較多,信息數據采集、統計、分析、應用的水平較低,直接導致基層稅務部門不斷重復向納稅人提取數據,增加納稅人負擔;同時上級部門也不停的要求下級單位提供報表,增添基層的壓力;由于征管系統中海量數據無法被簡單易行的提出使用,使得我們的納稅評估水平提高緩慢,在沒有數據庫支撐的情況下,評估方式基本處于手工加計算機模擬狀態,評估的成效更多來自工作人員的經驗判斷等等。因此,筆者認為我市及下屬各區縣征管改革應優先強化全系統信息化建設,把具有較高水平的信息化征管系統作為其他改革舉措的堅實基礎和鏈接紐帶。

其次,在實際工作中,基層稅務所被諸多瑣事牽絆,如上級要求的各種報告、報表需要統計上報,大量相同且并存的電子數據與紙質材料需要處理,直接導致下戶時間過少。同時某些業務要求政出多門,基層無所適從;部分事項審批程序較多,一旦某崗位人員不在容易造成事項積壓。

再次,部分事項辦理環節多,需納稅人多頭跑路;部分稅務人員業務素質不高,不能夠快速回答納稅人提問,不能快速辦理業務事項,納稅服務水平仍需提高;部分事項管理規定不合理不方便(如印花稅、資源稅等稅種與營業稅、企業所得稅等大多數稅種申報期不一致等),這些問題的存在導致納稅人對我地稅部門不滿。

針對上述問題及未列出的問題,筆者建議應逐項分析,先從帶有基礎性的問題改起,如先從信息化建設、機構職能簡并調整抓起,明確一定的工作階段和目標。工作階段和目標設計應按照工作開展的基礎和順序來安排,前一階段的成績會為后一階段的推進打下良好基礎,同時可以讓同志們在不斷推進的過程中更加明晰工作內容和要求。另一方面也方便在每一階段結束時及時總結成績、吸取經驗,更好的推進下一步的改革。

(二)以解決稅源管理管什么為入手點，轉變觀念，創新思維。

無論專業管理還是重點稅源管理,都只是分類管理的方法而已,若不從根本上解決管什么和怎么管的問題,想要以管理見效益難度非常大。筆者認為,管理就是通過與納稅人的聯系,收集相關信息,通過人工或計算機軟件應用平臺對信息進行處理,發現異常指標,并將異常數據直接向稅收管理員進行任務推送,從風險管理的角度進行納稅評估,從而預防納稅人納稅和稅務機關征稅風險的發生,提高納稅遵從度,產生管理效益。

首先,管理的主要內容需要轉移到信息收集上,對納稅人財務報表數據、征管系統數據、第三方數據、生產經營流程等進行全面的掌握,在軟件應用平臺的支撐下對數據進行融合,建立一個涉及企業各方面信息在內的立體的數據庫,以便通過納稅評估軟件或其他應用平臺,從分企業、分行業、分經濟類型等多個角度進行全方位的對比分析,使稅務機關識別和防范風險的能力進一步提升,以全面提高征管質量。

其次,樹立風險管理的理念。風險管理的主要意思是對風險進行識別并只接受可承受的相對較小的風險。通常情況下風險管理需要設定預警值,該風險預警值是一個幅度,幅度內的風險人們可以接受,不作為異常處理;超過預警值則表明該風險不能被接受,需要作為異常進行處理。重點行業、重點稅源由于收入規模大,一個簡單的稅收籌劃所影響的稅收就可能是無數中小企業的稅收總和,是具有特定較大風險的企業。因而,對重點行業、重點稅源必須指派最精干的人員實施重點管理。

再次,實施真正意義的納稅評估。納稅評估和稅務檢查主要區別在于納稅評估針對納稅人財務報表數據、第三方數據等信息進行對比分析,而納稅檢查則基于財務會計賬簿、憑證等進行實地的審核。目前稅務機關所進行的“納稅評估”由于數據來源、信息系統建設、人員水平等因素的制約,實際執行的是納稅檢查,需要建設完整的信息系統及納稅評估軟件,實施真正意義上的納稅評估。

（三）以實現大數據信息化建設為依托，數據共享，集成使用。

要充分發揮信息化對現代化稅收征管體系的支撐作用,首先要將稅務信息化建設引導到統籌規劃、可持續發展的道路上去。統一制定信息發展戰略、整體規劃應用系統建設尤為重要:一方面,要建立科學的信息化管理模式,通過統一數據端口和參數,提升信息化軟硬件兼容性;統一統計口徑和結構,提升數據信息利用效率;統一數據錄入標準和格式,提升數據來源的完整性、準確性和真實性,推動數據信息在征收、管理、稽查等各個環節的廣泛應用。另一方面,要重視數據倉庫的搭建和利用,實現對征管系統下發數據、納稅人申報數據、稅務機關征管數據和第三方涉稅數據的集中管理、深度分析和綜合運用,真正實現信息管稅,實現基于信息化的集約化稅務管理和優質納稅服務。

信息化建設是一個系統工程,其發展需要經歷一個長期的過程,不可能一蹴而就,稅務信息化建設更有著其依法治稅及納稅服務的行業特殊性,這要求我們抓好信息化項目建設力度,通過全面完善項目建設機制、全盤拓寬項目建設思路、全程跟進項目建設進度、全力推廣項目建設成果,逐步彌補應用系統及基礎設施短板,為稅務信息化建設暢通渠道,為建立現代化稅收征管體系打好基礎。例如:攀枝花市地方稅務局通過大刀闊斧的征管改革,全盤規劃稅務信息化工作,以全市地稅系統為整體開展項目建設,依托電子檔案系統建設,實現征管資料電子化管理和無紙化傳輸,率先在全省范圍內開通覆蓋城鄉無盲點的全市通辦業務;通過綜合治稅信息平臺的建設,順利實現全市政府部門涉稅信息共享;建設決策輔助分析平臺,強化風險管理,實現征管數據集中處理和分析應用;自主研發政務管理平臺,以流程監控和痕跡管理全面夯實內部管理工作,實現行政辦公電子化;以電子稅局和網上辦稅服務廳建設,拓寬多元化申報途徑等,這些都為在現代化稅收征管體系下如何發揮信息化支撐作用提供了借鑒。

（四）以部門功能扁平化歸集為原則，精簡機構，提高效率。

進一步深化征管改革,應在充分考慮信息技術支撐的條件下,按照信息流相對集中和職責明確的原則,對基層征管機構進行全面整合,減少執法主體的數量,歸并一些職責交叉、業務單一的部門,將有限的人力資源用于專業化管理和基層征管一線,建立起扁平式的組織管理結構。實現組織結構扁平化的主要任務就是在縣(區)地稅局內部整合后勤服務、監督管理等部門,集約稅收政策、法制法規等部門，強化征收管理等基層一線部門力量。以筆者所在的鹽邊縣地稅局為例，現有征管股、稅政股、法規股、收核股、監察股、辦公室六個機關股室，可根據職責職能，將征管、稅政整合為綜合業務團隊，將法規、監察整合為法制監督團隊、將收核、辦公室整合為后勤統計團隊。而各稅務所則根據轄區地域情況和方便管理的原則,設置第一稅務所（辦稅服務廳）、第二稅務所（重點稅源管理所）、第三稅務所（一般稅源管理所）、第四稅務所（北部片區綜合稅務所）以及第五稅務所（風險控制及納稅評估所），稽查局設置不變,即在維持“征、管、查”三分離格局基礎上，將稅源分級管理，風控評估專業化，形成真正意義上的扁平、高效的基層征管格局。

（五）以加強新型征管人才培養為底蘊，合理布局，集中調配。

稅務系統既是政府部門,又具有極強的專業性,在人才的需求上,軟件信息、行政管理、財稅專業等各方面人才都是必需的。但對征管改革來說,擁有大量的財稅專業知識的業務人才是重中之重,其他各類人才也都離不開稅務專業知識,否則難以與稅務工作緊密結合,功能發揮受限。

首先,在人才培養的制度上,需要一推一拉。所謂推,就是通過強化業績考核、能力測試等方式,與個人收入相掛鉤,獎勤罰懶、獎優罰劣,促使相關人員自覺進行業務知識的學習,不斷提高業務水平。所謂拉,就是制定對高、精、尖人才在獎金津貼、提拔任用等方面的優惠政策;大力鼓勵干部參與注冊會計師、注冊稅務師、律師等資格考試,單科考試合格都可以給予一定的獎勵政策;在稅收管理員中劃分一定的等級,拉開級別獎金系數,并實行定期評定,不搞一評定終生。

其次,在人才培養的方式上,要注重理論與實踐相結合,提高實戰能力。理論是基礎,稅務工作人員需要具備財會、稅收、法律、計算機等多方面的知識,需要每個人靜下心來沉入到書本知識的學習中,唯有理論水平的提高才可能使各方面知識融會貫通,才能站得高看得遠。實踐出真知,在具備一定的理論基礎后,需要通過崗位練兵、組織討論、現場教學、經典案例分析等方式,把干部的每一分理論知識都融入到實際工作中;開展如“金點子”征集等活動,針對工作中存在的問題、難點,廣泛征集解決方案、措施,培養干部勤于思考的習慣,在不知不覺中提高實際工作能力。

結語：稅收征管改革如長江之勢,不可阻擋,這是社會經濟發展新時期對稅務工作的要求,也是廣大納稅人的殷切期盼。打破稅源管理界限，將人力資源進行全局整合，讓稅收征管信息化，讓風險控制專業化，實現從“單打獨斗”到“團隊作業”的轉型。這樣，才能真正建立起專業化、精細化、科學化的稅收征管模式。

參 考 文 獻

無