重慶市區縣政府性債務風險問題及防控對策基于渝北區的調研

目 錄

一、政府性債務的概念與口徑

二、渝北區政府性債務的規模與結構分析

（一）債務余額變化情況

（二）債務余額結構情況

（三）渝北區債務成因分析

三、渝北區債務風險水平分析

（一）風險預警指標變化

（二）渝北區債務風險情況

四、渝北區債務管理的問題分析

（一）管控制度不完善，資金使用效率不高

（二）債務總量大，管控區間小

（三）短期債務較多，還債壓力極大

（四）融資難成本高，債務負擔重

（五）對土地成本返還的依賴程度高

五、對重慶市債務管理的政策建議

（一）關于預警指標的設定建議

（二）多管齊下，解決債務存量問題

（三）加緊試編政府綜合財務報告，提高預警指標的準確性和說服力

（四）全面把握債務風險與經濟發展的關系，制定政府性債務管理細則

1．債務舉債環節的風險控制建議

2．資金使用環節的風險控制建議

3．債務償還環節的風險控制建議

內 容 摘 要

基于2013年重慶市政府性債務統計數據，在深入渝北區各園區、有關管理單位對政府性債務調研的基礎上，對渝北區目前的債務現狀進行梳理分析，摸清渝北區政府性債務規模、融資成本，債務形成時間、債務來源、債務結構等更加細化的問題。

通過對渝北區政府性債務的深入調研，進一步厘清渝北區政府性債務的形成原因，結合財政部、審計署設定的債務指標對渝北區的債務風險進行深度評價。

在對渝北區政府性債務的成因及管理分析的基礎上，提出重慶市對區縣政府性債務管理的政策建議：一是關于重慶市政府性債務預警指標設定的建議，二是解決區縣債務存量的建議，三是提出要加緊試編政府綜合財務報告，四是區分債務舉債環節、資金使用環節及債務償還環節分別提出風險控制建議。

重慶市區縣政府性債務風險問題及防控對策

 ——基于渝北區的調研

政府性債務的概念與口徑

本文所指政府性債務，是指地方政府（含政府部門和機構，下同）直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務以及經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平臺公司等因公益性項目建設直接借入、拖欠形成的債務。政府性債務分為三類：

1、政府負有償還責任的債務，是指地方政府、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平臺公司等舉借，確定由財政性資金償還的債務。

2、政府負有擔保責任的債務，是指政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位等舉借，確定以非財政性資金償還，且地方政府依法提供直接或間接擔保的債務。地方政府舉借，以非財政性資金償還的債務，視同政府擔保債務。

3、政府可能承擔一定救助責任的債務，是指政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位等為公益性項目舉借，由非財政性資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔一定救助責任。

渝北區政府性債務的規模與結構分析

渝北區圍繞“控規模、降成本、強管理”的總體工作思路，按照總體可控、當期可承受、遠期可持續、量力而行、盡力而為的原則，堅持“看菜吃飯”，從嚴控制本區債務規模，強化對債務風險的管控。較之2013年6月底，政府性債務的規模和結構、風險水平等相關指標，都有明顯改善。

債務余額變化情況

截止2014年6月底，渝北區政府性債務余額為122.65億元（不含政策性掛賬1150.2萬元，下同）。較2013年末凈減少7.67億元，降低了5.88%；進而與2013年6月底比較，減少了27.50億元，降幅為18.30%（見表1）。

表1 渝北區政府性債務余額變動表（2014年6月底）

 單位：萬元

債務類型

2013年6月底

2013年年底

2014年6月底

債務余額

比重

債務余額

比重

增長率

債務余額

比重

增長率

合計

1502682.72 

100%

1303235.25

100.00%

-13.20%

1226543.35

100.00%

-5.88%

按債務類型分：

政府負有償還責任的債務

1502327.73

99.98%

1302880.25

99.97%

-13.20%

1226188.35

99.97%

-5.88%

政府負有擔保責任的債務

其他相關債務

354.99

0.02%

355.00

0.03%

0.00%

355.00

0.03%

0.00%

按政府層次分：

區本級

1481024.00

98.56%

1300067.05

99.76%

-12.14%

1223975.15

99.79%

-5.85%

3個鄉鎮

3888.10

0.26%

3168.20

0.24%

-18.52%

2568.20

0.21%

-18.94%

具體而言，2014年1-6月累計新增總額10.08億元，其中：中央公園新增3億元、港投公司新增4億元、北農集團新增3億元、區級部門（教育系統）新增0.08億元；累計償還總額17.75億元，其中：中央公園償還0.1億元、港投公司償還7.44億元、北農集團償還6.07億元、空港工業園償還0.41億元、北飛公司償還1.42億元、渝港公司償還0.75億元、建龍公司償還0.2億元，區土地儲備中心償還0.05億元，財政局償還0.79億元，區級部門及鎮街償還0.52億元。1-6月凈減少7.67億元債務。截至2014年6月底，債務余額最大的5個債務單位分別是：港投公司、中央公園公司、北農集團、北飛公司和土地儲備中心，債務余額分別為37.64億元、24億元、23.68億元、10.57億元和10億元。

債務余額結構情況

從舉債主體看，2014年6底政府性債務余額中，國有公司或控股公司、融資平臺公司、土地儲備中心和其他區級部門、鎮街為主要舉債主體，舉債的債務額分別為97.58億元、8.51億元、10億元和6.56億元，分別占79.56%、6.94%、8.15%和5.35%（見表2）。

表2 地方政府性債務分單位性質余額表（2014年06月底）

單位:萬元

 項目

機關

事業單位

融資平臺公司

公用事業單位

國有企業(不含融資平臺公司)

合計

區本級

53,847.23 

110,398.50 

85,109.62 

　

975,770.00 

1,225,125.35 

財政

38,132.23 

　

　

　

　

38,132.23 

教育

　

6,275.00 

　

　

　

6,275.00 

衛生

355.00 

4,123.50 

　

　

　

4,478.50 

人民政府

　

100,000.00 

85,109.62 

　

　

185,109.62 

其他部門

15,360.00 

　

　

　

738,912.00 

754,272.00 

開發區

　

　

　

　

236,858.00 

236,858.00 

統景鎮

1,100.00 

　

　

　

　

1,100.00 

茨竹鎮

1,335.10 

　

　

　

　

1,335.10 

大盛鎮

133.10 

　

　

　

　

133.10 

合計

56,415.43 

110,398.50 

85,109.62 

　

975,770.00 

1,227,693.55 

從債務資金來源看，2014年6月底政府性債務余額中，銀行貸款、信托融資、債券、回購（BT）為債務資金的主要來源（見表3）。其中銀行貸款60.18億元，占49.07%；信托融資40.81億元，占33.27%；企業債券6億元，占4.89%；BT融資4.73億元，占3.86%；上級轉貸3.7億元，占3.02%；非銀行金融機構融資6.93億元（含債權融資4.5億元，銀信證2.43億元），占5.65%；拖欠工程款0.27億元，占0.22%，其他0.03億元，占0.02%。

表3 政府性債務來源結構及增減情況分析表（2014年6月底）

單位：億元

債務類型

2013年12月底

2014年6月底

變化情況

債務余額

比重

債務余額

比重

增長幅度

增長率

銀行貸款

60.93

46.76%

60.18

49.07%

-0.75

-1.23%

信托融資

44.96

34.50%

40.81

33.27%

-4.15

-9.23%

非銀行金融機構(銀信證、債權融資）

8.28

6.35%

6.93

5.65%

-1.35

-16.30%

企業債券

6

4.60%

6

4.89%

0

0.00%

BT融資

5.26

4.04%

4.73

3.86%

-0.53

-10.08%

上級轉貸

4.12

3.16%

3.7

3.02%

-0.42

-10.19%

拖欠工程款

0.37

0.28%

0.27

0.22%

-0.1

-27.03%

其他

0.4

0.31%

0.03

0.02%

-0.37

-92.50%

合計

130.32

100.00%

122.65

100.00%

-7.67

-5.89%

從償債年度看，2014年6月底政府性債務余額中，2014年下半年應償還26.25億元，占比21.4%，2015年到期償還55.87億元，占比45.55%，2016年到期償還23.23億元，占比18.94%，2017年到期償還10.71億元，占比8.73%，2018年及以后到期償還16.59億元，占比13.5%（見表4）。

表4 政府性債務分年度應償還情況表（2014年6月底）

單位：億元

債務人

 渝北區本級

統景鎮

大盛鎮

渝北區

占比

2014年

262,806.94 

　

　

262,806.94

21.46%

2015年

557,496.24 

1,100.00 

133.10 

558,729.34

45.63%

2016年

242,023.00 

　

　

242,023.00

19.76%

2017年

107,229.50 

　

　

107,229.50

8.76%

2018年

22,670.74 

　

　

22,670.74

1.85%

2019年及以后

31,096.46 

　

　

31,096.46

2.54%

合計

1,223,322.88 

1,100.00 

133.10 

1,224,555.98

100.00%

從資金投向看，所舉債的債務中，1150989.01元用于公益性項目，占比93.84%。其中，用于市政建設785593.74元，占比64.05%，用于生態環境和環境保護150773.00元，占比12.29%（詳見表5）。

表5 渝北區政府性債務余額支出投向表

單位：萬元

項目

2013年12月底 

2014年6月底 

變化情況

余額

占比

余額

占比

增長幅度

增長率

一、項目借款

1,258,513.20

96.57%

1,164,531.01

94.94%

-93982.19

-7.47%

（一）公益性項目

1,238,021.20

95.00%

1,150,989.01

93.84%

-87032.19

-7.03%

01.鐵路(不含城市軌道交通)

02.公路

40,687.90

3.12%

35,789.28

2.92%

-4898.62

-12.04%

04.市政建設

825,034.34

63.31%

785,593.74

64.05%

-39440.6

-4.78%

05.土地儲備

06.保障性住房

88,800.00

6.81%

72,200.00

5.89%

-16600

-18.69%

07.生態建設和環境保護

153,973.00

11.81%

150,773.00

12.29%

-3200

-2.08%

09.教育

17,335.08

1.33%

13,146.35

1.07%

-4188.74

-24.16%

12.醫療衛生

1,925.55

0.15%

1,222.51

0.10%

-703.04

-36.51%

13.社會保障

14.糧油物資儲備

15.農林水利建設

4,482.77

0.34%

742.79

0.06%

-3739.98

-83.43%

99.其他

105,782.56

8.12%

91,521.34

7.46%

-14261.22

-13.48%

（二）非公益性項目

20,492.00

1.57%

13,542.00

1.10%

-6950

-33.92%

二、其他借款

44722.05

3.43%

62012.34

5.06%

17290.29

38.66%

（一）化解地方金融風險

9,298.55

0.71%

7,438.84

0.61%

-1859.71

-20.00%

（二）債務還本付息

（三）政府補貼補償

（四）短期周轉金

30,000.00

2.30%

50,700.00

4.13%

20700

69.00%

（五）其他

5,423.50

0.42%

3,873.50

0.32%

-1550

-28.58%

合計

1303235.25

100.00%

1226543.35

100.00%

-76691.9

-5.88%

渝北區債務成因分析

一直以來，分稅制改革所造成的財權與事權的不統一，被認為是地方政府舉借債務的主要驅動因素。一方面是中央的宏觀經濟調控政策和重慶市重點建設工作需要投入大量配套資金，另一方面是渝北區自身招商引資也需要大量資金投入。而有限的財政資金只能用于滿足“吃飯財政”和“民生財政”，“建設財政”所需的資金只有通過“債務”資金來解決。因此，地方政府性債務，從根本上說，是特定歷史時期地方政府想盡千方百計，發展地方經濟的必然產物。

概括起來，渝北區政府性債務形成的具體原因是土地政策調整、考核機制、金融危機擴大內需地方配套、重點項目征地拆遷及建設區級包干等。

1、直接債務。政府直接性債務11.2億元，主要是鎮街及各部門用于基礎設施建設、教育衛生文化等公益性項目建設形成的債務，該部分債務為財政直接支付的硬性債務。

2、市級重點工程建設形成債務。市級重點工程建設形成渝北區債務44億元。一是根據市里2010年全市危舊房改造工程，渝北區實施了近30萬平方米舊城改造工程，因機場控管、拆危建綠等原因，土地收益不足補償，形成債務28億元。二是機場三期工程、一橫線、機場路綠化項目、南聯絡通道等市級重點項目形成債務16億元。其中：機場三期工程形成債務5億元，中環線形成債務6.35億元，一橫線中西段占地1556畝、長13.9公里，征地拆遷安置費5.2億元，已形成債務2.7億元，南聯絡通道形成債務1億元。

3、土地政策調整形成債務。土地政策調整及園區開發形成債務90.35億元。從2010年開始，市政府對主城區土地收益政策進行了調整，由原來只提取農田水利等中央規費，改為首先提取中央規費39%、提取市級規費23%，剩余部分再按市區各50%分配，區得部分僅為20%左右，由此造成各園區基礎設施和配套工程建設資金嚴重不足，從而形成相關債務。

4、經營性債務。一是中央公園征地、拆遷、安置、綠化和地下車庫等配套及延伸工程形成債務40億元（不含融資成本）。二是國博中心、中央公園的配套設施建設形成債務18億元。其中征地拆遷安置費10億元，建設費用5億元，其他費用3億元。

綜上，渝北區政府性債務的形成，是基于特定歷史時期經濟發展的需要，對于保障重慶市重點工程建設的順利實施，維持渝北區經濟社會健康發展提供了必要的財力支持。同時，這些債務基本用于公益性項目(占比93.84%)，形成了大量優質資產，預期將能夠帶來穩定現金流。

渝北區債務風險水平分析

風險預警指標

財政部《2014年地方政府性債務風險預警測算說明》，把以前審計口徑的一、二、三類債務即政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能負有救助責任的債務劃分為一般債務和專項債務兩類。債務風險指標分為三個，即一般債務率、專項債務率和逾期債務率。

一是一般債務率，該指標反映公共財政預算收入對一般債務償還的保障能力，預警線為100%。計算公式為：一般債務余額/公共財政預算財力*100%。

二是專項債務率，該指標反映政府性基金預算和專項收入對專項債務償還的保障能力，預警線為100%。計算公式為：專項債務余額/政府性基金預算財力*100%。

三是逾期債務率，該指標反映地方政府性債務當前的流動性風險，預警線為10%。計算公式為：逾期債務余額/地方政府性債務余額*100%。

渝北區債務風險情況

渝北區2013年度債務總額130.3億元。其中：一般債務余額73.2億元，專項債務余額57.1億元。根據2013年渝北區財政收支決算數據測算其一般債務率100.8%，風險線100%，超風險線；專項債務率145.9%，風險線100%，超風險線；逾期債務率0.6%，風險線10%，未超風險線。

截止2014年6月底渝北區政府性債務余額122.65億元，預計一般債務為68.88億元，專項債務53.77億元。按2014年預計財力計算（公共財政預算財力預計76億元，政府性基金財力預計44億元），6月底一般債務率為90.6%，低于風險線，專項債務率為122.2%，仍然高于風險線。

渝北區債務管理的問題分析

管控制度不完善，資金使用效率不高。

部分單位在應付工程款及拖欠工程款、項目數據方面不清楚，對融資成本控制、資金管理使用上不到位，造成一方面融資難，另一方面大量資金沉積在賬上的問題。

債務總量大，管控區間小

根據2013年底的債務分類，渝北區債務總量較大，處于橙色區域，在化解的同時往往需要“借新還舊”，控制難度較大；另一方面，渝北經濟社會發展任務重，市級重點項目配套較多，特別是危舊房改造等，既要保障重點項目的推進，又要保障渝北區經濟的健康發展，財政資金缺口較大，債務管控的區間小（如仙桃大數據谷等市級重點建設項目，會造成渝北區債務的硬性增加，債務管控難度較大）。

短期債務較多，還債壓力極大

債務還款時間多集中在2014、2015年。其中，2014年7-12月及2015年共計需償還債務82.12億元，占債務總額的66.95%，還款壓力較大。

融資難成本高，債務負擔重

由于相關部門對融資平臺公司的監管日趨嚴格，傳統融資渠道不暢，而通過銀行貸款難，發行債券等要求高，各園區、國有公司只有選擇成本相對較高的信托方式進行融資，進一步加重了債務負擔。

對土地成本返還的依賴程度高

各園區及國有公司還款來源較單一，主要靠土地成本返還。按現行土地政策，成本返還需市級5個部門聯審，加之公益設施（如修建學校、衛生院、消防站等）建設不計入成本，每畝土地可返還的成本僅為80-120萬/畝，使得各園區形成硬性資金缺口較大；同時，若土地掛牌不順利、土地成本返還不暢通，必然導致短期還款壓力增大。這種背景下，“舉新債還舊債”成為當前還款的主要方式之一。

對重慶市區縣債務管理的政策建議

基于對渝北區債務問題的調研，得出以下基本結論：發展經濟和服務市級重點項目是該區形成規模較大的政府性債務存量的主要原因；從目前的發展趨勢來看，市級重點建設項目仍需渝北區提供資金，預算資金難以為繼的情況下，債務規模有繼續擴大的可能；土地返還成為當前渝北區政府性債務償還的主要資金來源，而當前的分成制度還無法滿足財力平衡的需要，亟需進行調整。

根據上述研究，對重慶市政府性債務管理提出若干政策建議：

關于預警指標的設定

當前重慶市對各區縣的政府性債務風險預警指標的設定，采取了“一刀切”的模式，沒有考慮區域經濟發展水平的差異性。對于處在城市功能拓展區，按照加快發展、率先發展的要求，必須加大土地征收及項目建設，同時對于規模巨大的債務存量，再沒有足夠的現金流還債的情況下，只能采取“舉新債還舊債”的權益方案，因此，對于該類區域，債務規模控制難度大。

2014年5月8日發布的《湖南省政府性債務管理實施細則》也明確，結合“城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區等三類主體功能區的不同特點設置不同調整系數”，“城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區的調整系數分別為0.85、0.90、1”。無獨有偶，《2014年政府性債務風險預警測算說明》強調了專項債務的特殊性，指出“考慮到專項債務風險內部化及政府性基金剛性支出占比較小的特點，對地方政府專項債務率風險的設定可以適當放寬”。可見，對于不同區域，不同類型的債務，有必要區別對待，分類管理。

建議重慶市充分考慮五大功能區經濟發展的不同定位和歷史階段，全面分析不同功能區投入與產出的辯證關系，進而在對其政府性債務進行管控時，通過設置不同的權數加以區分，以便更好的體現城市發展的戰略規劃和部署。

多管齊下，解決債務存量問題

當前我國各級地方政府性債務的形成，是特定歷史階段的產物，有其客觀必然性，而債務資金的使用，對于各級政府抵御金融危機、發展地方經濟發揮了不可替代的作用。換言之，在一定前提條件下，舉債和發展相輔相成。而今，巨大的規模存量成為各級地方政府亟待破解的難題。如何化解，需要穩妥論證。

對渝北區債務成因的分析可以提出如下命題：債務風險主要源自于債務資金結構時間和結構的錯配。所謂時間錯配，指的是債務償還時間過于集中。據統計，渝北區今年舉債的債務多數為短期借款，這些借款將于2014年下半年和2015年集中到期，而相應的現金流和財政基金不能支撐這些債務，如無有效措施出臺，就可能造成債務違約。所謂結構錯配，指的是資本成本問題。由于特定歷史條件的制約，地方政府舉借債務的通道非常有限，加之近兩年集中整治融資平臺債務，渝北區債務余額中，成本高昂的信托資金為主，而其他的成本較低的融資方式在實際實施中卻面臨諸多困境。

基于上述分析，建議重慶市牽頭對區縣債務存量進行診斷，在此基礎上通過與銀監會等機構的洽談，為區縣債務進行展期，分散短期償債風險；同時積極引入公私合營方式(PPP)，優化債務結構。

加緊試編政府綜合財務報告，提高預警指標的準確性和說服力

當前反映政府性債務風險水平的指標，主要是債務率、負債率等，是將當前的債務情況同反映地區創造資金流入的指標進行比較，當期現金流入無法匹配當期政府性債務時，就會被預警。

本人認為，僅僅將債務水平與收入指標進行對比，不能很好的反映債務風險的真實水平。債務融資所獲取的資金最終形成企業資產，而即便是優質資產也可能無力在當期取得正的現金流。參照企業財務分析的思路，有必要計算各級政府的資產負債率等更為合理的償債能力指標。需要在當期會計核算體系中加入資產、負債等因素，為此，需要加緊推進以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的編制工作。

2013年11月，中國共產黨十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”；新預算法第九十七條進一步明確：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。”按照財政部要求，今年全國各地已經啟動省級政府資產負債表的試編工作，包括上海、北京、安徽、湖南在內的多個省份已經開始試編多個市本級和縣區本級的政府資產負債表。重慶市有必要加緊研究，適時推進相關工作的開展。

全面把握債務風險與經濟發展的關系，制定政府性債務管理細則

綜合考慮債務與發展的關系，本.人認為：債務本身是經濟發展的必要手段，債務融資也并不必然伴隨財務風險。主管部門應當全面權衡債務風險與地方經濟發展的關系，在控制財務風險的前提下妥善利用發行地方債券等多種融資方式，加快促進地方經濟發展。

為規范地方政府債務管理，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從舉債主體、用途、規模、方式和控制風險等五個方面作出限制性規定，既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則，又適應了地方經濟社會發展的需要，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監督，防范和化解債務風險。

改革開放特別是西部大開發以來，重慶市發展步伐顯著加快，基礎設施、生態環境、群眾生活、城鄉面貌發生了巨大變化。當前，絲綢之路經濟帶的推進建設，更為重慶擴大開放、實現趕超創造了前所未有的歷史性機遇。當務之急是盡快建立完善的政府性債務管理辦法實施細則，對債務舉借、使用和償還的全過程實施有效監管和控制，確保債務舉借的合法合規性，提高債務資金使用效率。為此，提出如下建議：

1、債務舉債環節的風險控制

從內部控制的角度，該環節的主要風險點在于：①未經充分論證或者未經集體決策，擅自對外舉債大額債務，可能導致不能按期還本付息的風險；②債務沒有按照國家統一的會計制度的規定納入預算系統，從而形成游離于預算和會計系統之外的債務，導致單位無法全面了解債務情況和違約風險。另外，由于地方政府債務資金重點用于建設項目，建設項目審批環節的風險也構成了債務風險的重要來源。通常包括以下方面：①立項缺乏可行性研究或可行性研究流于形式、決策不當、審批不嚴，可能導致建設項目難以實現預期目標甚至導致失敗，無法形成預期的現金流；②項目設計方案不合理，預算脫離實際，技術方案未能有效落實，導致項目不能如期完成，債務資金效益無法顯現，等等。

針對上述情況，一方面要建立完善政府性債務管理制度，目前很多地方政府已經建立了該項制度，但完備程度不盡相同。，至少應該包括以下內容：①舉債業務的歸口管理部門，②舉債活動的工作流程、審批權限和責任劃分，③大額債務的認定標準，④債務合同的風險控制；另一方面要綜合利用各種控制手段和方法，強化對債務審批環節和建設項目論證審核環節的監控，落實重大經濟事項的集體決策機制和地方人大的監督機制，強化對單位一把手權力的限制，主要是：①崗位責任的明確，②債務融資和償還方案的充分論證，③審批程序的嚴格履行。本項目強調，具有專業勝任能力的財政部門和人員，一定要全程參與，適時提供專業意見。同時可以考慮引入外部財務專家或中介機構輔助決策，確保政府債務資金投放的安全性。

2、資金使用環節的風險控制

按照財政代際公平原則和相關法規要求，地方政府債務資金的投向應體現政府職能，只能用于公共項目支出，重點用于基礎性和公益性項目建設，不得用于經常性支出和競爭性項目支出。該環節的主要風險在于：沒有嚴格執行合同規定，債務管理和監控缺位，導致單位如法準確掌握債務使用的具體情況，沒有做好還本付息的相關制度安排，等等。另外，建設項目管理環節的風險也構成了債務風險的重要來源。主要有：①招標過程中存在串通、暗箱操作或商業賄賂等行為，導致招標工作違規，項目無法如期完成；②建設項目價款結算管理不嚴格、價款結算不及時、項目資金使用混亂等，導致債務資金使用效率低下；③虛報項目投資完成額，虛列建設成本或者隱匿結余資金，導致竣工決算失真，等等。

針對上述風險，要求舉債單位加強對債務資金的日常管理工作。主要有：①嚴格按照規定的用途使用債務資金，確實需要變更債務用途的，要嚴格履行報批程序；②做好相關會計核算和檔案保管工作，如實反映債務資金的來源、使用和償還情況；③財會部門應該加強與建設項目承建單位的溝通，準確掌握建設進度，加強價款支付審核，按照規定辦理結算，尤其要加強對建設項目資金使用的控制，要嚴格按照審批單位下達的投資計劃和預算對建設項目資金實行轉款專用，嚴禁截留、挪用和超批復內容使用資金，切實保障債務資金安全。

3、債務償還環節的風險控制

通常所說的債務風險，主要是針對債務償還環節產生的到期無法還本付息的風險。《全國政府性債務審計結果(2013年第32號)》表明：“截至2012年底，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%”，揭示的就是債務償還環節的風險狀況。

針對上述風險，一方面，要強化對債務使用過程的內部控制，主要有：①加強債務的財產清查工作，定期與債權人對賬，按照債務融資和償還方案安排的還本付息資金，做好償債準備，確保按時足額的還本付息，防范財務風險；②定期評價債務業務活動，發現問題，及時整改，并追究相關人員責任；③建立對債務相關信息的規范的匯報程序，有利于確保政府債務管理者盡職盡責地執行債務管理職能。另一方面，有必要建立風險預警和財政償債準備金制度。郭玉清(2011)指出：“以總預備費的形式建立一筆穩定可靠、逐年滾存的財政風險準備金，專門用于政府逾期債務清償，是將赤字和債務增長速度控制在一定范圍、防止財政風險擴散轉嫁的最有效的制度安排，有助于避免因債務密集償還期到來可能造成的對正常預算支出的擠壓，保證財政償債資金有穩定的來源渠道償還違約債務，降低償債風險”。經費的來源主要是年度預算撥款、財政結余調劑及債務投資項目效益一定比例的劃轉等，主要用于：一是投資于低風險債券組合、實現資金不斷保值增值；二是償還政府新增違約債務和逾期債務。

實踐中，風險預警和償債準備金制度得到了各地區的廣泛認可，《全國政府性債務審計結果(2013年第32號)》表明：2011年以來，各地普遍建立債務風險預警和償債準備金制度，但具體措施不盡相同，如福建省“在確保土地出讓收入、項目相關收益作為償債主要來源的基礎上，財政部門通過‘預算安排一部分、基金提取一部分、其他資金補充一部分’的機制，籌集償債資金”，體現出了一定的制度創新。

參 考 文 獻

財政部預算司課題組：張志華、周婭等。《中低收入國家的地方政府債務監管框架》（經濟研究參考，2009 (43)：P2-5） 

郭玉清：《逾期債務、風險狀況與中國財政安全——兼論中國財政風險預警與控制理論框架的構建》（經濟研究，2011(8)：P38-50）

《全國政府性債務審計結果》(2013年第32號)