外籍人員個人所得稅征管現狀探析

（圖三）

1.外籍人員納稅登記制度不完善

國家稅務總局1998年的《稅務登記管理辦法》曾規定了外籍人員入境就業必須到主管稅務機關辦理個人所得稅納稅登記的義務，但2004年修訂時取消了這一規定，而且將自然人排除在了稅務登記之外。與個人有關的稅務登記形式僅有扣繳義務人登記�；鶎佣悇諜C關只能“守株待兔”，管理效力較差，稅收征管過分依賴于扣繳義務人代扣代繳的責任心和取得收入者依法納稅的意識。

2.外籍人員個人所得稅申報制度有漏洞

就我國目前已有的，針對外籍人員個人所得稅申報的制度來看，存在以下問題：⑴自行申報制度不完善，監控較難；⑵是代扣代繳申報制度不健全，對沒有正確履行代扣代繳義務的單位，缺乏應有且操作性強的懲戒措施，使代扣代繳義務難以準確執行到位；⑶費用扣除標準審批制度不健全，操作有漏洞，特別是在如何認定、如何批準等方面沒有明確規定，缺乏可操作性；⑷是外籍人員匯算清繳制度不健全，特別是對于外籍人員在中國境內從業的個人所得稅年度終了如何進行匯算清繳，沒有具體和明確的制度規定。

3.外籍人員離境清稅制度不健全

一方面，外籍個人沒有辦理稅務登記的法定義務，離境時無需在稅務機關辦理注銷登記，對其應納稅款及在華期間履行納稅義務情況沒有規定審核程序。稅務機關對其出入境情況、在境內任職期限、薪資狀況也無法全面掌握，造成國家稅款的潛在流失；另一方面，對外籍個人的阻止出境制度很難發揮作用�，F行稅收征管法第44條及其實施細則第74條對阻止出境作出了規定，但國家稅務總局與公安部聯合發布的《阻止納稅人出境實施辦法》仍是1996年依據原征管法制定的，手續繁瑣，不具備實際操作性。

4.相關部門協作監管機制不到位

從國家稅務總局層面和各省、自治區、直轄市稅務機關層面，就建立協稅護稅網絡協作和監管機制一事，盡管各級一直都在共同努力，但往往部門與部門之間，基于自身工作、保密和執法風險的考慮，很難實現居民與非居民、企業納稅人之間的信息資源共享互通，特別是涉稅信息基礎資料，缺乏統一的共享獲取平臺。主要表現：一是稅務部門不能及時準確獲取外籍人員就業方面的詳細資料和出入境資料；二是在征管協作方面，需要如公安、出入境管理局等部門配合執法，在制度上沒有明確規定，手續上繁瑣、需求時間較長，這些在一定程度上限制了稅務部門的有效執法。

（二）涉外稅收專業人才不能滿足征管工作需求

地稅部門作為為外籍人員在中國境內提供涉稅事宜服務和開展稅收征管的主體，執法人員的業務水平直接影響對外籍人員的涉稅服務質量和其個人所得稅征管工作的質效。從地稅部門人員現狀和配套制度來看，特別是在執法隊伍建設方面還存在以下幾方面問題：一是普遍年齡偏大，且年齡結構不合理；二是隊伍素質不高，缺乏專業服務和管理團隊；三是培訓機制不健全，所開展的培訓大多泛泛而為，針對性不強；四是缺乏必須、必要和操作性強的激勵機制。針對上述問題，近幾年在國家和地方公務員招錄中、在稅務系統內部培訓工作開展上、在內部相關制度建設上、在謀劃隊伍建設長遠發展上做了許多嘗試和努力，但就稅務部門內部而言，始終缺乏一套科學、合理的人才管理、培訓和激勵機制，專業化管理團隊建設明顯滯后。

（三）涉稅協調、協作機制不健全，服務、征管手段有缺失

就目前外籍人員在我國境內投資和從業的管理部門包括：公安部門的出入境管理局、勞動部門的就業局、涉稅事務辦理的稅務部門、從業的具體服務部門等，加之外籍人員從業、取得收入和享受優惠情況復雜，界定難度大，使涉稅服務和管理面臨一些問題。一是由于部門間信息不暢，缺乏信息共享機制，加之外籍人員在華居住時間很難掌握，致使外籍人員涉稅協調、協作機制有缺失，影響日常服務和管理；二是國家稅務總局對外籍人員有涉稅事務“一人一檔”管理的規定，但目前從各省稅務部門征管現狀來看，其“一人一檔”管理的規定因受信息不暢和缺乏具體的管理規程影響，其“一人一檔”管理形同虛設，徒有其表，且全國更無統一、規范的管理模式；三是，因收入取得方式復雜，且渠道多，與外籍人員語言交流不通，相關稅收政策宣傳不到位，用人單位和外籍人員對我國現行個人所得稅政策不熟悉，致使扣繳義務難以正確履行，稅款跑漏現象時有發生；四是，因國家稅務總局金稅三期工程尚未運行，致使各地在對外籍人員個人所得稅管理的信息化建設方面相對滯后。

四、改進外籍人員個人所得稅征管工作的對策及建議

針對外籍人員個人所得稅征管現狀及征管工作中存在問題的原因分析，結合中國國情，借鑒國外在個人所得稅征管方面的先進經驗，要真正提升對外籍人員個人所得稅的征管工作，應從法制體系建設、征管體系建設、征管水平提升和納稅遵從提升四個方面下功夫。

（一）加大稅收法治體系建設力度

健全的稅收法治體系是依法治稅的根本，更是規范我國對外籍人員個人所得稅征管工作的基礎。為此，要通過全國人大立法的方式，構建一套多領域多層次的稅收法治體系，并輔之與建立稅源信息獲取保障機制和信息資源共享機制，完善稅務代理制度、部門協作機制和監管機制，有效避免目前財政、稅務部門每年單獨出臺無數個單行文件以彌補稅收漏洞、加強稅收征管的現狀。

⑴在立法中明確以居民身份作為區分納稅義務的標準。在制定稅收基本法，修訂《稅收征管法》和《個人所得稅法》時，明確劃分和界定居民納稅人和非居民納稅人，對非居民納稅人賦予其有限納稅義務，并通過一系列的政策和征管措施加以完善和補充，有效避免對同一所得雙重征稅，同時，對以轉換居民身份實現逃稅、避稅的行為，明確懲戒措施，從而使我國的稅收立法真正與國際接軌，維護國家稅收主權。

⑵構建多層次稅法體系。目前，我國在個人所得稅征管方面，主要是以稅收基本法、稅收征管法、個人所得稅法、個人所得稅法實施條例、部門規章及規范性文件作為依據，其多層級的法律體系，為外籍人員個人所得稅征管提供了強有力的法律支撐。由于法律和實施條例立法程序較為嚴格，為此，要利用好法律體系中規章和規范性文件具有良好可變性的特點，在符合上位法的基礎上，結合征管工作實際，適時進行修訂、完善和補充，對單項政策要加以整合，有效彌補政策漏洞，特別是在稅收協定制定方面，由于它是對外籍人員征收個人所得稅的重要法律依據，因此，要注重與國內法的銜接和適用，固本強基，從而使外籍人員個人所得稅法律體系更加嚴謹、規范、系統和適用。

⑶建立長期且固定的稅源信息獲取保障機制。外籍人員基礎信息是其個人所得稅征管的關鍵，為此，應通過國家立法的方式，規范對外籍人員的基礎信息獲取方式。一方面，在個人所得稅法修訂時，應明確規定外籍人員自行申報的義務，包括零申報義務；另一方面，通過國家專門立法，在保證信息安全的前提下，建立統一信息共享平臺，將外籍人員基本情況、出入境信息、居住信息、就業信息、收入信息等情況進行收集，以此更好服務稅收征管。

⑷進一步完善稅務代理制度。從發達國家的納稅管理先進經驗來看，大多有委托稅務中介機構辦理涉稅事務的習慣，特別是個人，其收入講究私密，且可以為委托者提供專門、專業、高質量的服務，對稅務機關和稅務人員也能夠進行有效監督，降低征納成本。目前我國的稅務代理依據主要是部門規章，法律層級較低，應通過國家層級的立法形式，提升稅務代理法律層級，促進稅務代理市場進一步規范、完善。

（二）切實加強和健全征管體系

規范、完善、科學、合理的稅收征管體系，是提升征管質效，提高服務質量，防止偷逃騙稅行為發生，杜絕國家稅款流失的最佳載體和有效途徑。為此，國家稅務總局應通過部分地區在加強對外籍人員個人所得稅征管方式探索和實踐的基礎上，統一制定出臺管理制度和規范，并通過征管實踐對制度和規范的完善和補充建立常態化修正機制，使外籍人員稅收征管體系得以真正確立。

⑴完善外籍人員納稅登記制度。重點是依據現行《稅務登記管理辦法》建立外籍人員統一唯一納稅人編碼，建立專門的納稅情況檔案，實行常態化跟蹤管理，以此了解和掌握外籍人員在華納稅義務變化情況。

⑵完善外籍人員納稅申報制度。在依法執行和落實好外籍人員源泉扣繳制度的基礎上，對自行申報義務作進一步明確。通過建立零申報制度、適當擴大扣繳義務人范圍、完善外籍人員費用審批制度、健全個人所得稅匯算清繳制度等方式和措施，實現外籍人員納稅申報制度的進一步完善。

⑶建立外籍人員收入報告制度。個人取得的收入，是對其征稅的依據和基礎。為此，應建立個人收入源泉獲取機制，通過社會保障機構、金融系統、用人單位等獲取的個人收入信息與納稅申報信息比對，甄別其申報的真實性、可靠性，進行有針對性的稅務稽查，有力打擊隱瞞、少報收入，達到逃避稅收的行為。

⑷完善外籍人員離境清稅制度。按照我國對外籍人員管理的原則和非居民稅收管理促進人才、技術跨國流動思路，盡管目前沒有設置外籍人員出境稅務前置程序。但對外籍人員納稅情況可以實行分類管理，對有明確任期的，應實行離境稅務清算清繳。并通過加強與外匯管理局、出入境管理局的合作，進一步規范、完善對外籍人員出境的涉稅管理。

⑸建立統一的外籍人員個人所得稅征管程序。針對外籍人員在我國從業和取得收入的實際情況，將與納稅關聯度高的重點環節：入境后信息登記環節、申報納稅環節、審核評稅及約談核實環節、離境清稅環節進行梳理后，由國家稅務總局組織專業團隊，在現行征管軟件中開發一個專門的模塊，統一對外籍人員個人所得稅進行征管。

（三）提高征管水平

歐美發達國家的稅務征管信息化水平極高，幾乎所有部門的個人基礎信息、收入信息均納入統一的網絡大平臺監管，稅收直接通過網絡多方匯集數據后自動計算，自動扣除并郵寄完稅憑證。結合我國經濟高速發展現狀，一是由專門部門，通過搭建統一的納稅人資源、信息化共享平臺，提升征管信息化水平；二是通過多渠道，多形式開展稅收業務知識和征管技能培訓，不斷更新地稅干部隊伍知識結構，提高稅務執法人員的從業水平和履職能力；三是加強部門溝通和協調，由政府進行信息、資源整合，通過銀行、出入境、勞動、外匯等部門共同參與，統一建立一套協稅護稅網絡體系和網絡平臺，實現涉稅信息資源互通共享。以此提高整體服務水平和征管質效。

（四）提升納稅遵從

在外籍人員個人所得稅征管過程中，稅務部門與外籍人員既是服務和被服務的關系，也存在著管理與被管理的關系，特別是作為管理者與被管理者，因各自站位和代表的利益不同，加之我國法治體系建設還有許多不完善，宣傳工作不到位，存在一些固有的矛盾需要在具體工作中加以解決。一方面，稅務部門作為管理者，希望通過有效的監督管理措施和手段，使外籍人員個人所得稅的征管工作更加規范有序；另一方面，外籍人員作為納稅人，受利益的驅動，無形中也存在逃避稅收，讓自身收益實現最大化的天然動因。特別是在具體工作中，由于信息的不對稱，稅務部門的監督管理措施往往無法完善到能全面防控和杜絕逃稅避稅現象的發生，這也是外部約束固有的局限性。從哲學的角度，事物發展的根本原因是內因，從內部入手，才是解決問題的根本途徑。為此，對于外籍人員個人所得稅的征管，不僅需要加強稅務主管部門的外部監督，更重要的，還需要加強對外籍人員繳納個人所得稅相關政策宣傳和輔導，特別是要進一步加強依法誠信納稅和違法風險意識責任宣傳，變對稅法的被動遵守為主動自覺遵從，以此共同營造外部約束與內部自覺遵從的征納氛圍，有效促進外籍人員個人所得稅征管工作質效的提升和納稅服務質量的提高。

參 考 文 獻

[1] 王國清：稅收經濟學[M].西南財經大學出版社[2] 《中華人民共和國個人所得稅法》[3] 瞿毅;外籍人員個人所得稅征管問題研究

[4] 馮曦明：從公平視角看個人所得稅稅制模式的選擇