稅收優惠問題研究

第三部分:完善我國稅收優惠制度所應遵循的原則。

第四部分:完善稅收優惠制度建設的具體措施。

內 容 摘 要

本文主要通過對我國稅收優惠的現狀，稅收優惠在我國經濟建設中所起的作用，就如何完善稅收優惠制度建設等問題進行簡單探討，以求對我國稅收優惠政策的現狀、作用、及改進方向有一個大致的了解。并提出了一些自己的看法和意見。 

關鍵詞：稅收優惠 經濟杠桿 產業導向 立法建設

目錄

稅收優惠問題研究1

三：完善我國稅收優惠制度應遵循的原則5

四：完善稅收優惠制度建設的幾點想法6

4、建立健全稅收優惠法制7

5、步建立稅收優惠分析評估制度8

6、確定稅收優惠的活動領域，加快其轉向8

稅收優惠問題研究

稅收優惠是各國常用的減輕稅收負擔的措施,它具有引導資源合理配置,促進經濟結構調整,給企業提供寬松發展空間等作用。改革開放以來,我國制定了多項稅收優惠政策,在發揮重要作用的同時,也逐漸暴露出一些問題,如單純強調優惠而忽略了整體投資環境,減免期限不科學,優惠手段單一等。 

稅收優惠是指稅收主權國為實現一定的社會、政治或經濟目的,通過制定傾斜性的稅收政策法規來豁免或減少經濟行為或經濟結果的稅收負擔措施。 稅收優惠政策的實質改變了三種稅收關系。一是稅收優惠導致了雙方財產利益的增減變化,即國家將部分稅款根據有關的稅法(或稅收政策)的規定返還給受惠方(納稅人)。二是稅收優惠政策使得受惠方可以不繳或少繳稅款,但國家為其提供的服務并未因此減少,這些費用便轉移到其他納稅人身上,增加了其他納稅人的負擔。三是稅收優惠使受惠方得到了經濟援助,在受惠方資金實力、管理水平、技術能力、員工素質等方面并不一定高于一般企業的情況下,競爭力得到加強。一；我國稅收優惠的一些現狀

我國從１９７９年改革開放以來,實行的稅收優惠政策 我國實行的稅收優惠政策,主要分兩部分,一部分是針對外資企業;另一部分是針對內資企業。針對外資企業的稅收優惠主要是根據１９９１年４月９日通過的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》,設在稅法規定區域內的外資企業可減按１５%或２４%的稅率征收,另外經營期在１０年以上的生產性外資企業,從獲利年起可獲得免２減３的優惠。針對內資企業,１９９３年１２月１３日通過的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》第八條有對“民族自治地方的企業,需要照顧和鼓勵的,經省級人民政府批準,可以實行定期減稅或免稅”的比較原則性的規定。１９９４年３月２９日財稅字第０１號文件下發了《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》,對高新技術企業、第三產業、老、少、邊窮地區新辦的企業、遭遇自然災害等地區、企業共１４２項稅收優惠的具體規定。１９９４年６月２９日,國家稅務總局又下發了“關于高新技術企業如何適用稅收優惠政策問題”的具體通知。１９９４年、１９９５年、１９９６年又陸續下發了關于出口貨物免、抵、退等有關稅收優惠的規定。 我國的稅收優惠主要集中在所得稅方面,且主要是針對外資企業而設立的,目的是吸引外資,促進本國經濟的發展,但在實際操作過程中,則存在以下問題:１、單純強調稅收優惠的作用而忽視了整體投資環境 投資環境是指東道國影響外國投資者在該國投資的各種主客觀條件的總和,包括政局穩定程度、法律健全程度、市場潛力、資源條件、勞動力成本、財稅政策、基礎設施狀況等多種因素。外國投資者選擇在東道國投資,一般都是在對該國的整體投資環境進行綜合評價的基礎上作出決策的。國外研究資料表明,在吸引投資的諸要素中,稅收優惠并不在前十列。因此說,吸收外來投資,稅收優惠并不是決定因素。整體投資環境良好國家,即使沒有什么稅收優惠,甚至對外商投資課以重稅,外商也會來投資。如采用特定最大負擔原則的沙特阿拉伯,盡管它對外國石油公司按８５%的特定稅率課所得稅,但因沙特阿拉伯地區的石油資源儲量大、油質好、易開采、運輸條件便利,外國投資者在被課以重稅的條件下,仍有利可圖,因此,仍有許多外國公司在沙特投資。相反，一個政局相當不穩定的國家,不管以多高昂的代價提供稅收優惠都難以吸引外商的投資。 同樣,我國吸引外商勢頭最好的時期,不是我國出臺稅收優惠政策最多時期,而是１９９２年１０月我國宣布建立社會主義市場經濟體制以后,１９９２年吸引外資的增長率是１９９１年的６倍。吸引外商投資,適當的稅收優惠政策在目前的經濟條件下是非常必要的,但我們更應清醒地認識到:安定的政治環境、低廉的勞動力資源、巨大的國內市場以及其他有利條件更是不可缺少的。２、夸大了本國的稅收優惠的作用而忽視了居住國的稅收政策 我國對外商投資企業的稅收優惠,主要集中在所得稅的優惠上,實際稅收優惠的效果是否明顯應考慮到采取什么樣的稅收管轄權,是否采取稅收饒讓抵免。事實上東道國采取稅收優惠政策,只有在居住國只實行來源地管轄權時,涉外稅收優惠才能真正起到減輕外國投資者的稅收負擔,鼓勵外商投資的作用。世界上大多數國家是同時采取的來源地和居民稅收雙重稅收管轄權,若居住國的稅率高于被投資國,則本國居民在被投資國得到的稅收優惠,在居住國仍要補足。事實上對稅收饒讓抵免持反對態度的國家也有不少,典型的如美國,它就反對對“影子稅收”予以抵免。如果居住國不采用稅收饒讓抵免,對本國居民(包括自然人和法人)的國外所得也不免稅,外國投資者就不能直接從東道國的稅收優惠中得到實惠,東道國的稅收優惠政策鼓勵外商投資的作用也就無從談起。３、內資企業減免期限計算不科學 １９９４年３月２９日下發的《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》規定,國務院批準的高新技術產業開發區內新辦的高新技術企業自投產年度起免征所得稅兩年。高科技產品的生產要經過研究、試驗、投產等階段,產品的開發時間長,在產品開發過程中不可預測的因素多,投產初期,獲利可能性小,或者是獲微利甚至虧損,此時的投產時起減免兩年的稅收優惠意義并不是很大。４、現行增值稅制的鼓勵科技進步方面存在著制約因素 一方面,我國目前實行“生產型”增值稅制,由于高新技術有機構成高,企業購進的固定資產不能抵扣進項稅款,實質加重了企業的負擔,影響了企業對科技的投入,妨礙了技術設備的更新。如福建日立電視機有限公司,１９９６年上交增值稅１４９９８２萬元,１９９７年上交增值稅３８５０４６萬元,但企業購進用于技術更新的固定資產其增值稅進項稅額卻不能抵扣。 另一方面,由于現代科研投入的增量大,“無形資產”、“特許權使用費”、“技術開發費”中直接材料的投入、損耗占了相當的比重,而這一部分的稅額不能抵扣,在一定程度上又影響著企業對新技術的開發和引進。對技術含量高的產業,其高增值產品的增值稅負重,對于企業科技開發擴大生產亦將直接受到影響。

5、稅收優惠政策缺乏系統性和規范性      我國現行稅收優惠政策的一大特點是，內容多、規定散、補充繁、變化快。這種狀況雖然充分體現出了稅收優惠政策的靈活性，及時反映了國家的政策意向，但從整體上說，這樣的優惠顯然缺乏系統性，也不夠規范，稅收優惠政策的嚴肅性和可操作性因此大為降低。實施中，這樣的稅收優惠對征納雙方來說都難以準確把握，加大了征納雙方的成本，容易形成新的稅收漏洞。而稅收優惠政策較低的透明度，也與ＷＴＯ規則不相符，可能在一定程度上破壞投資環境，不利于外資的引進。6、稅收優惠缺乏必要的監督與制約     由于現有稅收優惠范圍較為寬泛，臨時性稅收優惠所占比重較大，同時稅收優惠分析、評估制度和預算制度尚未建立，稅收優惠政策的執行缺乏必要的制約與監督，再加上在稅收優惠作用的估價上存在著過分夸大的傾向，致使稅收優惠逐年遞增。由于有些政府支出項目，必須采用一般財政支出的形式，而這部分支出必須通過政府取得足夠的稅收收入來滿足，若稅收優惠規模過大，勢必影響政府財政的收支平衡。7、稅收優惠存在錯位現象     要實現某一社會經濟目標，既可以依賴財政直接支出，也可以依賴間接支出——稅收優惠；既可以采用稅收優惠，也可以采用金融優惠和其他優惠政策。選用何者，應綜合考慮多種因素。但目前由于對稅收優惠效應的不適當夸大，以及對各種優惠政策的分析、評估制度尚未建立，造成稅收優惠范圍失控，效應低下，政府預期難以達到。這是稅收優惠的越位。而隨著市場經濟體制的建立和完善，公共財政職能范圍的逐漸明晰，稅收優惠的“缺位”問題日益暴露。稅收優惠的范圍與政策取向，取決于財政職能的需要。據此，稅收優惠的范圍和重點應隨著“全能財政”向“公共財政”的轉換，而轉向非生產領域。轉向是一個過程，轉向過程中出現“缺位”不可避免，但新的稅收優惠活動領域界限不明，轉向速度過慢，甚至滯后于體制的轉換，則會延遲社會經濟目標的實現，甚至延遲體制的轉換。 二：稅收優惠在我國經濟建設中所起的作用

1、稅收減免措施,極大減輕了企業的負擔 《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》第七條第一款規定:“設在經濟特區的外商投資企業、在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業,減按１５%的稅率征收企業所得稅。”同時該條第三款對設在特定區域內的屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的可以減按１５%的稅率征收企業所得稅。對外商投資興辦的先進技術企業,在稅法規定的減免期滿后,仍為先進技術企業的,可延長三年減半征收所得稅。這些優惠政策的實施,極大的緩解了高科技企業資金困難,增強了企業的競爭力。2、引導資源合理配置,促進產業結構合理調整 我國現在正處于經濟體制的轉型期,即從傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變,提倡靠市場調節經濟,但市場調節具有滯后性,企業對產業結構的調整的反應始終表現的比較遲緩。在這種情況下,政府通過合理的稅收政策,對需要下大力、急需發展的產業予以稅收優惠,而對限制的行業不予以優惠或者實施高稅負,就可以給所有市場行為主體一個比較明確的產業信號,從而引導社會資源合理流動,實現產業結構優化。3、加速落后地區的發展,縮小地區間的差距。 二十世紀初,英國、德國等發達國家,城市化已達到７０%-８０%,城鄉之間生產力水平差別不大,全國各地經濟發展水平比較均衡。而我國則不同,到目前為此,我國城市化水平只能達到２０%左右,且城鄉之間生產力水平相差比較大;遼闊的國土內沿海地區與中西部地區、北部與南部地區的生產力水平相差也比較大,因此,適當地對老、少、邊地區、工農業基礎薄弱、生產力水平低下、商品經濟不發達、科技文化落后、交通閉塞、資源開發利用率低地區采取一定的稅收優惠政策,可以促進這些地區的經濟發展,逐步縮小與發達地區的差距。4、稅收優惠是促進再就業的強力杠桿

2002年9月，黨中央、國務院召開了全國再就業工作會議，部署了進一步做好下崗失業人員再就業工作的任務。并發布了《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》（中發[2002]12號），各部委出臺了一系列促進下崗職工再就業的配套措施，其中重要的政策手段之一，就是促進下崗職工再就業稅收優惠政策。在稅收優惠政策的激勵下各地新辦服務型企業、商貿企業明顯增加，原有的服務型、商貿企業也加大了吸納下崗失業人員的力度，國有大中型企業主輔分離業改制安置富余人員的步伐明顯加快。據各地國家稅務局、地方稅務局的統計，僅對符合規定條件的吸納下崗人員再就業的企業減免的企業所得稅一個稅種，2003年全國減免的稅額就超過30億元。

三：完善我國稅收優惠制度應遵循的原則

稅收優惠從根本上說，體現著稅收“欲取先予”的理財法則，能夠更好地調節與促進經濟的穩定發展。正確地發揮稅式支出的作用，既能有效地調節微觀經濟的發展，又能產生積極的宏觀經濟效應。否則，不僅會造成微觀經濟行為的紊亂，而且對國民經濟的整體平衡也會產生不利影響。因此，稅收優惠的運用，需要研究和確定一些必要的原則建立一套科學合理的管理制度，才能把各環節的工作有機地組織起來保證稅收優惠目標的圓滿實現。對稅收優惠管理我認為應遵循以下原則：

1、產業導向原則。在項目、方向確立上，要使稅收優惠成為配合國家一定時期政治、經濟政策的一種手段，為國家的產業政策服務。

2、適度原則。稅收收入與稅收優惠互為消長關系，在安排稅收優惠時必須以保證必要的財政收入為前題，不能影響財政分配的主體功能。具體來講，稅收優惠的面不宜過寬，應嚴格按照國家經濟社社會會政策目標的要求，掌握減免稅的對象與范圍；稅收優惠的度也要適中，既不要使有納稅能力的人完全不履行義務，也不能使缺乏納稅能力的人得不到應有的優惠。

3、效益原則。在進行稅式支出時，必須以效益為前提。每一項稅式支出措施都包括稅收優惠的具體使用原則和使用方向，那么每一項稅收優惠措施執行得如何，產生了多大的效益，是要在優惠到期時予以檢查和評估的，這有利于保證稅收優惠，正確貫徹政府的政策目標。

4、激勵原則。由于稅式支出是國家單方面向納稅人做出的一種利益讓渡，因而在實際實施中容易助長和養成納稅人過于信賴政府的心理，把經營的動機放在謀取國家稅收的讓渡上。因此，必須要從嚴管理，科學合理地設計稅式支出政策，使納稅人在享受優惠政策的同時，也有一定的壓力。

四：完善稅收優惠制度建設的幾點想法

１、將優惠的目標，統一到貫徹產業政策上來。根據當前形勢的發展，將涉外稅收優惠政策的目標轉到產業導向上來，即實行以貫徹產業結構優化為目標的稅收優惠制度，將產業結構調整置于區域政策之前，確保國家經濟結構調整到位。在對待不同產業的發展上，可以實行產業不平衡增長戰略，解決當前稅收政策與產業政策的矛盾。具體做法是，按照國家產業發展序列要求，對能源和原材料工業、交通運輸和通訊業、農林水利等基礎工業和基礎設施、高新技術企業和產品出口企業以及其他急需發展的產業和項目，可根據需要給予不同程度的稅收優惠。對一般加工工業，特別是勞動密集型產業，則屬于控制發展范圍，不應再予優惠，同時還應鼓勵資源綜合利用、生態環境保護等項目的投資。這樣才能保證充分利用外資與平衡產業結構相結合，促進我國經濟結構協調發展。

２、改進優惠方式，加強間接優惠的調節力度。我國目前的涉外稅收優惠政策以直接優惠為主，優惠形式單一，難以適應ＷＴＯ復雜經濟形勢的需要。因而應豐富調節手段，在保留并完善減免稅這種直接優惠的基礎上，逐步增加間接優惠，從而使優惠形式多樣化。筆者以為可以借鑒國外經驗從以下幾方面予以調整：（１）準許加速折舊回收投資；（２）實行投資抵扣，對資本投資可按其投入額依照規定比例計算的金額抵扣當期應當繳納的所得稅稅額；（３）費用扣除，規定特定范圍費用開支的應納稅額扣除，如加拿大規定，科技開發費用可在當期應納稅額中全額扣除；（４）財政補貼或補助，如在加拿大，凡對繁榮加拿大經濟有重要促進作用的投資項目，可以從政府得到資金支持；（５）特定準備金，是為減輕企業投資風險而設置的資金準備，如德國可設立折舊準備金、呆賬準備金、虧損準備金等。間接稅收優惠的特點是對稅收的間接減免，表現為延遲納稅行為。這種形式是允許企業在合乎規定的年限內，分期繳納或延遲繳納稅款，是資金使用在一定時期內的讓度，其稅收主權并沒有放棄，有利于我國內外資企業之間的公平競爭，以及維護市場經濟平穩發展，保障稅收收入。

３、在優惠結構上實現三個“統一”。一是統一內外資企業所得稅優惠政策，給外商以國民待遇。這樣，在優惠區域相應擴大的條件下，不會對外商投資環境產生較大影響，同時也有利于保護內資企業，增強其競爭力；此外，統一稅收優惠法，以投資方向作為適用優惠標準，從根本上杜絕了“假合資”、“假外商”的產生，有利于規范我國投資環境。二是統一各地優惠政策。除保留海南、浦東等四個經濟特區和一些“老少邊窮”地區的特殊政策，其他地區一律實行統一的優惠政策，地方政府不得自行越權優惠。三是統一各類外商的優惠政策。對待港、澳、臺商和其他外商一視同仁，消除地域歧視與國別歧視。

4、建立健全稅收優惠法制

 為改變稅收優惠多、散、亂的局面，應由全國人民代表大會授權國務院，制定單獨的稅收優惠法規。可以考慮在總則中規定稅收優惠目標、原則、方式和審批程序。分則中或按稅種或按優惠目標分章，將當前各稅種中的稅收優惠的具體項目、內容、辦法、立法執法權限等，歸并整理后一并納入稅收優惠法中。同時應注意稅收優惠的時效性，除優惠政策制定時應加強預見性外，對稅收優惠法實行定期修訂。稅收優惠法的制定實施，可以加強稅收優惠法制的規范性、透明性和統一性，防止人為因素的越權減免和攀比減免，有助于稅收優惠政策的統籌規劃、協調配合，同時又便于征納雙方了解，堵塞稅收漏洞，吸引外資。

5、步建立稅收優惠分析評估制度

 為改變稅收優惠過多過濫的局面，應該逐步建立起科學的稅收優惠分析、評估制度。在此基礎上對原有的稅收優惠項目，按照成本效益分析結果進行徹底的清理整頓，對各類騙取稅收優惠的違法亂紀行為進行嚴懲，對保留下來的稅收優惠項目加強執行監督，對擬發布的新的稅收優惠項目，必須經過成本效益分析決定其取舍。

6、確定稅收優惠的活動領域，加快其轉向

 按照現代公共財政理論，結合稅收優惠的特點和性質，在不改變公平與效率平衡的基礎上，將稅收優惠的范圍限定在社會公共需要領域，如國防、教育、衛生、治安等。現階段特別要注意運用稅收優惠政策，促進社會保障體系、支援不發達地區發展和大型公益基礎設施的建設及環境保護事業的發展。在稅收優惠的轉向上，可以而且應該早于財政體制的變革，如此才能及時反映國家的意圖，發揮稅收優惠的導向作用，盡快解決稅收優惠的錯位問題，為財政體制轉換服務。

參 考 文 獻

參考文獻：1、2005年注冊稅務師考試《稅法一》中國稅務出版社

 2、中國稅務網 稅務政策研究等資料

3、《國家稅收》大連出版社（李軍、黃紅藝編著）

4、《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》

5、《中國稅務》2003年第7期