淺談稅收收入由“計劃型”向“執法型”的轉變

目 錄

一、“計劃型”的稅收收入管理是原有的財政體制的主要收入管理方式

二、稅收收入計劃管理與依法治稅存在矛盾

三、實施稅源管理的意義

四、推進依法治稅的工作建議

摘要：稅收收入與稅源存在著直接的依賴關系，稅收計劃管理是原有的財政體制中主要收入管理方式。隨著我國計劃經濟向市場經濟的轉變，稅收收入計劃管理與依法治稅之間的矛盾日趨突出。如何使稅收計劃符合實際，同時又能做到依法收稅，是各級稅務機關近年來一直在努力探索解決的問題。通過調查表明逐步取消稅收收入計劃，實施稅源管理也成為了地方政府、稅務機關的共同要求。所以實施稅源管理，具有十分重要的意義。為此提出四點工作建議，使稅收收入的計劃管理逐步拓展到稅源管理，由“計劃型”向“執法型”轉變，成為稅收管理的主導方式。

關鍵詞：收入管理 稅源管理 依法治稅 稅收計劃 零計劃

淺談稅收收入由“計劃型”向“執法型”的轉變

隨著市場經濟的快速發展，傳統的稅收收入計劃管理與依法治稅的矛盾日益突出。按照依法治稅的工作要求，計劃型的收入管理已越來越不適應稅收管理的需要，稅收收入的計劃管理將逐步拓展到稅源管理，由“計劃型”向“執法型”轉變，成為稅收管理的主導方式。

一、“計劃型”的稅收收入管理在原有的財政體制中發揮了重要的為國聚財作用；

經濟稅源簡稱“稅源”，即稅收收入的經濟來源，而國民經濟各部門勞動創造的國民收入是稅收收入的直接經濟來源。可見稅收收入與稅源存在著直接的依賴關系，沒有豐富的稅源，就沒有足夠的稅收收入，稅源管理的好壞直接關系到稅收收入管理的好壞。

新中國成立后，我國的經濟長期是計劃經濟，稅收收入管理實行稅收計劃管理。稅收計劃是國家財政預算的重要組成部份，是稅務機關根據稅收政策和國民經濟計劃及其發展趨勢，通過對一定時期稅收收入的測算而編制的收入計劃。長期以來，稅收計劃是各級稅務機關、稅務人員組織稅收收入的工作目標，也是上級機關檢查和考核稅收工作的重要依據，稅收計劃對確保財政收入的完成有著十分重要的意義。

在過去的幾十年里，稅收計劃管理對我國組織財政收入、加快經濟發展、支持國防建設等方面發揮著十分重要的作用。首先，稅收計劃有利于明確工作目標，克服盲目工作。稅收計劃是根據調查測算編制的，按照計劃分期組織收入，可以使稅務機關具有明確的奮斗目標，在工作中就不會盲目與被動，在稅款征收上做到均衡入庫，促使財政收支達到平衡。其次，有利于充分調動各方面的積極性，圓滿完成稅收收入任務。稅收計劃任務下達后，當地黨委、政府、稅務機關都有了明確的奮斗目標。作為稅務機關，就會組織稅務干部認真貫徹執行，統一思想，層層落實指標，落實措施；作為當地的黨委、政府就會加強對稅務機關的領導，其他政府部門也會支持、配合稅收工作，以確保稅收計劃的實現。

二、“計劃型”的稅收收入管理已不適應快速發展的市場經濟，與依法治稅存在矛盾；

（一）我國的稅收收入計劃管理是隨著計劃經濟的產生而產生的，也必將隨著計劃經濟的轉變而轉變。在計劃經濟體制下，稅收計劃對保證財政收入、加強稅收征管起到了重要的作用。然而，作為一種伴隨計劃經濟產生的管理制度，也必將隨著計劃經濟的消失而改變，過去，國家一直沒有對其實施過大的變革。跨入21世紀后，我國加入了WTO，計劃經濟將面臨嚴峻的挑戰，經濟發展和體制改革勢在必行，我國的經濟進入了一個嶄新的歷史時期。在由傳統的高度集中的計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，適應市場經濟體制的財稅制度正逐步建立和完善，稅收計劃管理也面臨著轉換與拓展。因此，審視和分析傳統稅收計劃制度問題，探索改革措施，是當前理論研究的一個重要課題。

（二）隨著我國法制建設的完善，對稅收工作的要求越來越高，稅收收入計劃管理與依法治稅之間的矛盾日趨突出。稅務機關一方面要根據計劃完成上級下達的稅收任務，另一方面又要按照政策法規做到應收盡收。如果計劃任務與稅源實際不一致，那么這兩種目標就不可能皆得。要在年度工作中把握好既必須完成稅收任務，同時又不能超任務太多，這對于“貧稅”區來說，也許會出現提前征收稅款，造成收“過頭稅”；對于“富稅”區來說，則可能造成為了來年稅收任務，積壓稅款，形成“蓄水池”。不管是何種情況，都破壞了市場經濟的基本準則，違反了依法治稅。在個別“貧稅”區，為了完成稅收任務，就有可能產生腐敗現象，出現“買賣稅款”的違法行為。如何改變傳統的稅收計劃管理模式，使稅收計劃符合實際，同時又能做到依法收稅，是各級稅務機關近年來一直在努力探索解決的問題。

（三）稅源的特點直接影響著稅收計劃任務。眾所周知，稅源主要的特點之一是具有“動態性”，它不是一成不變的。在一定的時期內，黨和國家采取的各項經濟政策、措施必然對稅源產生重大的影響。所有制結構的變化、產業結構的調整、產品結構的優化、稅收優惠政策的出臺等等都會不同程度地影響著稅源。同時，經營業主的經營方式、手段也勢必會造成稅源的盈枯變化。通過對興文縣各鄉鎮稅源調查（表1、表2）可以看出，由于增值稅起征點的調高，每個鄉鎮的稅源都發生了變化，全縣固定個體工商業戶正常稅收收入減少了122.7萬元，因此使7個鄉鎮不能完成年初稅收計劃任務。

表1 ：興文縣鄉鎮增值稅、消費稅任務、稅源調查對照表（單位；萬元）

單 位

計 劃任務

稅源情況(起

稅源情況(起

征點調整前)

征點調整后)

稅額

占任務

稅額

占任務比例%

比例%

萬壽鎮

9

6.5

72.22

4.5

50

蓮花鎮

26

24.8

95.38

22

84.62

大河鄉

5

1.9

38

0.5

10

中城鎮

108

111

103.19

86

79.79

太平鎮

19

15.8

83.16

14

73.68

五星鎮

9

7.7

85.56

6

66.67

兩龍鄉

8

1.7

21.25

0.5

6.25

玉屏鎮

45

46.3

102.89

40

88.89

共樂鎮

49

53.4

108.98

52.4

106.94

石林鎮

10

10

100

5.5

55

新壩鎮

13

7.5

57.69

1.5

11.54

沙壩鄉

16

16.2

101.25

10

62.5

晏陽鎮

60

73

121.67

61

101.67

麒麟鄉

6

3.1

51.67

1.5

25

九慶鎮

13

14.1

108.46

6.3

48.46

文印鄉

14

16.4

117.14

8

57.14

九絲鎮

5

5

100

2

40

周家鎮

156

148.6

95.26

140.6

90.13

毓秀鄉

20

12.5

62.5

8.5

42.5

先峰鄉

68

70

103

58

85

大壩鎮

12

8

67

6

50

三、逐步取消稅收收入計劃，實施稅源管理是地方政府、稅務機關的共同要求；

現就興文縣鄉鎮稅收收入計劃任務與稅源情況進行一個簡單的調查。興文縣現有鄉鎮21個，2003年全縣增值稅、消費稅任務為1570萬元，其中鄉鎮級671萬元。按照縣委、縣政府下達給各鄉鎮的稅收任務，年初預計在21個鄉鎮中有12個鄉鎮的稅源能夠完成任務，占鄉鎮總數的57%；有10個鄉鎮稅源存在缺口，占鄉鎮總數的43%。但由于受稅收政策調整的影響，增值稅起征點從2003年元月1日起大幅度提高，使各鄉鎮固定個體工商業戶正常稅收收入減少了122.7萬元，占全縣“兩稅”任務1570萬元的7.82%。這樣，由于起征點的調高，稅源的減少，又增加了7個鄉鎮不能完成年初稅收任務。在這種情況下，要按照計劃管理要求完成稅收任務，不僅稅務機關工作難度增加，當地鄉鎮黨委、政府也倍感壓力，因此改變稅收收入計劃管理模式，變計劃管理為稅源管理，既是稅務部門的要求，也是地方鄉鎮黨委、政府的愿望。

表2：各 鄉 鎮 稅 源 情 況 調 查 表

單位：萬元，戶

單 位

稅 源 結 構

年納稅5萬元

以上企業

5萬元以下企業

及個體、私營大戶

個體“雙定”戶

總戶數

達起征點戶數

戶數

年稅額

戶數

年稅額

戶數

年稅額

戶數

年稅額

萬壽鎮

5

4.5

45

2

0

0

蓮花鎮

1

8

7

14

29

2.8

0

0

大河鄉

2

0.5

42

1.4

0

0

中城鎮

5

44

45

70

880

80

178

36

太平鎮

20

14

40

1.8

0

0

五星鎮

4

6

32

1.7

0

0

兩龍鄉

2

0.5

25

1.2

0

0

玉屏鎮

2

11

15

28

103

6.3

5

1

共樂鎮

46

52

22

1.4

2

0.4

石林鎮

4

4.5

112

5.5

5

1

新壩鎮

3

1.5

110

6

0

0

沙壩鄉

1

5

6

4

140

7.2

5

1

晏陽鎮

1

40

9

19

216

14

14

2

麒麟鄉

3

1.5

43

1.6

0

0

九慶鎮

5

4.5

139

9.6

11

1.8

文印鄉

13

8

145

8.4

0

0

九絲鎮

3

2

42

3

0

0

周家鎮

1

132

10

6.6

243

10

10

2

毓秀鄉

1

6

4

2.5

78

4

0

0

先峰鄉

2

26

12

18.6

103

23.4

6

大壩鎮

3

2.6

38

9.4

0

0

實施稅源管理，就稅務工作來看有著十分重要的意義：一是公平稅負、增加國家財政收入。無論是處在“貧稅區”還是“富稅區”的企業，在稅收政策、征管力度上都一視同仁，實行應收盡收。隨著經濟的發展，國民生產總值的增加，稅源也將迅速增加，在稅率一定的情況下，稅收收入必將穩步增加。二是解決了稅收計劃任務同稅源之間的矛盾，有利于依法治稅。隨著對稅源管理的加強，稅收計劃的作用將由指令性計劃轉為指導性計劃，稅務機關只要做到了依法征稅、應收盡收，收入數量任務是否必須完成，對稅務機關來說不應該作為工作目標考核的唯一指標。過去稅收工作由于有了稅收的指令性計劃，不管是否有稅源，稅務機關都必須想方設法地完成，長期以來在稅務部門形成了只要完成了稅收任務，其它工作都好辦的“一肥遮百丑”的思想，在這一思想的指導下，不少地方不惜違背稅收政策，干起“買賣稅款”、收“過頭稅”的違法行徑。三是有利于推進稅收信息化建設。實施稅源管理就必須要以稅收信息化為依托，通過及時如實地提供、傳遞稅務信息，來實施強有力的稅收監控。四是有利于加強稅收征管，提高征管質量與效率。實施稅源管理后，稅務機關不再單純追求完成稅收數量指標，而可以把精力都集中到提高收入質量，強化稅收管理上。稅務機關根據稅源實際，結合行業特點積極實施精細化管理，嚴格征管質量考核，從而提高征管質量與效率。五是有利于促進納稅人依法納稅。稅務機關不再為了完成任務而收“過頭稅”或有意“擺欠”，通過申報真實地反映納稅人負擔、采用“申報稅款按期解繳”、“緩繳稅款審批”等法定程序依法征收稅款。讓納稅人明明白白地納稅，在稅收上真正做到“法治”，而不是“人治”。

四、稅收收入由“計劃型”向“執法型”的拓展的幾點工作建議

 （一）分步實施稅收收入任務“零計劃”。

1、實施稅收收入任務“零計劃”的條件已基本具備。一是隨著國稅事業的發展，信息化建設步伐逐步加快。金稅工程一、二期的實施，使全國縣級以上的國稅局都已聯網，實現了內部信息共享。網上申報，網上納稅，網上查詢稅務信息等均已成為現實，部份地方還實現了與黨政、金融、海關、財政、工商、司法等的信息共享；二是各地國稅部門的計算機配置、計算機人才的培訓都已基本能滿足要求。多數縣區局都設立了信息中心，有專人負責管理，在計算機的配置上做到了平均1—2人就有一臺計算機。以 興文縣國家稅務局為例，現有在冊職工62人，有10人參加過3個月以上的計算機培訓，占總人數的16%，配置PC機54臺，人均占有0.87臺。三是專業化管理已基本實現。在縣級以上的城鎮，做到了“征、管、查”分離，部門分工、各司其職、互相監督基本實現；四是依法治稅工作不斷完善，稅收執法監督考核正在實現計算機化，考核力度不斷加強，部門執法責任制、過錯責任追究制也已在稅務機關中全面實施到位。

2、實施稅收收入任務“零計劃”的步驟，一是實施指導性計劃，逐步削弱稅收計劃的作用，使稅收計劃由指令性計劃轉變為指導性計劃，再由指導性計劃漸變為稅源管理。這樣上級下達的稅收收入計劃就只是一個指導性的計劃，把這個計劃作為國家宏觀調控的指標，不再作為考核各部門的硬性指標。二是分步實施稅收收入任務“零計劃”。 稅收任務“零計劃”對稅務機關而言可謂一項新的挑戰。可以先從基層的市、縣級做起，層層分解落實。市委、市政府不給各區縣下收入任務，縣委、縣政府也不給各鄉鎮制定分層完成基數；市局不再用單純的收入數量指標來考核縣局，縣局也不給分局任務指標，使基層稅務人員放下包袱，輕裝上陣，依照政策把該收的稅收起來。而各縣區及鄉鎮也不必為完不成任務而奔忙，從而把更多的時間和精力用到對稅收征收管理質量的監督管理工作上。這時在考核方面，上級可以根據下級按年、季、月上報的稅源測算計劃，再根據稅源監控系統、執法考核系統反映的數據進行考核。

（二）加強稅務干部隊伍建設，嚴格執法監督考核。推行稅源管理，實施稅收收入任務“零計劃”的關鍵就是要有一支作風硬、素質高、執法嚴的稅務干部隊伍，要圍繞稅收執法制定科學可行的考核指標和方法，建立一套嚴密的監督制約機制和管理體系，加強和量化對執法工作的管理和考核，充分發揮和調動稅務人員的主觀能動性和創造性，并進一步理順稅務機關、稅務人員與納稅人之間的關系，擺正各自的位置，從而建立公開的、平等的征納關系，樹立良好的稅務執法形象。

（三）實施稅源管理信息化。要使稅收收入管理從計劃管理過渡到稅源管理，必須以信息化建設為基礎。只有信息化建設搞好了，才能對稅源進行科學的調查與分析，才能落實對稅務人員嚴格的管理與考核，才能實現部門與部門之間的信息共享，才能更有利于依法治稅。

（四）收縮征管機構，實施機關基層一體化，建立“集中征收、分類管理、一級稽查”的征管新模式。區域越小，對稅收任務影響越大，例如對一個“貧稅”鄉鎮來說，一個企業的稅源發生變化就可能直接影響其全年稅收任務的完成。而對于一個縣或一個市呢，一個企業同樣的變化對當地任務的完成就不會造成更大的影響。因此，如果把征管機構收縮到縣、市級，實施征、管、查分離，各鄉鎮不再設所或分局派出基層機構。在征收上采用集中征收，電子申報；在管理上實行分類精細化管理，建立稅源監控、納稅評估、執法考核等系統，實現專業化管事，強化管理工作；在稽查上實施一級稽查，通過征收與管理系統來傳遞信息，提供案源，開展依法檢查，從而使依法治稅工作落到實處。

參 考 文 獻

1、楊保秋，《關于改革稅收計劃管理工作的思考》，《稅收計劃理論探索與實踐》，中國商業出版社

2、柳獻青，《對稅收計劃管理與稅收執法關系的再認識》，《稅收研討》2001年第4期

3、謝旭人，《深入學習貫徹“三個代表”重要思想樹立現代稅收觀念做好各項稅收工作》，《中國稅務》2003年第8期

4、國家稅務總局，《稅收會計 統計工作手冊》，2004年