稅制改革研究

目前稅制改革中存在的問題。

我國稅制改革的目標(biāo)及思路。

 三、完善稅制改革的對策措施。

內(nèi) 容 摘 要

中國稅制改革，作為一次偉大的歷史實(shí)踐，不僅對醞釀多年的稅收理論成果進(jìn)行了檢驗(yàn)，而且又留給我們很多值得深思的問題。及時對這次改革進(jìn)行反思和總結(jié)，不僅是豐富我國稅收學(xué)術(shù)寶庫的需要，同時也是為下一次稅制改革保駕護(hù)航、鋪墊基礎(chǔ)、促使其平穩(wěn)度過"磨合"期之必需。本文主要以稅制改革所涉及的若干問題為主要內(nèi)容來作一初步綜合研究，以期起到拋磚引玉的作用。

 稅制改革研究

 —— 關(guān)于稅制改革的若干問題綜述

  舉世矚目的中國稅制結(jié)構(gòu)性大變革，已初戰(zhàn)告捷。各項稅制改革措施已基本到位，稅制運(yùn)行大體平穩(wěn)、社會各界反應(yīng)較好。這次改革，作為一次偉大的歷史實(shí)踐，不僅對醞釀多年的稅收理論成果進(jìn)行了檢驗(yàn)，而且又留給我們很多值得深思的問題。及時對這次改革進(jìn)行反思和總結(jié)，不僅是豐富我國稅收學(xué)術(shù)寶庫的需要，同時也是為下一次稅制改革保駕護(hù)航、鋪墊基礎(chǔ)，促使其平穩(wěn)度過"磨合"期之必需。本文主要以稅制改革所涉及的若干問題為主要內(nèi)容來作一初步綜合研究。

一、目前稅制改革中存在的問題： 

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前我國稅制結(jié)構(gòu)有缺陷。（1）就稅制總體而言，流轉(zhuǎn)稅比重偏大，所得稅比重過小。增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅占稅收總額的66.94％，企業(yè)所得稅和個人所得稅僅占15.86％。（2）就流轉(zhuǎn)稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，增值稅比重過大，消費(fèi)稅比重過小。增值稅占稅收總額的44.55％，消費(fèi)稅僅占9.43％。（3）就所得稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，個人所得稅比重過小，社會保障稅缺失。1994年企業(yè)所得稅占稅收總額的14.5％，個人所得稅僅占1.41％，社會保障稅則至今尚未開征。（4）就財產(chǎn)稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，現(xiàn)行財產(chǎn)稅課征不適當(dāng)，同時，遺產(chǎn)稅與贈與稅缺失。（5）稅種設(shè)置上內(nèi)外有別，性質(zhì)相同的稅種并存。（6）稅種覆蓋面窄，調(diào)節(jié)范圍過小。這種缺陷主要有兩種表現(xiàn)形式：一是有相關(guān)稅種，但稅種征稅范圍缺損。[1]  第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國現(xiàn)行稅制存在的主要問題有：（1）稅收增長與稅負(fù)總水平（指全國稅收收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，下同）逐年下降的現(xiàn)象并存；（2）稅制結(jié)構(gòu)還不夠理想；（3）各稅種特別是主要稅種需要進(jìn)一步完善；（4）征收管理需要大力加強(qiáng)。[2]  第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，1994年稅制改革后的稅收制度及其運(yùn)行狀況存在的問題有：（1）稅收收入占GDP的比重呈下降的態(tài)勢，稅收收入占政府收入的比重也在不斷下降。（2）中央稅收收入占全部稅收收入的比重在不斷下降，導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控能力沒有得到切實(shí)的加強(qiáng)。（3）稅制結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化。（4）稅收政策一方面未能真正貫徹公平稅負(fù)的原則；另一方面，稅收政策優(yōu)惠未能體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，而是過多地表現(xiàn)為針對特定區(qū)域和特定納稅人的優(yōu)惠。（5）稅收法制性不強(qiáng)，剛性不足；稅收政策的制定也表現(xiàn)出一定的隨意性和臨時性，缺少透明度的規(guī)范性。（6）1993年國務(wù)院批準(zhǔn)的工商稅制改革方案中規(guī)定的地方稅的改革滯緩，從而影響了分稅制的進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。（7）1994年稅制有關(guān)稅種還不夠科學(xué)規(guī)范，實(shí)際運(yùn)作中還存在一定的問題。[3]  第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，新稅制經(jīng)過4年多的實(shí)踐，暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）主體稅種結(jié)構(gòu)失衡。主要表現(xiàn)為商品稅收所占比重過大，而所得稅占比重較小，不利于發(fā)揮所得稅的調(diào)控功能。（2）所得稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為：一是內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行兩套稅制且優(yōu)惠差別過大；二是個人所得稅的稅負(fù)過高，扣除過少，不能全面反映支付能力原則。三是社會保障稅尚未出臺。（3）商品稅收內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)為：一是增值稅稅種過大、稅負(fù)過高。二是消費(fèi)稅的征稅范圍較窄，課征于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，調(diào)節(jié)消費(fèi)的直接能力較弱。（4）地方稅種及輔助稅種不夠健全，地方組織收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力相對不足。[4]  第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前稅收征管中較為突出的問題表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）管理粗放，管理觀念、方式、方法與形勢發(fā)展脫節(jié)；（2）稅收收入計劃和任務(wù)基層征管部門無法落實(shí)。（3）稅收政策難以保證落實(shí)到位。（4）稅收漏管戶在量出現(xiàn)；（5）發(fā)票管理薄弱；（6）偷稅現(xiàn)象依然嚴(yán)重。[5] 第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國稅收管理從總體上看，存在兩個突出的問題：一是各級政府和部門對用法律規(guī)范稅收分配關(guān)系重視不夠。目前，由于稅收立法尚未走上正常軌道，稅收法規(guī)多以條例草案的形式試行。導(dǎo)致實(shí)際的稅收立法權(quán)與稅收征收管理權(quán)都集中在國有資產(chǎn)的代表政府手中，政府在財政收入出現(xiàn)缺口時，往往只在稅收征管過程中強(qiáng)調(diào)保證收入，而不是同時對稅收法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。對稅務(wù)部門工作的考察，以稅收收入完成情況為主要考察指標(biāo)，不利于稅務(wù)部門依法征稅，也不利于政企分開。[6]  二、我國稅制改革的目標(biāo)及思路： （一）我國稅制改革的目標(biāo)： 近期目標(biāo)：隨著我國第二步經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，鞏固商品課稅，逐步加大所得課稅的比重，平衡主體稅種結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善商品課稅與所得課稅雙主體、商品課稅較強(qiáng)的稅制結(jié)構(gòu)。 遠(yuǎn)期目標(biāo)：隨著我國第三步經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的完成，實(shí)現(xiàn)商品課稅與所得課稅雙主體、所得課稅較強(qiáng)，輔助稅種較為完善，主輔稅種的配合比較協(xié)調(diào)的稅制結(jié)構(gòu)。[7]  （二）稅制改革的初步思路。 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國下一步的稅制改革應(yīng)當(dāng)從調(diào)整國民收入分配格局入手，通過調(diào)整稅負(fù)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，完善稅種，加強(qiáng)征管等一系列重大措施，把我國的稅制建設(shè)大大地向前推進(jìn)一步。 1、調(diào)整稅負(fù)。應(yīng)當(dāng)從擴(kuò)大稅基，加強(qiáng)管理入手，采取以下措施，在近期內(nèi)將我國的稅負(fù)總水平逐步提高到20％以上：（1）加強(qiáng)預(yù)算管理，規(guī)范財政收入制度，調(diào)整財政收入結(jié)構(gòu)：第一，將所有財政性收入納入財政預(yù)算管理；第二，加大財政收入中稅收收入所占的比重；第三，財政性的各種基金、收費(fèi)應(yīng)當(dāng)盡量并入稅收；第四，在中央政府與地方政府稅收收入分配的方式上，宜多采用共享稅方式，以有利于調(diào)動兩個方面的積極性；第五，堅決制止截留稅收的現(xiàn)象；第六，精兵簡政，減少不必要的財政支出，加強(qiáng)預(yù)算資金使用管理。（2）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)行稅種，開征必要的新稅種，適時適當(dāng)調(diào)整稅收政策。（3）大力加強(qiáng)稅收征管，減少稅收流失。（4）狠抓國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。 2、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。（1）從總體上說，應(yīng)當(dāng)在合理設(shè)置稅種的前提下實(shí)現(xiàn)稅制的簡化。第一，合并重復(fù)設(shè)置的稅種；第二，合并性質(zhì)相近、征收有交叉的稅種；第三，對征收某些特定目的稅的必要性和征稅效果應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)真研究，權(quán)衡利弊后決定取舍；第四，適時開征一些必要的新稅。（2）合理調(diào)整直接稅與間接稅的比例，逐步加大前者在稅收總額中所占的比重，降低后者的比重。（3）規(guī)范地方稅，提高地方稅收在稅收總額中所占的比重，并適當(dāng)?shù)貙⒁徊糠值胤蕉惖牧⒎��?quán)下放給省級地方政府。地方稅的主體應(yīng)當(dāng)是：地方所得稅（包括地方企業(yè)所得稅和地方個人所得稅）、財產(chǎn)稅和其他具有地方特色的稅收。 3、完善稅種。（1）增值稅。第一，分步實(shí)現(xiàn)對所有商品和勞務(wù)統(tǒng)一征收增值稅；第二，分步實(shí)行消費(fèi)型增值稅；第三，稅率暫時維持0、13％、17％三檔；第四，適時清理過多的稅收優(yōu)惠；第五，適當(dāng)加大地方分享收入的比重。（2）消費(fèi)稅。第一，適時合理調(diào)整征稅范圍；第二，對于高檔消費(fèi)品和高消費(fèi)行為按照高稅率征稅；第三，允許各地征收一定比例的消費(fèi)稅地方附加；第四，將此稅收改為中央與地方共享稅，中央拿大頭。（3）企業(yè)所得稅。第一，統(tǒng)一企業(yè)所得稅；第二，合理確定稅基；第三，妥善處理優(yōu)惠待遇；第四，用稅率分享的方式劃分中央與地方的收入（個人所得稅亦然）。（4）個人所得稅。第一，逐步推行按年計征的綜合所得稅；第二，逐步擴(kuò)大征收范圍；第三，合理確定稅基；第四，適當(dāng)調(diào)整稅率；第五，試行歸集抵免制。（5）資源稅。第一，擴(kuò)大征稅范圍；第二，適時取消不適當(dāng)?shù)臏p免稅，適當(dāng)調(diào)整稅率。（6）關(guān)稅。第一，逐步降低稅率總水平；第二，取消不適當(dāng)?shù)臏p免稅；第三，嚴(yán)厲打擊走私；第四，正確、靈活地運(yùn)用關(guān)稅手段和其他適當(dāng)?shù)氖侄巍?4、加強(qiáng)征管。（1）建立健全各類規(guī)章制度，實(shí)行規(guī)范化管理；（2）積極推行計算機(jī)管理，逐步形成網(wǎng)絡(luò)；（3）為納稅人提供優(yōu)良服務(wù)，特別要加強(qiáng)稅收宣傳；（4）嚴(yán)懲偷稅、逃稅、騙稅、抗稅等違法者；（5）提高稅務(wù)人員的素質(zhì)，改進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)；（6）加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)與各有關(guān)部門的配合；（7）努力降低稅收成本.[8] 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國未來稅制改革戰(zhàn)略重點(diǎn)大致歸納為相互聯(lián)系的三大方面，即結(jié)構(gòu)完善、政策推進(jìn)和制度創(chuàng)新。1、結(jié)構(gòu)完善。我國應(yīng)盡快采取措施，逐步將分散在各地區(qū)、各部門的社會保障費(fèi)統(tǒng)籌起來，統(tǒng)一開征符合國際規(guī)范的社會保障稅，建立起專稅專用的收支體系。社會保障稅的開征還可以為推進(jìn)我國現(xiàn)代企業(yè)制度改革奠定廣泛而深厚的社會基礎(chǔ)。稅制結(jié)構(gòu)中有待完善的另一方面是地方稅系統(tǒng)，而其主體應(yīng)是財產(chǎn)課稅。此外，稅制結(jié)構(gòu)中需要設(shè)立的還有：用于調(diào)節(jié)金融市場的征券交易稅及資本利得稅；用以保護(hù)國內(nèi)市場的反傾銷稅，以及前述的環(huán)境保護(hù)稅等。 2、政策推進(jìn)。在稅收政策框架中運(yùn)用減免稅、投資稅收抵免、優(yōu)惠稅率、出口退稅、加速折舊、盈虧互抵等措施，貫徹產(chǎn)業(yè)政策、加速技術(shù)更新。近期內(nèi)的稅收政策應(yīng)側(cè)重于鼓勵企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與資產(chǎn)重組，促進(jìn)企業(yè)的兼并、聯(lián)合，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在企業(yè)兼并聯(lián)合中適當(dāng)給予稅收優(yōu)惠，并盡快采取措施解決跨地區(qū)大型股份公司內(nèi)部的所得稅重疊課征問題，以促進(jìn)我國規(guī)范化股份經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)我國企業(yè)走向海外市場，提高我國的國際競爭能力。 3、制度創(chuàng)新。我國稅收征管機(jī)制的改革應(yīng)圍繞完善稅收法律體系、推行自核自繳申報納稅制度、強(qiáng)化稅務(wù)稽查、開展稅務(wù)代理等環(huán)節(jié)展開，還要進(jìn)一步加強(qiáng)電子計算機(jī)在稅收征管中的應(yīng)用，提高稅務(wù)行政管理的效率，實(shí)現(xiàn)征管手段的現(xiàn)代化。[9]  三、完善稅制改革的對策措施： （一）完善稅制結(jié)構(gòu)方面的對策措施： 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，完善稅制結(jié)構(gòu)需從多方面入手： 1、完善稅制。（1）完善增值稅。第一，轉(zhuǎn)換增值稅的類型。我國生產(chǎn)型增值稅的改革：應(yīng)一步到位，直接改為消費(fèi)型。目前，可以暫時仍實(shí)行生產(chǎn)型增值稅，待條件成熟后，再將生產(chǎn)型增值稅直接改為消費(fèi)型增值稅。第二，拓寬增值稅的征稅范圍。此項改革只能作為遠(yuǎn)期目標(biāo)，近期內(nèi)可先將增值稅的征稅范圍擴(kuò)大到交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等與現(xiàn)行增值稅征稅范圍聯(lián)系較密切的營業(yè)稅應(yīng)稅勞務(wù)。（2）完善消費(fèi)稅。消費(fèi)稅的改革方向應(yīng)為調(diào)整征稅范圍可將汽車輪胎、酒精、護(hù)膚護(hù)發(fā)品等生產(chǎn)資料和生活必需品去除，而將未納入課稅范圍的奢侈品、高檔娛樂性勞務(wù)等納入課稅范圍。（3）改革企業(yè)所得稅。首先應(yīng)當(dāng)盡快將內(nèi)外資企業(yè)所得稅合二為一。（4）改革個所得稅。第一，擴(kuò)大課稅范圍。第二，改革費(fèi)用扣除，并設(shè)置費(fèi)用扣除隨物價變動而相應(yīng)調(diào)整的規(guī)范方法。第三，平衡不同項目稅負(fù)。第四，由分類征收向分類綜合征收過渡。（5）加強(qiáng)其他輔助稅種的建設(shè)。第一，針對當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)狀況，設(shè)置新稅種。第二，結(jié)合預(yù)算外資金的規(guī)范，設(shè)立新稅種或改造原有稅種。 2、完善稅收征收管理。（1）加大宣傳力度，提高納稅人的納稅意識。（2）健全納稅服務(wù)體系，為納稅人主動納稅創(chuàng)造條件。（3）加強(qiáng)稅務(wù)稽查，加大執(zhí)法力度。（4）革新征管手段。（5）采取輔助措施，強(qiáng)化征管效果。[10]  另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的完善，首先要提高所得稅占稅收總收入的比重，逐步改變主體稅種結(jié)構(gòu)失衡的問題。具體措施包括： 1、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，制定統(tǒng)一所得稅法。2、開征社會保險稅。3、完善個人所得稅的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主要包括：適當(dāng)降低最高邊際稅率；適當(dāng)提高扣除標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化綜合申報制度；加強(qiáng)稅源控制；對勞動所得的課稅要輕于非勞動所得的課稅。其次，完善商品課稅結(jié)構(gòu)。具體措施包括： 1、完善增值稅結(jié)構(gòu)。（1）擴(kuò)大增值稅的范圍，將建筑業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)等行業(yè)納入增值稅的征稅范圍。（2）適當(dāng)降低增值稅率，特別是降低小規(guī)模納稅人的稅率。（3）增加國有大中型企業(yè)的增值稅優(yōu)惠政策，鼓勵大中型國有企業(yè)的發(fā)展。（4）改變增值稅的類型，實(shí)行消費(fèi)型增值稅，允許扣除外購固定資產(chǎn)的進(jìn)項稅金。 2、完善消費(fèi)稅的結(jié)構(gòu)。（1）適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍。（2）消費(fèi)稅的負(fù)擔(dān)應(yīng)分配在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)。 再次，適當(dāng)增加地方稅稅種，以增加地方財政的固定收入。應(yīng)開征證券交易稅、遺產(chǎn)稅等。[11]  （三）加強(qiáng)稅收征管方面的措施： 一種觀點(diǎn)提出，加強(qiáng)稅收征管的措施有：第一，取消一些不合理的稅收優(yōu)惠政策。第二，要進(jìn)一步修定完善個人所得稅法，逐步建立起覆蓋個人全部收入的自行申報的綜合所得稅制度，個人申報與代扣代繳相結(jié)合的征管制度，并對居民儲蓄實(shí)行存款實(shí)名制。開征利息所得稅，由銀行代征。完善和開征財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈與稅。第三，完善流轉(zhuǎn)稅制度，擴(kuò)大增值稅征收范圍。[12]  另一種觀點(diǎn)提出，征管工作可分為五大系列： 1、征收數(shù)控系列。 2、管理服務(wù)系列。 3、稅務(wù)稽查系列。（1）建立選案組。（2）重建檢查組。（3）建立審理組。（4）建立執(zhí)行小組。 4、政策法規(guī)系列。 5、計算機(jī)維護(hù)管理系列。[13] 資料來源：  [1] [10]李文：《論完善我國稅制結(jié)構(gòu)》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》1998年第1期。 [2] [8]李雪若：《關(guān)于中國稅制改革發(fā)展趨勢若干問題和初步思考》，《中國科技產(chǎn)業(yè)》1997年第12期。 [3] 王道樹：《關(guān)于進(jìn)一步深化稅制改革的幾點(diǎn)思考》，《管理世界》1998年第1期。  [4] [7] [11]王紀(jì)成：《論我國稅制結(jié)構(gòu)的完善及發(fā)展趨勢》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》1998年第2期。  [5]青島地方稅務(wù)局課題組：《對新征管模式運(yùn)行中管理問題的思考》，《稅收研究資料》1998年第3期，  [6]《國有企業(yè)改革與全面加強(qiáng)稅收管理》，《稅收研究資料》1998年第4期。