論我國社會養老保險制度的完善

養老保險制度的發展回顧

我國養老保險制度的現狀

對完善養老保險制度的幾點思考

內 容 摘 要

近年來，養老問題已成為世界各國所面對的一個重要問題，不論是發達的資本主義國家還是發展中國家，養老金的支出占了一定比例的國民生產總值。中國政府、企業、社會都已感到養老金支付的壓力正在顯著加大。為了進一步完善養老保險制度面臨的諸多問題及挑戰，中國政府一直不斷的深入改革養老保險制度......

論我國社會養老保險制度的完善

養老保險是一種社會保險，是根據國家法律規定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。中國社會養老保險制度的改革已經過了幾十年的歷程，經過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了 “社會統籌與個人帳戶相結合”的籌資模式；為提高統籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養老保險省級統籌。養老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發展和社會穩定都具有十分重要的意義.近幾年，養老問題已成為世界各國所面對的一個重要的社會問題,不論是發達的資本主義國家如日本,還是發展中國家如中國,人口老齡化問題越來越嚴重,養老金的支出占了一定比例的國民生產總值。中國政府、企業、社會都已經感到養老金支付的壓力正在顯著加大。為了進一步完善養老保險制度面臨的諸多問題及挑戰，中國政府一直不斷的深入改革養老保險制度。現在淺析我國人口老齡化與我國養老保險制度的相關關系：

一、中國人口老齡化的變化情況

 如何衡量一個國家是否已經進入了老齡化社會，在國際上尚無統一的標準。究其原因，一是由于人口的平均壽命會隨著人類社會的發展進步不斷提高；二是由于經濟社會發展水平的差異，以及地理位置、氣候、風俗習慣、勞動就業制度等的不同，國家之間人口的平均壽命和就業者的退休年齡差異較大。 根據第五次全國人口普查的資料，2000年我國已經步入了老齡化社會，而且老齡化進程在不斷加快。中國人口老齡化呈現出如下一些特點。

　 1是來得快，規模大。中國老齡人口（65歲以上的人口，下同）的比重由7% 上升到14%將需要 25年。而法國、瑞典、美國、德國、英國等國家走完這一歷程所花的時間大約在45-120年間。2000 年中國65歲以上的老齡人口為 8838萬，占世界老齡人口的21.4%，是世界老齡人口最多的國家。到2025年和2050年這一地位仍不會改變。

　 2是老齡撫養比提高速度先慢后快，有一個比較明顯的“人口視窗”期。由于我國的計劃生育國策始于20世紀70年代末，按人口年齡結構推算，本世紀前幾十年新增勞動力年齡人口的相對比重會下降。但另一方面，由于上世紀50～70年代出現的“嬰兒潮”等原因，這一時期處于勞動力年齡人口的比重仍較大，我國老齡撫養比的變化會比較平穩。在2025年會達到20.9%，超過15.9%的世界平均水平。此后我國老齡撫養比將會快速升高，到2050年將達到44.8%。即使如此，我國勞動力年齡人口的總數在今后的50年中仍是世界上最多的國家之一（2030年左右，印度的勞動力將超過我國，到2050年將比我國多1.5億左右）。在這50年間我國勞動力年齡人口的總數相當于整個發達國家勞動力年齡人口總和。這為我國的發展提供了一個良好的“人口視窗”期，即，在進入老齡社會之前，出現的一個人口負擔率較低的黃金時期：由于生育率水平迅速下降等因素，在這幾十年內勞動力年齡人口占總人口的比重持續在一個高水平上，人口負擔較輕，為發展經濟、改革社會政策提供了一個絕好的機遇期。但經歷過“人口視窗”之后的國家往往也將成為人口負擔較重的國家。

 3是經濟發展水平低。與世界其他已經進入老齡化社會的國家相比，我國進入老齡化社會時，經濟發展水平不僅是最低的，而且差距極大。2000年，我國進入老齡化社會時的人均GDP按當年價為860美元左右，換算成1990年的美元僅為750美元。而一些發達國家在進入人口老齡化社會時（1990年左右）人均GDP均超過2500美元。隨著人類的進步，以人為本的現代社會對于人權的保障較一個世紀前有了巨大的發展。這些都向我國年輕的養老金制度提出了嚴峻的挑戰。當然，不可否認，由于經濟發展水平低，老齡人口的贍養成本也較低。

 二、我國養老保險制度的現狀

 世界各國的養老保險體制大致可以分為三種，一是現收現付模式。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。二是個人賬戶模式。這種模式強調雇員的個人繳費和個人賬戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩定，在經濟波動中表現出較強的抵抗能力。第三種是混合模式。該模式由上述兩種模式混合而成。 

 從20世紀50～90年代，我國實行的養老保險體制是現收現付模式，對象主要是城鎮職工。但由于人口逐步進入老齡化社會，舊體制“收不抵支，難以平衡”的問題日益顯露。為此，在20世紀90年代，國務院先后頒布了三個重要法律文件：《關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》（1991年）、《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（1995年）和《關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》（1997年）。基于上述三個重要的法律文件，形成了“社會統籌和個人賬戶相結合”的基本養老保險體制模式。但是，隨著人口老齡化、就業方式多樣化和城市化的發展，這一模式顯現出一些與經濟社會發展不相適應的問題，關鍵是社會統籌賬戶虧空較大，導致個人賬戶空轉，無法形成必要的積累。

 目前我國正在實行的基本養老保險制度已由單一的社會統籌制度轉向社會統籌與個人賬戶相結合的制度，基金管理方式也由現收現付制轉向部分積累制。在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點，又借鑒了個人賬戶模式的長處；既體現了傳統意義上的社會保險的社會互濟、分散風險、保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識和激勵機制。從基本內核看，這一制度基本適合我國國情，但由于各種原因，它尚在建立過程之中，且制度本身還存在一些較大的具體問題。其中最突出的是，現行養老保險制度的建立，意味著讓在職的一代人既要繼續承擔供養上一代老人的義務，又要為自己將來的養老進行部分積累，即個人賬戶積累，這種雙重負擔對企業和個人均形成很大的壓力。未來20～50年我國人口老齡化進程加快的事實，對于支付已陷入窘狀的現行養老保險體制來說，無疑是雪上加霜。老齡人撫養比的快速提高使養老基金的支出增加，收繳減少，將加重入不敷出的矛盾。

三、對完善我國養老保險制度的幾點思考

隨著市場經濟體制的發展，我國養老保險立法的步伐仍然是滯后的，不能滿足其需要，時至今日，對建立和完善我國養老保險制度是一大缺憾，并且帶來實踐中運用和操作的種種困難。我國現行的養老保險制度存在以下不足：養老保險制度仍需進一步完善；享受養老保險權利的勞動者范圍仍然狹窄；不能應對企業產權改革且成為沉重負擔;養老保險實施機制較弱，法律的強制作用不能很好發揮;養老保險基金的保值增值渠道單一;養老保險資金缺口較大，且基金管理不規范。我國的養老保險制度及其立法應從以下幾個方面進行完善：

進一步完善養老保險機制

一個好的養老保險體系的評價標準應該包含4個方面：公平性、安全性、效率性和可持續性。在公平性方面，可以通過社會統籌機制和全國社會保障基金儲備方式來解決。在安全性方面，需要通過監督管理體制改革，建立基金監督與基金管理運作相分離、相互制約的公開透明的管理運營機制來確保養老基金安全。在效率性方面，需要通過運營機制改革，實現專家理財，專業化機構運作，引進競爭機制，擴大參與的投資機構和投資范圍，提高投資運作效率，維護委托人的權益。最后，在可持續性方面，一是通過基金繳費、投資收益積累，做到當代人養當代人；二是隨著積累資金的擴大和財政現收現付比例相對減少，確保財政具有長期支付能力。

2.建立新型農村養老保險制度

建立新型農村社會養老保險制度，是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分，對確保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義重大，同時對改善心理預期，促進消費，拉動內需也具有重要意義。

我國有9億農民，解決農民的養老保障問題是刻不容緩，也是國家推行計劃生育工作的重要保障。目前我國農村老人的主要生活來源是家庭贍養和土地收入。在農村實行農業經濟結構調整和推行計劃生育政策后，使得這兩種養老保障方式在保障能力和保障的可靠性都發生了較大變化。首先，從家庭結構方面看，實行計劃生育后，農村也形成了“ 4-2-1”的家庭結構，即一對夫婦要贍養4個老人，從目前農村的家庭收入和子女的贍養精力來看，都是難以滿足老年人的養老需求的。其次從農村土地保障方式的變化看，國家在農村實行土地家庭承包責任制后，土地既是農民的生產資料，也是其生活資料。隨著近年來農業生產資料價格上漲，使得土地的投入產出比例不斷下降，加上人均耕地面積少，形不成規模效應，在許多地方農民種地虧損現象普遍存在，以此作為生活來源已是十分有限，農民年老喪失勞動能力后，僅依靠土地收入養老風險較大。因此，傳統的家庭贍養和土地保障作為農民的養老保險模式顯然已不合時宜，不能滿足年老喪失勞動能力的農民養老需要。借鑒國外養老保險立法的成功經驗和我國城鎮養老保險的辦法，在上述傳統二結合的模式中，加入社會養老保險方式，實行家庭養老、土地保障與社會保險三種方式相結合作為農村農民養老保險制度立法模式，不失為一種較好的選擇。鑒于城鄉經濟發展水平的差別，在一定歷史階段，城鄉養老保險立法只能分別立法。農村養老保險立法模式的選擇不同于城鎮，在相當的歷史階段，選擇傳統土地保障、家庭養老與新建社會保險相結合的立法模式，是符合我國國情的。

這個模式的建立，亟需養老保險立法加以規制。建議國家以單獨立法的形式，建立和完善農村的養老保險，將農村的養老保險納入整個社會保險法制體系統籌規劃。繼續完善儲蓄積累保險方式，為農民建立個人帳戶，個人交費為主，集體交費為輔，國家予以政策扶持，將個人和集體繳納的保險費記入個人名下為個人所有，到退休年齡后根據個人帳戶的積累額計發養老金。同時，農村養老保險要實行市場化運營，符合規定的市場法人，依法開拓市場，提供優質服務，引導農民投保，國家對開展農村養老保險業務的保險公司應給予政策扶持和優惠。另外，國家基本養老保險是城鎮養老保險的組成部分，根據國民待遇原則，農民也是有權利享受的，國家財政對農村養老保險的支持也應是列入立法考慮因素，國家財政如何支持農村養老保險仍是一個值得探討的問題。

3.重新擬定退休年齡

現行養老制度中的退休年齡過早就是造成養老負擔過重的重要問題之一。可以考慮將新制度的退休年齡規定為男65歲，女6O歲。基于中國目前就業壓力較大等問題，可實施一個推遲退休年肝的計劃過渡期，同時輔之以養老金調整機制，提前退休者按比例削減社會統籌體系的養老金;推遲退休者按比例增加養老金。過渡期結束后，只有達到法定年齡后才可以領取社會統籌體系的養老金。其他如養老金替代率設計、基金投資回報率確定等也需高度重視。

此外，退休年齡的規定也不宜采取“一刀切”方式，即不分職業、學歷，勞動者統一按到規定年齡實行退休。勞動者的學歷、職業應列于新體制制定退休年齡的考慮因素。采取“一刀切”規定退休年齡，將造成高素質勞動力的極大浪費，同時對高學歷的勞動者來說也是不公平的。因此，建議新的養老保險立法將勞動者的學歷作為參考因素來規定退休年齡，應比未接受高等教育者延長若干年。

4.基金籌集多樣化

據有關部門預測，到2022年，我國基本養老金支出將達到在職人員 工資總額的30%; 2027年將超過35%; 2033年將達到峰值39.2%。如果按照現在的籌資模式，屆時能不能滿足養老基金日益擴大的需求，企業還能不能承受日益加重的社會保險負擔，應當引起關注。雖然國家提出養老基金來源要多渠道，國家、企業和個人三方面要合理負擔，但是，職工個人繳費比例已經提高到了8%，企業負擔的比例普遍超過20%以上，而國家只承諾“財政兜底”或“最后出臺”。這表明，國家、企業、個人三方合理負擔的機制還沒有建立。國家提出要堅持個人賬戶與社會統籌相結合的基本養老保險制度，旨在通過設立個人賬戶實現部分積累，增強抗風險的能力。但由于退休職工根據個人賬戶計發的養老金要由企業和在職職工負擔，而且隨著經濟發展而提高的養老金也要通過企業和在職人員繳費來提供，保險機構籌集的養老保險費大部分甚至全部發放給現有離退休人員了，個人賬戶基金被統籌基金大量占用。這意味著個人賬戶與社會統籌相結合的制度難以堅持。實踐證明，單純依靠企業和職工繳費已無法滿足日益擴大的養老金需求。

針對上述困境，有人主張“費”改“稅”，由社會保障部門籌集改為稅務機關征收社會保險稅。此舉或許能強化征繳力度，但無法消除運行風險。因為費改稅后仍是以工資總額作為計征對象，征繳難度仍沒有減輕，且費改稅并不等于建立了國家的投入機制，單一的籌資渠道僅能保發近期的養老金，做到部分積累是困難的。除上述因素外，用社會保障稅收入建立個人帳戶，與稅收的公共性質是相互矛盾的。費改稅后，國家財政變成養老保險的直接主體，財政與社會保險制度相合并，是否會增加社會保險支出膨脹的風險，以及導致企業和個人更加依賴于國家財政解決問題的結果，值得深思。因此，有學者主張“費”加“稅”。不斷擴大的養老金需求非單一計征對象就能解決問題，應當建立“費”加“稅”的籌資機制，即在現行的籌資機制的基礎上，通過立法強化養老保險費征繳力度，進一步擴大養老保險覆蓋面;與此同時，盡快形成穩定的財政投入機制，將離退休人員隨著經濟發展而提高的養老金納入財政預算。理由是“費”加“稅”的實行，能夠真正做到國家、企業、個人三方共同負擔養老金，還可以抑制養老金的盲目增長，保持養老保險制度的長期穩定運行，使更多的職工受益于養老保險。除上述費改稅、費加稅渠道外，建立多種籌資渠道來建立養老保險基金，還可以從下列方面入手：國有企業公司化改制過程中的售股變現收入;中小企業拍賣、租賃的所得收入;國有房地產的出售、租賃所得收入;新增稅收及調整財政支出結構的節余部分;政府發行特種債券的收入;其他收入手段，包括發行彩票等方法多方面籌集資金。

5．鼓勵發展企業年金

企業年金的建立和發展一是可以有效降低政府公共養老保險的替代率，減輕政府在籌資、管理和給付方面的負擔，同時有利于轉軌成本的消化和新舊制度轉軌的順利進行。二是可以促進金融服務業和資本市場發展，提高資本配置效率。三是有利于企業吸引人才，增強企業競爭力和凝聚力。所以，為了構建可持續性的養老保障體制，降低政治風險和財政負擔，國家應該在完善“統賬結合”的現收現付制基本養老保險改革的基礎上，采取措施推進完全積累制企業年金的共同發展。一是完善資金運用渠道，增大參與資本市場的比例，特別是與企業年金長期性和穩健性相匹配的資產品種，通過長期性來消除資本市場波動帶來的風險。同時引入外部投資管理的評估咨詢機構，促進市場的規范化運作。二是盡快推出集合計劃的規范化文件，鼓勵和引導專業養老保險公司推出產品化的企業年金計劃，提高股份公司、民營和外資公司以及中小企業建立企業年金的積極性，擴大企業年金的覆蓋范圍。三是進一步完善和明確企業年金稅收優惠政策，特別是給予個人繳費一定額度的個人所得稅免稅，鼓勵中人多繳費，解決中人補償的問題。四是逐步在公務員，事業單位推行職業年金，逐步合并社會養老體系，解決雙軌制制遺留的問題。

6.健全社會保障的司法機制

導致養老保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳。我國的保險基金已經出現了支付風險的前兆。近兩年來，國家為了保證養老金的發放，從中央財政拿出幾百億元借給地方政府，地方財政也相應拿出一定數額的資金，但這筆錢僅僅能支持當年的養老金發放。這種狀況長期下去，國家和地方財政是很難支撐的。保險基金的支付風險問題，其潛在的危險并不亞于金融風險。銀行對個人儲蓄的支付風險，所涉及的是百姓的閑錢;而保險基金的支付風險，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴重影響著社會的穩定。必須通過立法解決保險費的收繳問題，加大強制收繳保險費的力度，對欠繳、拒繳保險費的，追究相應的法律責任。這是強化保險費的收繳功能、達到保險基金收支平衡、防范保險基金支付風險的重要法律對策。

完善我國的養老保險制度，除上述思路外，我國還應適應WTO的規則調整社會保險業的相關制度。如中國加入WTO之后，有關社會保險業的市場開放應當按照循序漸進的策略進行，應開展企業補充養老保險經營業務，同時鼓勵中外保險公司擴大社會保險延伸服務等。

個人認為當前實行的養老保險體制基本上是符合現實國情的。由于改革方案很難盡善盡美，當前的養老保險體制還存在著許多理論上和實踐中亟待解決的問題。在改革進程中及時發現和解決存在的問題。中國養老保險制度的改革和完善才可能獲得成功。

參 考 文 獻

1、國務院人口普查辦公室,國家統計局人口和社會科技統計司.中國2000年人口普查資料[M].中國統計出版社，2002年.

2、中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒(2005)[M].中國統計出版社，2005.