論我國失業保險制度的完善

目 錄

前言------------------------------------------------------3 失業保險的現狀------------------------------3 

失業保險制度存在的不足--------------------------------4

完善失業保險制度的幾點建議--------------------------7 

總結-----------------------------------------------------10 參考文獻-------------------------------------------------10

內 容 摘 要

失業是現代市場經濟運行的必然產物。但它的存在，又嚴重地影響到社會經濟的發展和社會秩序的穩定。因此，建立和完善失業保險制度是社會穩定和國家長治久安的重要保證。現在從失業保險制度的基本理論入手，通過對國內外失業保險制度的立法回成和評析，提出完善我國失業保險制度的對策。

[關鍵詞] 失業保險 就業問題 完善

論我國失業保險制度的完善

前言

近年來，隨著改革的深化，長期積累的企業冗員顯性化，出現了大量下崗職工，失業率逐年上升，嚴重地影響了社會經濟的發展和社會秩序的穩定。相應地，失業保險問題也日益突出。涉及億萬群眾生活，關系國家、企業和職工三者利益調整的失業社會保險制度改革，現在已成為各界關注的焦點，其復雜性。重要性得到社會共識。建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的失業社會保險體系，已成為關系改革、發展和穩定大局的一項極為重要而又十分迫切的任務。

1999年１月頒布的《失業保險條例》，是十幾年失業保險制度不斷探索和總結經驗的成果，從施行效果看，它對我國失業保險工作的開展起了巨大的推動作用。但與發達國家完善的失業保險制度相比，它還存在著差距；從市場經濟對失業保險制度的需求來看，目前的失業保險制度還存在許多不適應的地方。面對農村剩余勞動力轉移。國有企業下崗職工、國家機構改革分流人員和社會新生勞動力的四重壓力，在中國加入WTO和國際國內經濟發展面臨諸多不確定因素的背景下，現行的失業社會保險制度已日益顯露其不足。只有深入的研究，找出完善的對策，才能促進新的保險制度的建立和完善，才能適應新形勢的要求。因此，加強對失業社會保險制度的研究，具有非常重要的現實意義。

失業保險的現狀

我國的失業保險制度的實施開始于１９８６年。在這２０多年的時間里，我國的社會保險制度得到了較為快速的發展。失業保險由小到大，各項制度逐步完善，各項指標逐年增長。特別是１９９９年國務院頒發《失業保險條例》和《社會保險征繳暫行條例》后，失業保險走上了規范化、法制化的道路。而且失業保險的覆蓋面也由以前的國有企業擴大到集體企業、股份制企業、股份合作制企業、外商投資企業、私營企業以及事業單位。２００９年國際金融危機后，針對失業保險基金的使用，有些地方也進行了新的嘗試和探索，從而有效的發揮了失業保險基金保生活促就業的功能。然而，失業保險工作還存在著一些不足，有待進一步提高。

二、失業保險制度存在的不足

１、失業保險尚未建立數據庫，影響工作的開展�！妒�業保險條例》規定，縣級以上地方人民政府應當加快失業保險工作的信息化建設，建立失業保險基礎數據庫，做到信息互通、操作簡單、管理規范。失業保險數據庫，作為最基本的記錄參保單位、參保人員、失業人員、待遇享受等基本信息的載體，至今尚未建立。并且由于地稅征收部門與社保發放部門工作的脫節，絕大多數縣市沒有完整的失業保險參保人員的基本信息。

2. 失業保險未能實現對失業人群的全覆蓋。失業保險的保障對象應該涵蓋所有的非因主觀因而中斷就業或未能獲得工作崗位，需要社會保障求助的人群。而我們現在的失業保險制度，是勞動者應按規定履行繳費義務、且非因本人意愿中斷就業而失去工資性收入，沒有生活來源，在制度規定的一定時間段內，由國家或社會提供最基本的物質救助，以保險其基本生活的一種社會保障制度。所以有如從未參加工作的大中專畢業生、兩后生、個人未繳費的農民合同制工作、企業不及時與勞動者簽訂勞動合同的所謂“臨時工”、農村基本上處于失業狀態剩余勞動力、事實上沒參保的事情單位職工等等，這部分群體被排除在失業保險制度之外，無法參加失業保險，沒有盡繳費義務，自然就無法享受到失業保險待遇。

3.立法層次較低。中國實行的是強制性的失業保險制度。1986年，以國務院頒布的《國營企業職工待業保險暫行規定》為標志，建立起中國的“待業保險”制度，其為中國初創期的失業保險勾畫出了制度框架。盡管“失業”與“待業”之爭于1994年就已結束，但國家以法規的形式來正式表述“失業保險”則是1999年國務院頒布的《失業保險條例》，其僅僅是一種行政法規的形式，始終沒有上升到基本法律的立法高度，這就影響了其實施的權威性。也正是由于欠缺最高立法形式，造成了對違法行為追究的不力。與此同時，《失業保險條例》由于欠缺相應的法律責任的規定，導致其實施機制較弱，使中國強制性保險制度變為實際上的自愿保險。新舊制度銜接上也會出現一些不協調，極易造成各地執行政策的差異。 社會保障基金的運行規律是：風險的承受能力與基金的統籌層次呈正比，統籌層次越高，社會保險的互濟性就越有保證。我國的失業保險基金絕大部分是

由市縣統籌，而從實行失業保險的國家看，大 部分是由國家一級統籌。失業保險范圍過窄，導致地籌資費率無法體現失業率和其繳納額之間的關系，效益好、失業率低的企業通常因為很少享受而不愿參保，絕大部分事業單位因無失業人員也不能享受，從而挫傷了企事業單位參保的積極性。區之間的調劑作用沒有發揮出來，如在一些經濟不發達地區，失業保險費征集困難，一旦出現問題又很難調劑使用，而地方政府的財政往往也都比較困難，沒有能力對匱乏的救濟金予以補足，致使一些地區不能按期支付失業人員的救濟金。

4.失業保險金的領取標準不合理。目前中國失業保險金領取沒有形成全國統一的確定標準，各地按照低于本地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，確定地方標準。這種形式難以避免隨意性，加之人們易受平均主義影響，導致失業保險金的發放違背失業保險的公平與效率原則。失業保險金的發放應當與失業者所做的貢獻聯系起來，這樣才利于調動就業者的參保積極性。而中國目前沒有將失業保險金的給付與失業者所作的貢獻聯系起來，即對失業者失業前繳納失業保險費的多少一般不予考慮，失業后一律給予相同的失業保險待遇，這將會嚴重阻礙就業者的參保積極性。 據統計，1996年末，全國有9500萬人沒有參加失業保險，約占全國城鎮各類企業職工和機關事業單位工人總數的78.7%。目前，不少地方的失業職工中，有相當多的人不能享受失業保險，社會上既存在“有險無保”的問題，同時又存在“有保無險”的現象。從失業保險對登記失業人員的救助方面看，我國的失業保險體系也沒有能夠充分發揮出應有的保障功能。1996年全國被救濟的330.79萬登記失業人員一年內人均領取的失業救濟金只有418.8元，而當年全國職工人均工資為6210元， 被救濟人員平均領取的失業救濟金只相當于在職職工人均工資的6.74%，遠遠低于國際上失業救濟金的平均水平(一般為在職職工工資的50%)，這在當年城鎮居民消費價格指數為108.8%的情況下， 連失業者本人的最低生活水準也難以維持，其保障功能是很脆弱的。

5.失業保險基金促進就業作用效果不佳。一種有效的失業保險制度，不能只充當事后消極救助的角色，而應當扮演著保障失業工人生活和促進失業工人重新就業的雙重角色，其顯示了一種新的社會保障意識和新的社會目標。在德國，1969年頒布的《勞動促進法》第1條就明確了這一目標：“勞動促進的主要任務是在整個經濟、社會政策的范圍內爭取達到、保持較高的就業水平，不斷改善就業結構，以避免、減輕或消除因失業給國民經濟及個人利益帶來的不利影響。”[2] 在中國，目前的實際情況是：一方面，由于失業保險基金的繳納比例低，失業保險總收入不高，從而導致沒有足夠的失業保險金用來促進再就業，只能對一部分失業人員提供較低的生活保障；另一方面，由于長期受計劃經濟觀念的影響，只注重于保障失業職工基本生活，忽視了促進失業職工再就業。這樣，就使失業保險基金不能充分發揮其效益，也與建立這項制度時的初衷相悖。社會保險的普遍性要求覆蓋面要大，還要求資金來源的多樣化。我國現行的保險制度是企業繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上，僅僅只企業是按低于職工工資1%的比例交納失業保險費，國家財政補貼的情況幾乎沒有發生過。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的。 根據勞動部門統計，1986～1990年，全國享受失業救濟保險金的職工只有20萬人，年均不過5萬人;到1994年和1995年雖達到170萬人和250萬人， 而實際上即使是把全部上繳的失業救濟金僅用于救濟城鎮登記失業人員，也只能救濟其中的一小部分。如果通過企業用工制度改革，將現在由企業承擔的下崗人員和富余人員全部推向社會，納入失業救濟對象，失業保險基金的缺口就更大了�；�金監督機制不健全，導致許多地方的失業保險基金管理不善。據有關部門調查，許多地區提取的管理費用都超過了國家規定的2%的標準。挪用失業保險基金的現象也比較嚴重。

以上所述僅是我國失業保險制度存在的主要問題，隨著我國用工制度改革的不斷深化，更多的企業下崗人員和富余人員將被納入失業救濟的范圍，對我國建立不久且尚不十分健全的社會保障體制必將是一個十分嚴峻的考驗。完善我國的失業保險制度已迫在眉睫。

對完善失業保險制度的幾點建議

完善我國的失業保險制度，在總體上要遵循兩個基本原則，一是要立足國 情，提高我國失業保險的社會化程度，二是要向國際通行做法靠攏，借鑒世界上多數國家的經驗。為此，我們認為，我國的失業保險制度的進一步改革和完善應包括以下方面的內容：

1. 建立完善完整的失業保險數據庫。一是應由省級經辦機構牽頭組織實施，主動融入人力資源和社會保障金保工程，建立以省為單位的規范統一的失業保險數據庫。二是實現與企事業職工養老保險數據庫信息共享，杜絕重新就業參加養老保險后還能享受失業保險待遇現象的發生。三是各基層經辦機構應加強部門之間的協作，做好地稅、財政、人社關于征收、監管、發放的三方合作，不斷地充實、完善失業保險數據庫的建設。

2.完善失業保險的立法。失業保險制度作為強制性社會保險體系中的重要組成部分應建立在法制的基礎上，而中國目前的失業保險法制度還不夠完善，有待進一步加強。為此建議全國人大或全國人大常委會盡快制定《失業保險法》，使中國失業保險立法層次過渡到國家基本法以落實失業保險的強制性。同時還制定一系列與之相適應的法規，搞好失業保險制度與其他法的協調，逐步建立健全失業保險體系，將失業保險基金的籌集、管理和使用納入法制軌道，形成規范化管理。針對當前不繳、少繳、拖欠失業保險金屢禁不止的現象，通過立法形成有效的制約，使失業保險征繳部門落實收繳職能，加強失業保險執法力度。對于那些玩忽職守、管理不善甚至侵吞失業保險基金的執辦人員要制定嚴格的責任承擔機制。

3.擴大失業保險的覆蓋范圍。黨的十六屆六中全會明確提出，到2020年中國要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。因此，按照統籌城鄉的要求，應該將失業保險參保范圍由原來的城鎮企事業單位及其職工，擴展到城鎮企事業單位、民辦非企業單位、農民工群體、城鎮待業青年、農村有雇工的個體經濟組織及其勞動者，以及社會團體和與其建立雇傭關系的勞動者。公務員以及一些單位招聘的非全日制勞動者、鐘點工等靈活就業人員，參照國際經驗可以暫不包括進來。失業保險制度作為社會保障的一個項目，應體現平等原則，只要是受雇勞動者無論是農村的還是城市的，無論工作單位的性質，只要有失業風險就應該參保。作為勞動者只要他承擔了繳費的義務，就有權利獲得保障。同時，也應遵循了靈活應用的原則。如鐘點工可能同時與多個單位具有勞動關系，而且工作時間和單位靈活多變，很難給其確定一個繳費單位，也很難界定他們的就業與失業狀態，所以，他們不被納入保險范圍也是合理的。按照國際勞工組織公布的《國際勞工條約》的約定，失業救濟保險適用于所有工薪人員。社會保險制度比較成熟的國家，失業保險的覆蓋面很廣，幾乎覆蓋了全社會所有企業的職工。目前從我國企業改革的目標看，凡是有可能失業的勞動者，無論是國有企業的職工，還是集體企業的職工、外資企業的中方職工、私營企業的雇員、事業單位中訂立了勞動合同的職工，都應納入失業保險制度的保障范圍，符合條件的應享受失業救濟金。這既符合社會保障的發展方向，也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。必須盡快建立覆蓋全社會的失業保險制度。在此過程中我們還必須注意以下兩個方面的問題：

(1)必須打破覆蓋壁壘。從我國失業保險的覆蓋面來看， 存在兩個壁壘：一是所有制界限，二是城鄉界限。目前我國的農村剩余勞動力轉移選擇了鄉鎮企業為就業主渠道，要將這么大一塊勞動力排除在失業保險的范圍之外顯然是不合理的，因此，失業保險必須跨越這些界限。 

(2)享受失業保障的資格條件。失業者必須是勞動者， 并且收入中止;必須達到規定的資格期限，包括就業期和受保期;必須有勞動能力，又有勞動愿望。

4.強化促進再就業功能。在競爭激烈的市場經濟體制下，失業現象不可避免，失業保險的促進就業功能的重要性凸顯出來。因此，在完善中國的失業保險制度時，必須實現失業保險與促進再就業的有機結合，強化失業保險促進再就業的功能。根據目前我國的實際情況，要從根本上完善失業保險制度，必須和再就業工程密切結合起來。因為建立失業保險制度的目的，一方面是為了確保失業者在失業期間的基本生活，另一方面，更為重要的是為了促進失業者更快的重新就業。失業保險的立足點就是再就業。在構建失業保險的同時，必須致力于創造再就業機會，包括就業咨詢、指導，為求職者和用人單位的信息溝通提供便利，舉辦各種專業、技能、上崗培訓，舉辦各種以工代賑工程和“受庇護工程”，以收容長期失業、技藝差、低能或殘疾人。為了使失業保險制度和再就業工程緊密結合，在失業保險金的支付上，應當實行遞減制。因為失業保險支付水平過高，不僅帶來資金的壓力，也會在一定程度上助長失業者的依賴行為，遞減制可以激勵失業者更加努力地尋找新工作。具體來說：（1）應明確建立職業介紹、就業訓練、失業保險、生產自救等各條線的的主管部門，各司其職，落實到位。同時，實現各線網絡信息平臺統一共享，明確各自具體的服務內容，資源共享，幫助失業者再就業。（2）積極主動地進行超前服務，盡可能減少失業。如對停產整頓期間組織職工培訓和生產自救而沒有解雇職工的企業，應提供一定的失業保險金予以補貼；對吸納下崗職工和長期失業者的企業，可給予一定數量的保險金作為扶持生產的資金或用于貸款貼息；對自謀職業的失業者，一次性地發給其應享受的失業保險費；對長期失業者，優先免費提供中介服務等等。（3）增加就業培訓費的支出比例。對于那些專業技能培訓機構，或者是有培訓任務的單位，可以根據實際情況從失業保險基金里拿出一部分錢來對其實行補貼。以使失業者盡快提高職業技能，或者使有工作但技能較差的在崗職工強化本領，以抵御失業的風險。（4）建立再就業專項基金，安排下崗失業者參加修筑公路、鐵路、橋梁、碼頭或農田水利等基礎設施建設。另外，在失業保險金的給付上，應當采取遞減制。失業保險金給付過高，將會在一定程度上助長失業者的依賴行為，實行遞減制可以促進失業者積極找工作，實現再就業的最終目標。

5.完善就業服務體系。建立失業保險制度，保障失業人員失業期間的基本生活并不是終極目標，更關鍵的是要進一步促進就業。因此，應當對失業人員的再就業提供更多的服務和幫助。人力資源和社會保障部門應該建立完善的職業指導、技能培訓機制，督促指導職業培訓機構根據市場需求，制定針對性和有效性強的培訓方案，加強失業人員的職業技能培訓，讓他們掌握一定的就業技能，以提高他們實現再就業和抵御失業風險的能力。

6.提高失業保險的統籌層次。失業保險具有集中資金，分散風險的功能。為了充分發揮出這個功能，同時結合我國在不同地區失業的不平衡，應當最大限度地提高統籌的層次，建立并盡快完善“省級統籌，中央調劑”的目標運行模式，這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環節。

總結

對“失業”進行界定進而對“失業保險”進行界定，最終引出失業保險法律制度的概念。與此同時，對失業進行類化分析，對失業保險的特征加以描述歸納，把失業保險從其它相近的制度中間區分出來，對失業保險法律制度的主要模式進行類化分析。失業保險制度有其獨有的制度價值來支撐其安身立命，有其在國際上的發展脈絡和在我國的成長歷程。這些都是分析我國失業保險法律制度問題的基本理論準備和基本理論指導。

我國城鎮失業率呈逐年上升趨勢，隱性失業顯性化和結構性失業突出，新老失業群體交互共存。嚴重的失業狀況直接拷問著我國現行的失業保險制度，拷問產生了兩個結果，一個是現行失業保險制度對緩解失業問題的無能為力，另一個就是失業保險制度自身的問題暴露出來。

怎樣完善我國失業保險制度，盡快制定《失業保險法》，提高失業保險制度的立法層次。健全管理體制和監督體制，強調促進再就業功能。改善現行的失業統計制度，與其他社會保障制度有機銜接，建立信息監測和收集系統，完善失業登記制度。

參 考 文 獻

[1] 楊燕綏，董保華，威力·凡尼庫特.論社會保障法[M].北京：中國勞動社 會保障出版社，2003：92. 

[2] 呂學靜.各國失業保險與再就業[M].北京：經濟管理出版社，2000：58