我國養老保險制度的回顧與展望

一、傳統養老保險制度及其評析

（一）傳統養老保險制度建立及其發展

1、傳統養老保險的初步建立階段 (1950—1957)

2、傳統養老保險的發展階段(1958—1966)

3、傳統養老保險蛻變為單位保險時期(1967—1985)

（二）傳統養老保險制度的特征 

二、中國養老保險制度改革、發展與評析

（一）養老保險改革與發展的幾個階段

1、養老保險調整與改革階段(1986—2000)

2、養老保險規范發展階段 (2001年至今)

（二）改革的成就與現存的問題

1、養老保險改革取得的成就

2、養老保險改革存在的問題

三、積極推進中國養老保險制度發展

（一）著重推進基本養老保險制度發展

1、逐步完善、統一基本養老保險制度設計，擴大保險覆蓋面、提高統籌層次

2、完善多元參與機制，調動各方積極性

3、解決歷史欠賬，做實養老基金

4、完善籌資模式，多渠道籌集資金

（二）大力發展、完善企業年金制度

1、制定和完善企業年金稅收優惠制度

2、積極推進企業年金制度示范和建立

3、加強企業年金制度立法

4、要建立年金多方協調機制

內 容 摘 要

【摘要】我國養老保險制度的發展經歷了哪些階段？我國的養老保險制度是從什么時候起開始建立的？傳統養老保險制度具有什么特征？養老保險發展的現狀如何？還存在哪些問題？如何推進中國養老保險制度的發展？

我國養老保險制度的回顧與展望

中國養老保險制度及其改革回顧 

當前，我國養老保險體系已經初步形成了以基本養老保險為基礎、以企業年金為補充、以個人儲蓄壽險為更高需求的“三支柱”養老保險體系。總的來看，我國養老保險制度發展大體經過了兩個大的階段：傳統養老保險階段(1950—1986)和養老保險調整與改革階段(1986至今)。

一、傳統養老保險制度及其評析

（一）傳統養老保險制度建立及其發展

1、傳統養老保險的初步建立階段 (1950—1957)

新中國成立后，為了配合恢復國家經濟、穩定國家秩序的目標，國家開始改革原有的職工保障制度，建立新的社會保險體系。1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》是新中國首個內容較為完整的社會保險法規，對養老、醫療、工傷、生育等內容都作了規范。這也成為中國城鎮養老保險制度建設的發端。而且，國家機關和事業單位的退休制度也在這一階段初步建立。1955年，國家發布《國家機關工作人員退休處理暫行規定》、《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》、《關于處理國家機關工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》，這些制度規定構建起了國家機關和事業單位的退休制度。當然，這些制度是顯著區別于企業職工勞動保險的，具有相對獨立性。

截至1956年，企業職工和國家機關、事業單位職工保險基本全部確立，全國被勞動保險制度覆蓋的職工達1600萬人，簽訂集體勞動合同的職工有700多人，實際上有2300萬人參與了勞動保險制度中的退休養老保險，這一數據占全國國營、公私合營、私營企業職工總數的94%。

2、傳統養老保險的發展階段(1958—1966)

這一階段的主要特征是城鎮養老保險制度日益規范、待遇標準不斷提高、覆蓋范圍不斷擴大。1958年，國家發布了《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，放寬了退休條件，適度提高了待遇標準，統一了工人與職員的養老保險。此外，合作化完成以后，在集體單位工作的職工的退休養老問題也得到一定程度解決。

3、傳統養老保險蛻變為單位保險時期(1967—1985)

這一階段突出特點是傳統的城鎮養老保險制度由于受到文革等多種因素的影響，社會保險的社會互助共濟功能被大大削弱，最終蛻變為單位保險。文革結束后，城鎮養老保險得到了積極的修復和調整，但單位保險的性質并為根本改變，這種狀況一直持續到1986年。

（二）傳統養老保險制度的特征 

中國傳統養老保險制度是在社會主義初級階段計劃經濟體制大背景下逐步確立起來的，是特定社會經濟制度發展的必要需要。總的來講，這一時期的養老保險制度具有如下幾個特征：

第一，國家、單位共同保障，單位負主要責任。傳統養老保險制度下，國家和單位成為社會保險的直接財務負擔者，在文革后期，國家、單位共同保障的傳統養老保險制度徹底退化為單位養老保險制度，單位幾乎負擔全部責任。這種與生產緊密聯系的養老保險制度具有濃烈的單位福利色彩。

第二，由于單位是傳統養老保險的主要承辦者，而保險待遇等相關福利與單位生產經營狀況緊密相關，這就導致了傳統養老保險制度單位差別顯著、制度標準混亂，更為關鍵的是，這種基于單位的養老保險制度具有極強的封閉性，所有制度待遇都基于是否在本單位有崗位(或曾經有崗位)。

第三，財務模式統一為現收現付。這一時期的養老保險制度的財務制度是完全的現收現付之，基本不存在基金積累。當然，這也是特定社會分配制度所需要的，由于職工待遇水平很低，基本不存在基金積累制養老的可能。

第四，覆蓋范圍狹窄，保險的社會性低。傳統的養老保險制度局限于城鎮職工，農村人口基本無法享有，覆蓋范圍很狹窄。而單位主辦的特征，進一步縮小了單一標準的養老模式的覆蓋范圍，養老保險的社會性大打折扣。 

二、中國養老保險制度改革、發展與評析

20世紀80年代中期，經濟體制改革在城鎮開始推進。1986年12月，經全國人大常委會第十次會議通過《中華人民共和國企業破產法(試行)》，這標志著中國國有企業改革進入關鍵階段。在單位保險模式下，公有制企業是社會保障資金的實際給付單位，是制度運行的經濟基礎。而經濟體制改革、企業破產削弱了這種基礎，自此，打破原有單位保險，推進包括養老保險在內的整個社會保障體制改革勢在必行。

（一）養老保險改革與發展的幾個階段

回顧上個世紀80年代至今的養老保險改革，可大體分為兩個階段：養老保險調整與改革階段(1986—2000)和養老保險規范發展階段(2001年至今)。

1、養老保險調整與改革階段(1986—2000)

這一階段的調整與改革階段從1986年開始，至2000年結束，這一階段是以新的養老保險制度逐步取代原有單位保險制度為主要特征的，最終以統帳結合的養老保險制度基本確立為結束標志。

1986年，《中華人民共和國經濟和社會發展第七個五年計劃》發布，明確提出要逐步建立和健全適應新形勢需要的社會保障制度，并首次提出要以社會化管理為主。1986年以后，中國開始建立新的勞動合同制工人的退休養老制度，正式實行職工個人繳納養老保險基金。1987年，國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，明確規定國家對勞動合同制工人的退休養老保險實行社會統籌，退休養老金的來源由企業和勞動合同制工人共同繳納，這是我國養老保險制度具體變革的標志。

國務院國發1995[6]號文件《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中指出：基本養老保險費用由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合，在理順分配關系，加快個人收入工資化、貨幣化進程的基礎上，逐步提高個人繳費比例。在1995年各省、市、自治區、行業出臺的基本養老保險改革方案中，充分肯定了養老保險基金由國家、企業、個人三方負責的籌資模式。至此，國家確立了社會統籌與個人帳戶相結合的養老新模式。在這種模式下，企業與職工按一定比例承擔保險金繳納，交費被分成社會統籌和個人賬戶兩部分，個人賬戶歸職工個人所有，社會統籌在區域內互助共濟。連同此后的《企業職工基本養老保險社會統籌與個人帳戶相結合實施辦法之二》，兩個文件標志著我國統帳結合的養老新模式開始推行。1995年國發[６]號文件，對實行社會統籌與個人賬戶相結合養老保險制度的改革方案，做出了11條原則規定，允許各地區在實施過程中根據本地區的具體情況修改與完善。因此，各地區、各部門站在改革的不同角度，以“社會統籌與個人賬戶相結合”為總體原則，普遍制定并出臺了改革方案。

由于全國基本養老保險制度不統一與管理高度分散化，帶來了一系列的社會負效應，付出了昂貴的改革成本。表現為：

首先，個人賬戶大小不一， 使個人賬戶的轉移成為一個難點，甚至無法操作，影響了全國統一勞動力市場的形成與完善；

其次，部分地區基本養老保險水平居高不下，有的地區養老金替代率甚至高達105－110%，造成了國家和企業的沉重負擔，全國養老待遇總體水平偏高，養老金平均替代率在86%左右，高于發達國家20－30個百分點。

其三，全國各地統籌層次參差不齊，以市、縣為單位的社會統籌，分散風險的能力低， 相互調劑能力差，難以保障部分離退休人員的基本生活。

其四，養老保險統籌覆蓋面大小不一, 有的地方社會統籌包括不同所有制企業，甚至將行政事業單位也納入了養老保險的范疇（如海南省），而有的地方僅權限于國有企業。從全國水平看，養老保險覆蓋面仍舊過窄，影響了改革的進程。

鑒于全國養老保險制度的混亂局面， 1997年，國務院發頒發《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，要求各地逐步統一基本養老保險方案，改變各地基本養老保險差異過大的局面。1998年，勞動和社會保障部成立，全國社會保障行政管理體制走向統一。同年7月，我國開始打破行業統籌等非屬地統籌管理模式的養老保險制度，國務院發出《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，此后，行業統籌模式逐步被取消，統帳結合模式的基本養老保險屬地管理得到貫徹，并逐步向省級統籌過渡。

統帳結合的養老保險制度在理論上是兼顧了效率與公平，具有科學性與合理性，但是，在中國的實踐中卻出現了嚴重的“空帳”問題，嚴重影響城鎮養老保險制度的建設與發展。為了解決“空帳”問題、規范養老保險制度，2000年12月25日，國務院發出《關于印發城鎮社會保障體系試點方案的通知》，重點對正在確立中的基本養老保險制度進行改進，包括分離基本養老保險的社會統籌與個人帳戶，對社會統籌基金與個人帳戶基金實行分帳管理，并逐步作實個人賬戶。次年，遼寧省作為改革試點開始實行新的制度模式。統帳結合的養老保險模式得到了調整與改進，開始朝著更為科學、有效的方向發展。

2、養老保險規范發展階段 (2001年至今)

這一階段從2001年至今。這一階段的基本目標是建立既適應市場經濟體制要求，又能保障個人全面發展的，獨立于企、事業單位置外的養老保險制度，并不斷規范統帳結合的社會養老保險制度。養老保險的覆蓋面也不斷擴大，到2006年末，全國參加城鎮基本養老保險人數為18766萬人，比上年末增加1279萬人。其中，參保職工14131萬人，參保離退休人員4635萬人，分別比上年末增加1011萬人和268萬人。2006年末參加基本養老保險的農民工人數為1417萬人。2006年末，企業參加基本養老保險人數為16857萬人，比上年末增加1141萬人。全年企業退休人員基本養老金全部按時足額發放。2006年末納入社區管理的企業退休人員共2833萬人，占企業退休人員總數的68.8%，比上年末提高0.5個百分點。2006年城鎮基本養老保險基金總收入6310億元，比上年增長23.9%，其中征繳收入5215億元，增長20.9%，各級財政補貼基本養老保險基金971億元，中央財政預算安排774億元。全年基金總支出4897億元，比上年增長21.2%，年末基本養老保險基金累計結存5489億元。

農村養老保險制度建設在這一階段也取得了較大進展。面對日益嚴重的老齡化趨勢，加之傳統的家庭保障日益弱化，自20世紀80年代起，我國不少地方開始了農村養老保險的制度探索。回顧整個農村養老保險發展歷程，大體經歷了制度探索與初建階段(1986—1992)、試行推廣階段(1992—1998)、改革與完善階段(1999年至今)。進入21世紀，我國農村養老保險進一步開展試點與推廣，部分地區(尤其是沿海經濟發達地區)已經進入大面積推廣階段，農村社會養老保險覆蓋范圍不斷擴大、標準不斷提高、模式漸趨規范。2003年底，全國有1870個縣(市、區)不同程度地開展了農村社會養老保險工作，5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農民領取養老金。到2006年末全國參加農村養老保險人數為5374萬人，全年共有355萬農民領取了養老金，比上年增加53萬人，全年共支付養老金30億元。2006年末農村養老保險基金累計結存354億元。

（二）改革的成就與現存的問題

1、養老保險改革取得的成就

城鎮養老保險改革取得了巨大成就，不僅體現在覆蓋面擴大、待遇水平提高上，還體現為在制度自身的發展與完善。

(1) 破除單位養老保險，建立了真正意義上的社會養老保險。

(2) 建立了主體多元的參與結構。

(3) 逐步建立了多層次養老保障模式。

2、養老保險改革存在的問題

當然，正在經歷改革的城鎮養老保險制度依然存在諸多問題，主要包括如下幾個方面：

(1) 隱性債務巨大，空帳問題仍未解決。養老金從現收現付制向基金積累制或半基金積累制轉變過程中，由于已經工作和退休的人員沒有過去的積累，而他們又必須按照新的制度領取養老金，那么他們應該得到的，而實際又沒有得到的“積累”部分被稱作養老金隱性債務。與隱性債務相關聯的是隨通貨膨脹和工資增長而增長的養老金，可成之為隱性附帶債務。只要現收現付制轉向個人賬戶基金積累制，隱性債務是不可避免而且數額巨大的。當前，一般研究者傾向中國的隱形債務約3萬億左右。

而另一方面，由于養老保險金面臨嚴重的流動性困難，地方財政不得不用養老保險金的個人賬戶資金和稅收收入來彌補目前養老保險金的資金缺口，這就造成“統賬結合”的改革模式中個人賬戶的普遍空賬。國家一再表示要作實空帳，但由于空帳問題歷史因素復雜、現實因素糾葛，且數量大、影響廣，需要以國家財力顯著增強、所有制改革取得長足發展為條件，徹底解決的時機尚未真正成熟。

(2) 保險費征繳困難，基金保值增值壓力大。由于部分企業生產經營困難，國有企業、縣以上城鎮集體企業減員增效，參保職工急劇下降，而個私企業對參保認識不到位，參保面不廣，加之社會保險經辦機構缺乏有力的征繳手段，企業欠繳、少繳或拒繳的情況時有發生，收繳難度很大，甚至當年收支平衡發生困難，支付能力逐年下降。

另一方面，如果養老保險基金不能有效地增值，很難適應未來人口老齡化高峰的需要，特別是隨著人口壽命的延長將要形成社會性的老齡化趨勢。我國現行養老保險制度規范規定，養老保險基金的結余部分預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入銀行專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。這是為了在金融市場上不健全的條件下最大限度的保障基金安全。但是，必須看到，自1996以來，國債利息不斷下降，銀行儲蓄收益或購買國債收益已經微乎其微，相對于日益顯著的通貨膨脹而言，基金保值與增值的壓力顯而易見。

(3) 保險立法滯后，政策調整不及時。由于養老保險法未出臺，工作開展主要靠政策、規章和規范性文件，其力度不夠、手段不硬、措施不力，立法滯后現象凸現。

(4) 非正規就業的社會弱勢群體得不到保障。社會養老保險的覆蓋面雖然有了較大擴展，但相對于養老保險的需求仍較為有限，一些非正規就業的社會弱勢群體依然得不到養老保障。具有代表性的是失地農民等社會弱勢群體的養老保險問題，我國的養老保障建設仍是任重道遠。

(5) 農村養老保險發展滯后。我國農村養老保險發展仍處于較為初級的階段，存在不少問題：第一，農村養老保險制度模式的規范性和穩定性較差，模式差異較大、參差不齊；第二，由于集體積累薄弱、保險補助落實難，農村養老保險制度社會性和福利性不足；第三，統籌層次較低，抵抗風險能力較弱；第四，基金管理制度尚需完善，基金保值、增值困難；第五，農村養老保險發展地區差異顯著，今天的“富保窮不保”，會演變成將來的“保富不保窮”。

三、積極推進中國養老保險制度發展

全面推進中國養老保險制度發展、積極應對制度轉軌和人口老齡化危機需要我國大力發展包括基本養老保險、企業年金和個人儲蓄壽險在內的三支柱、綜合性、多層次的養老保險體系，三個支柱保障重點不同、層次不一、方向有差別，應結合我國社會經濟和人口實際狀況著力推進實施。

（一）著重推進基本養老保險制度發展

1、逐步完善、統一基本養老保險制度設計，擴大保險覆蓋面、提高統籌層次

發展我國養老保險事業就必須以健全養老保險制度為前提，根據我國不斷變化的國情，科學設計、合理規劃，充分考慮各方面的制約因素，以適應性為標準，避免制度建設超前或滯后于現實需要。統帳結合的比例銜接應更科學設計，統賬嚴格分開，繳費比例和替代率尚待進一步調整。

根據我國《憲法》規定，所有勞動者都有享受社會保障制度的權利。目前，我國養老保險包括的范圍除國有企業、集體企業和部分事業單位外，還有部分事業單位、集體企業、外資企業以及私營企業和個體經濟組織的從業人員游離在養老保險之外；還有大部分政府公務人員也沒有真正進入養老保險范圍；占全國總人口80％ 的農村人口的老年保障問題也尚待解決。從我國是一個人口眾多的發展中國家和現階段生產力發展水平出發，要研究制訂出恰當的養老保險范圍、項目、費率、水平等符合國情的養老保險辦法，根據權利和義務相對等以及強制性的原則，調動各部門各方面的力量，進一步擴大養老保險的覆蓋面。

在各地實行養老保險的基礎上，逐步探索把城鎮和農村養老保險逐步將統籌層次提高到省級統籌，在條件具備的時候，推進大區域統籌直至全國統籌。當然，農村目前著重點應是逐步將縣級統籌為主過渡到市級和省級統籌。必須看到，統籌層次提高的一個重要前提是保險制度的基本統一，應積極探索漸趨統一的養老保險制度，也應充分尊重地區社會經濟差別，同時也能促進勞動力合理流動。

2、完善多元參與機制，調動各方積極性

我國養老保險必須堅持多個主體共同參與的方針，多元參與機制不變，政府、企業、集體、個人和社會都應參與到制度建設中來，并要激發所有主體的積極性和主動性。多元主體參與原則體現了公平與效率的統一，是現代社會保險制度突出特點之一。政府、個人、集體與企業在制度責任分擔方面所承擔的責任比例是應不斷發展變化的，政府應不斷明確和強化在社會養老保險制度建設中的責任和義務，當然，政府對養老保險的的支持應限定在基本的、適度的水平，可以引導但不能過渡干預更高層次的養老保障形式。

3、解決歷史欠賬，做實養老基金

解決歷史欠賬就是要解決“老人”與“中人”保險費繳納問題，由于歷史原因，為維持高積累而實行的低工資，工人根本無力再繳納所謂保險費，而且這也是特定時期制度所排斥的。如何解決這部分歷史欠賬問題，是解決社會矛盾、實現制度順利轉換與接軌的必要條件，必須深入研究、科學規劃，在財力和機制設計較為適宜時逐步予以解決。國有資產變換將是解決這一問題的重要途徑，國家新增財力償還也將是重要途徑。做實個人帳戶成為統帳結合的養老保險制度實施后亟待解決的問題，它的順利解決將影響到統帳結合養老保險制度的順利實施，事關廣大城鎮居民的切身利益，直接影響制度實施的成敗。同時，做實個人帳戶也將增強人民對社會保障制度與和政府的信任。

4、完善籌資模式，多渠道籌集資金

社會經濟現狀和發展趨勢要求建立多渠道的社會保障基金籌集模式。首先，調整財政支出結構，逐步增加社會保障支出。其次，繼續嘗試變現部分國有資產補充養老保險基金的方式。此外，可考慮開征面向社會高收入階層的稅種，為開征遺產稅、利息稅等，所得收入全部直接劃入基金；還可發行長期(償還期為l0年以上)的有關社會保障特種國債、社會保障彩票籌集養老基金。通過多種渠道補充基本養老保險基金，逐步增強支付能力，防止出現支付風險。

（二）大力發展、完善企業年金制度

1、制定和完善企業年金稅收優惠制度

年金基金屬于個人產權，實行稅收優惠是企業年金制度設計中的關鍵政策，借鑒發達國家多年來企業年金的經驗，允許企業適度將企業年金從成本中開支或稅前提支，鼓勵企業自愿發展企業年金，完善企業法人制度，為企業年金基金收繳、提款與投資設計相關的政策優惠與稅收優惠。

2、積極推進企業年金制度示范和建立

推行企業年金制度與宏觀經濟及企業業績密切相關，我國要抓住宏觀經濟發展的有利時機，對有一定經營業績的大型企業或行業集團，實行相應的企業養老年金責任準備金制度。條件成熟的情況下，可相應建立半強制性或強制性的行業性企業養老儲蓄計劃或集體談判制度，推動大型企業年金的示范效應，同時帶動中小企業年金的發展。

3、加強企業年金制度立法

企業年金作為企業人力資源發展戰略和職工養老保險的重要組成部分，關系到企業和職工雙方的利益，在其繳費、投資運營、監督監管、退休金支付等一系列活動過程中將會產生各種各樣的爭議和糾紛，盡快建立和完善行之有效的法律約束機制對于企業年金的健康發展至關重要。

4、要建立年金多方協調機制

實行企業和職工個人均負擔一定比例的企業年金繳費制，形成雙向激勵機制，增強企業與職工的聯動效應與凝聚力。雙方繳費原則，使企業和職工都是該制度的參與人、管理者和風險承擔者，應該建立集體協商機制，組成企業年金理事會。企業年金制度中存在國家、企業和職工三方的協調運作關系，要與中國推行的“協調勞動關系的三方機制”有機地結合起來，實現互動發展。

參 考 文 獻

1《上海市經濟學會學術年刊》

2、《蘇州大學》

3、《社會學研究》

4、《中國人才》