我國城鎮(zhèn)現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的問題及完善措施

一、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展3

二、我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度4

三、我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的問題及其產(chǎn)生原因4

（一）養(yǎng)老保險隱性債務概念4

（二）我國養(yǎng)老保險隱性債務的規(guī)模5

（三）我國養(yǎng)老保險隱性債務形成的原因5

四、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的解決措施6

（一）政府在養(yǎng)老保險隱性債務中的責任6

（二）養(yǎng)老社會保險系統(tǒng)內(nèi)開源節(jié)流6

（三）系統(tǒng)外加強投入6

（四）余量資金投資增值7

內(nèi) 容 摘 要

 經(jīng)過多年的改革與發(fā)展 ，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險事業(yè)取得了長足的進步，但是仍然存在諸多問題。在人口老齡化和城市化進程的雙重挑戰(zhàn)下 ，迫切需要對我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險面臨的困境及對策進行深入的研究。論文分析了我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險在運行中存在的主要問題，并在此基礎上提出了改進的對策建議。

關鍵詞：城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險；社會保障；制度完善

我國城鎮(zhèn)現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度

存在的問題及完善措施

一、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展

中國社會養(yǎng)老保險制度的建立相對落后于西方發(fā)達國家。新中國建立以前，只有個別外企，官辦企業(yè)，民族資本企業(yè)自己規(guī)定一些零星的保險待遇，而且，操作極不規(guī)范。新中國建立以后才逐步建立起社會保障制度，并隨著社會的發(fā)展不斷完善。

1、新中國建立前

 1931年國民政府頒布《工廠法》。其后，國民黨政府資源委員會于1946年和1948年就勞工醫(yī)療，工傷，生育，養(yǎng)老等項目分別作出過一系列規(guī)定。但是，受當時國情的影響，整個法令形同虛設。

2、新中國建立后

 社會保障制度真正作為一項經(jīng)濟社會制度，在中國是在20世紀50年代以后逐步建立和發(fā)展起來的，大致經(jīng)歷了初創(chuàng)，調(diào)整，停滯，重建和發(fā)展五個時期。

初創(chuàng)時期（1950—1957），1951年2月政務院頒布的《中華人民共護國勞動保險條例》第一次具體規(guī)定了企業(yè)職工在年老后獲得相應物質(zhì)幫助的辦法。該條例確定了以企業(yè)單方付費制為基礎的先收現(xiàn)付籌資模式。企業(yè)按月繳納本企業(yè)職工工資總額的3%作為勞動保險基金，其中70%作為社保基金由企業(yè)基層工會管理。養(yǎng)老保險的待遇方面規(guī)定：男年滿60歲，一般工齡25年。女年滿50歲，一般工齡20年，則可準予退休，退休后，按其工齡長短，從社會保險金中給付養(yǎng)老金，其數(shù)額為本人工資額的35%—60%，1953年給付比例提高到50%—70%。

調(diào)整時期（1958—1966），為適應經(jīng)濟的發(fā)展，尋求社會保障與經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡，在此期間，以建國初期創(chuàng)立的各項基本制度為主要依據(jù)，開始不斷完善社會保障的項目，改進管理辦法，修訂不合理的待遇標準。在養(yǎng)老保險方面將企業(yè)職工養(yǎng)老保險與國家機關職員的養(yǎng)老保險納入一個共同的公共的養(yǎng)老保險計劃之中。但是在1958年之后，這一改革因種種原因而被迫中斷。

停滯時期（1966—1976），受當時的“文化大革命”的影響，我國的政治，經(jīng)濟，文化和社會生活受到嚴重破壞，已經(jīng)平穩(wěn)運行了15年的社會保障制度也因此沖擊而發(fā)生崩潰，社會保障事業(yè)處于停滯和倒退之中。

重建時期（1978—1991），黨的十一屆三中全會以后，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)制度和勞動制度改革也不斷深化，社會保障作為經(jīng)濟體制的一項重要內(nèi)容也在不斷推進。1978年6月，國務院頒發(fā)了《關于工人退休，退職的暫行辦法》，對原有制度進行了一些修改和補充。

發(fā)展時期（1992— ），1992年，黨的十四大報告中第一次提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，同時也是第一次明確地深化社會保障制度改革作為經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節(jié)。從此，中國社會保障制度朝著適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要的目標不斷邁進。

二、我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度

我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險以《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》為政策依據(jù)。實現(xiàn)了有史以來最廣泛的覆蓋范圍，包括城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工，自雇者及靈活就業(yè)人員。實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分累積制度模式。同時，由省級政府制定制度細則并管理統(tǒng)籌基金。

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度的資金來源也作出相應的變動。對于企業(yè)職工，社會統(tǒng)籌基金來源于企業(yè)繳費（一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，具體比例由省，自治區(qū)，直轄市人民政府確定）及財政補貼等。經(jīng)辦機構(gòu)為社會保險基金管理中心。財務方式是以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付，具有社會互濟性和風險分擔功能。個人賬戶資金主要來自個人繳費（個人工資總額的8%）及投資收益，屬于個人所有，可攜帶和繼承（無法定繼承人的，資金轉(zhuǎn)入社會統(tǒng)籌部分）。個人賬戶資金需要專業(yè)化，市場運作，并建立安全運營和監(jiān)督機制。城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)為當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄�工資，繳費比例為20%，其中8%計入個人賬戶，退休后按企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法計發(fā)基本養(yǎng)老金。

改革后的養(yǎng)老金支付分為制度新人，制度中人和制度老人三種。

1、關于“新人”。《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實施后參加工作的參保人員屬于“新人”，繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年，退休后將按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金待遇水平與繳費年限的長短、繳費基數(shù)的高低、退休時間的早晚直接掛鉤。他們的基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎養(yǎng)老金月標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄�工資和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1％。個人賬戶養(yǎng)老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。

2、關于“中人”。《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實施前參加工作、本決定實施后退休的參保人員屬于“中人”。由于他們以前個人賬戶的積累很少，繳費年限累計滿15年的，退休后在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。

3、關于“老人”。《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實施前已經(jīng)離退休的參保人員屬于“老人”，他們?nèi)匀话凑諊�家原來的�?guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時隨基本養(yǎng)老金調(diào)整而增加養(yǎng)老保險待遇。

三、我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的問題及其產(chǎn)生原因

《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》從2006年1月1日起開始實施。這次改革給發(fā)展中的中國社會保障制度注入了新的活力，帶來了新的希望。改革后的養(yǎng)老保險制度實施至今，同時也日漸暴露出了它最大的缺陷——養(yǎng)老保險隱性債務問題。

（一）養(yǎng)老保險隱性債務概念

養(yǎng)老保險隱性債務是指在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度下對職工和退休人員的養(yǎng)老金承諾，如果現(xiàn)收現(xiàn)付體制能夠持續(xù)下去時一般不需要進行專門的處理，但是，當現(xiàn)收現(xiàn)付體制轉(zhuǎn)為部分或完全的積累制時，養(yǎng)老保險隱性債務就會部分或全部的顯性化。

 我國養(yǎng)老保險賬戶分為個人賬戶和企業(yè)賬戶。目前記入個人賬戶的金額中，個人繳費的部分是實的，是真正的基金積累；而單位繳費劃入個人賬戶的部分，由于大部分已支付給已退休職工，因此，這部分繳費記錄是虛的，僅僅是權(quán)益的積累，實際上是“空帳”。由于制度老人和制度中人沒有建立個人賬戶，因而形成了養(yǎng)老金的缺口，即隱性債務，也可以說是國家對已退休人員和實行新制度前就業(yè)的人員的一筆欠款。但目前這筆欠款主要由企業(yè)繳納高比例的養(yǎng)老保險費償還：一方面，企業(yè)按在職職工的工資總額繳納養(yǎng)老保險費，其中一部分存入個人賬戶，為在職職工未來的養(yǎng)老金進行儲蓄；另一方面，企業(yè)又要為已退休的職工支付養(yǎng)老金，替國家償還職工的養(yǎng)老債。

（二）我國養(yǎng)老保險隱性債務的規(guī)模

我國大部分省、自治區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金收不抵支，有的地方企業(yè)繳費率已高達25%，總繳費率到了30%，但養(yǎng)老保險基金仍收不抵支，這就把隱性債務造成的養(yǎng)老金缺口問題加快暴露出來了。歷史債務的存在使我國新養(yǎng)老保險制度的正常運行面臨著很大的壓力。根據(jù)國務院體改辦最新測算，目前中國的隱性養(yǎng)老金債務逾7萬億元人民幣，相當于8500億美元，占去年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)80%以上。中銀國際的研究報告指出，國內(nèi)31個省份中，有1/3面臨養(yǎng)老金支付困難。近年中國60歲以上人口比重為10%，估計到2030年，比重將增至22%。

（三）我國養(yǎng)老保險隱性債務形成的原因

1、養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累轉(zhuǎn)變是必然原因。由于1997年前實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，已經(jīng)退休和臨近退休的老年職工在過去的傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金的繳費積累，所以他們也就無法憑借現(xiàn)在的個人賬戶領取養(yǎng)老金。實踐中就不得不依靠當前在職職工的繳費積累支付離退休人員的養(yǎng)老金，用統(tǒng)籌基金向個人賬戶透支就成為必然，為此，養(yǎng)老金隱性債務就產(chǎn)生了。

2、部分積累制下社會統(tǒng)籌、個人賬戶混賬管理，掩蓋了個人賬戶空賬運行。隱性債務產(chǎn)生社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合是我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度模式。該模式規(guī)定我國基本養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌與個人賬戶兩部分構(gòu)成，社會統(tǒng)籌實行現(xiàn)收現(xiàn)付，個人賬戶實行完全基金制。由于在從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為部分積累制過程中，轉(zhuǎn)制成本沒有解決，因此，在實踐中用“統(tǒng)賬”收入支付了轉(zhuǎn)制成本，致使個人賬戶“空賬”運行，沒有資金積累，個人賬戶變?yōu)閷崒嵲谠诘纳鐣�統(tǒng)籌與個人賬戶的“空賬”，且“空賬”規(guī)模呈逐年增長態(tài)勢。

3、養(yǎng)老保險基金收繳率下降，養(yǎng)老保險覆蓋低，個人賬戶隱性債務加劇。1997年全國統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，采用“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的方式，其中社會統(tǒng)籌的目的是為了在這個基金制度的框架下進行養(yǎng)老保險收入的再分配。為此一些企業(yè)采取了隱報或拖欠等措施逃避應繳納的社會統(tǒng)籌基金；非國有企業(yè)不愿參加基本養(yǎng)老保險，直接導致養(yǎng)老金收不抵支，為彌補這些差額必須向個人賬戶透支，個人賬戶隱性債務便加劇了。

4、養(yǎng)老金的需求增長大大超過繳費人數(shù)的增長。近幾年來，退休人員每年以6%的速度遞增，每年新增退休人員300多萬人，領取養(yǎng)老金的離退休人員一直處于絕對增長的狀態(tài)。繳費人數(shù)的增長遠遠低于退休人員的增長。事實表明，養(yǎng)老保險的基金將面臨著巨大的資金支付壓力，替代率越大，隱性債務就越高。與此同時，提前退休的現(xiàn)象又進一步加劇了隱性債務危機的嚴重性。 

四、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的解決措施

（一）政府在養(yǎng)老保險隱性債務中的責任

1、減少政府在養(yǎng)老保險中的作用空間。一方面盡可能將其可動員的經(jīng)濟資源讓渡一部分出去，采取措施，大力推進金融市場的發(fā)展，培養(yǎng)大量合格的金融中介機構(gòu)，完善金融市場結(jié)構(gòu)，推進資本市場建設；另一方面政府作用側(cè)重于對養(yǎng)老金市場的監(jiān)管，制定有關養(yǎng)老保險的法規(guī)、政策，制定養(yǎng)老金經(jīng)營者的資格標準和行為準則，監(jiān)控養(yǎng)老金的投資營運等。

2、培養(yǎng)多元化的責任主體。在政府將一部分責任空間讓渡出來后，就需要有新的主體來承接，繼續(xù)在政府讓出的這部分空間中發(fā)揮作用，成為新的責任主體。目前，以非營利組織為代表的一些社會力量在維護社會公平、調(diào)節(jié)社會矛盾、協(xié)調(diào)各方關系及危機管理等方面都發(fā)揮了很大的補充作用。實現(xiàn)政府責任的順利承接，首先要通過政府授權(quán)，推動各種社會組織自行調(diào)配各種資源，形成由政府、企業(yè)和非營利組織等社會團體共同參與的合作機制。其次要讓非營利等各種社會組織在政府讓渡出來的作用空間自主發(fā)展，并且具有相應的資源掌控能力。

（二）養(yǎng)老社會保險系統(tǒng)內(nèi)開源節(jié)流

1、擴大社會統(tǒng)籌基金積累。在轉(zhuǎn)制成本一定的前提下，統(tǒng)籌基金的擴大能提高養(yǎng)老金付能力。在當前條件下，擴大社會統(tǒng)籌基金積累主要是進一步擴大統(tǒng)籌覆蓋面。在當前特定的轉(zhuǎn)制成本下擴大社會統(tǒng)籌覆蓋面，無疑會大大減輕公有制企業(yè)的負擔。對于確實缺乏承受能力的國企，養(yǎng)老保險費的支付可考慮在國有資產(chǎn)處理中享有優(yōu)先權(quán)；而對于職工年齡結(jié)構(gòu)相對年輕的非國有制企業(yè)，應在充分考慮其利益和保證其發(fā)展的基礎上，單獨確定一個合適的繳費率作為過渡。

2、降低支付水平。首先，降低養(yǎng)老金工資替代率。這樣不僅可以節(jié)約社會統(tǒng)籌基金支出，而且還能抑制提前退休，給企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老留下足夠的空間。其次，提高法定退休年齡。在平均預期壽命和社會保障水平一定的情況下，退休年齡提高，平均享受養(yǎng)老金年限就縮短，養(yǎng)老金總負擔就能降低，從而提高統(tǒng)籌基金的隱性養(yǎng)老債務支付能力。最后，對養(yǎng)老基金進行指數(shù)化管理。我國養(yǎng)老金管理仍是將養(yǎng)老金按工資進行指數(shù)化，但改革開放以來，我國職工工資以平均5.7%的速度增長，這就大大增加了與其掛鉤的養(yǎng)老金負擔。養(yǎng)老金管理的首要目標是使其保值，保證退休人員生活水平不下降，即應與消費者物價指數(shù)掛鉤。 

（三）系統(tǒng)外加強投入

1、增加財政支出，提高社會保障支出在財政支出中的比重。我國社會保障的支出在整個財政支出的比重不到10%，還大多用于社會救濟、社會福利等事業(yè)。為此，采取的措施有以下方面：按照建立公共財政基本框架的要求，逐步退出一般競爭性領域的財政投資，這樣財政可以騰出一部分資源滿足社會公共需要，包括建立社會養(yǎng)老補助制度；通過精簡政府機構(gòu)，壓縮人員編制，降低行政管理支出在財政支出中的比重；從土地有償使用權(quán)等收入中提留一部分用于社會保障支出。此外，可以在每年新增年財政收入中永久性地納入一部分作為養(yǎng)老保險金。另外，還可以發(fā)行國債和福利彩票為養(yǎng)老保險籌資。

2、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)。從養(yǎng)老保險隱性債務產(chǎn)生的根源來看，變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)這種做法，被認為是解決隱性債務最合理的辦法。鑒于2001年國有股減持的不成功，可以轉(zhuǎn)換思路，如改“國有股減持”，為“國有股轉(zhuǎn)持”，就是在所有的國有資產(chǎn)中切出一塊，劃入負責老職工的各種社保基金的賬戶，實現(xiàn)保值增值，在條件具備時再進入市場變現(xiàn)。三是通過發(fā)行特種債券進行融資。通過發(fā)行特種債券，擴大國債規(guī)模來吸收和消化在人口老齡化背景下過重的社會養(yǎng)老保險隱性債務。因此，特種認可債券的償還應以國有資產(chǎn)的變現(xiàn)收入和投資收益為財力后盾，政府以國有資產(chǎn)所有者的身份對認可債券的兌付承擔最終責任，保證認可債券的實際收益至少不低于同期國債券利率，以確保該實施方案的安全性和有效性。 

（四）余量資金投資增值

1、投資風險的防范。養(yǎng)老金基金的投資應當遵循安全性原則，要以保值為基本前提，以獲取平均水準的資金利潤率為目標，在保值的基礎上爭取增值；投資策略應當分散化、多樣化；基金的管理部門應定期向持股機構(gòu)的董事會報告投資計劃和財務報表，審計部門也應對此進行審計監(jiān)督。另外，選擇合適的入市時間、創(chuàng)造入市的基本條件、把握入市資金的規(guī)模非常重要。在養(yǎng)老金基金和資本市場發(fā)育初期，防范風險的能力較小時，對其投資范圍做出一定的限制是必要的。 

2、投資渠道的選擇。養(yǎng)老基金的投資資產(chǎn)組合取決于資本市場的發(fā)育程度。隨著資本市場的發(fā)育，成熟的金融工具越來越多，于是養(yǎng)老基金的資產(chǎn)組合也就可以越來越多樣化。結(jié)合我國實際情況，根據(jù)“資產(chǎn)負債”相匹配的原理，確定了基金資產(chǎn)時間上的組合后，選擇合理的投資工具組合。 

結(jié)束語：綜上所述，養(yǎng)老金隱性負債問題如果不能得以有效解決，作實個人賬戶會面臨巨大的阻力，基金投資增值將遇到較大的困難，整個養(yǎng)老保險體系的健康運行將受到嚴重威脅。為此，既需要國家財政長期給予穩(wěn)定補償，同時又需要采取多種途徑和方法籌資，才能有效抵御人口老齡化高峰期的支付危機。我國解決隱性債務問題需要系統(tǒng)內(nèi)增收節(jié)支，系統(tǒng)外增加投入，完善基金運營體制，養(yǎng)老保險隱性債務問題的解決，將有利于我國新型養(yǎng)老保險的確立，抵御人口老齡化高峰期支付危機，為我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的長期穩(wěn)定提供重要支撐條件。

參 考 文 獻

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