建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的思考

內(nèi) 容 摘 要

隨著我國金融體制改革的逐步深入，以及現(xiàn)代企業(yè)制度和銀行制度的初步建立，使個別經(jīng)營不善的中小銀行及它金融機構(gòu)陷入危機甚至倒閉成為了可能，同時也對存款人的利益構(gòu)成了威脅，進而形成“多米骨牌效應”。為此，以保護存款人財產(chǎn)安全為宗旨的存款保險制度受到各國的高度重視。存款保險制度是為整個銀行體系設立的一道“安全網(wǎng)”，它可以通過事前預防和事后補救為主的各種措施，保護公眾信心，抑制擠兌，減少銀行的連鎖破產(chǎn)，從而促進整個金融體系的穩(wěn)定與安全。建立這一制度，對當前我國金融體制改革尤其具有重大意義。

本文著重闡述了當前國際上對存款保險制度的定義及其存在的形式，并結(jié)合我國商業(yè)銀行的實際情況，談談建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的必要性。最后提出建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的一些構(gòu)想。

目錄

建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的思考2

一、目前國際上對存款保險制度的定義及其存在形式2

二、建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的可行性分析3

三、建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的構(gòu)想4

（1） 《金融時報》2004年9月21日7

建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的思考

隨著我國金融體制改革的逐步深入，以及現(xiàn)代企業(yè)制度和銀行制度的初步建立，使個別經(jīng)營不善的中小銀行及它金融機構(gòu)陷入危機甚至倒閉成為了可能，同時也對存款人的利益構(gòu)成了威脅，進而形成“多米骨牌效應”。為此，以保護存款人財產(chǎn)安全為宗旨的存款保險制度受到各國的高度重視。存款保險制度是為整個銀行體系設立的一道“安全網(wǎng)”，她可以通過事前預防和事后補救為主的各種措施，保護公眾信心，抑制擠兌，減少銀行的連鎖破產(chǎn)，從而促進整個金融體系的穩(wěn)定與安全。建立這一制度，對當前我國金融體制改革尤其具有重大意義。

一、目前國際上對存款保險制度的定義及其存在形式

目前國際上對存款保險制度的定義比較多，但內(nèi)容基本相同，即，所謂存款保險制度，是指經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構(gòu)按照所吸收存款的一定比例向特定的保險機構(gòu)繳納保險金，當投保金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機、破產(chǎn)倒閉或者其它經(jīng)營危機時，由該保險機構(gòu)通過資金援助、賠償保險金等方式保證其清償能力、保護存款人利益的一種特殊的保險制度。建立存款保險制度的核心是為金融體系提供一張安全網(wǎng)，防止個別銀行的危機擴散到其它銀行和印發(fā)銀行恐慌和金融危機，并且還有助于保護存款人利益、維護公眾對銀行體系的信心，具有事先檢查和事后監(jiān)督雙重穩(wěn)定的特征。

存款保險體系從機構(gòu)設置上看主要有三種形式：一是由政府全額出資建立的存款保險機構(gòu)，如美國和英國；另一種是由民間建立的以協(xié)會形式存在的保險機構(gòu)，如德國、法國、意大利；第三種是由官方和民間共同建立的存款保險機構(gòu)，如日本、比利時。各國的存款保險機構(gòu)在組織上形式上雖有不同，但其宗旨卻基本一樣，而且都同時承擔著金融監(jiān)管職能。存款保險的投保形式有兩種，即強制性與自愿性。前者指所有存款性金融機構(gòu)都被強制成為存款保險公司的成員；后者則允許金融機構(gòu)選擇是否投保。

從存款保險制度的表現(xiàn)形式上看，主要有含蓄的存款保險制度和公開的存款保險制度兩種。所謂含蓄的存款保險制度是指，并未建立存款保險制度的國家采取各種政策行動來保護該國存款儲戶不受銀行倒閉的損失。而公開的保險制度是在預先已確定的“保險規(guī)則”的基礎上銀行以支付保費的形式運行。公開的存款保險與含蓄的存款保險制度基本上都具有同樣的目的，就是保護儲戶利益，維護金融體系的穩(wěn)定，對金融機構(gòu)實行監(jiān)管。 但從運行效果上看，在含蓄的存款保險制度下，一方面，中央銀行向有問題銀行提供貸款支持，投放基礎貨幣，增加貨幣供應量，如果政府實行緊縮性貨幣政策，那么這種資金援助無疑會使緊縮行貨幣政策效果弱化，從而干擾貨幣政策實施效果。另一方面，中央銀行對存款人利益的保護具有隨意性，不足以提升公眾對銀行體系的信心，容易在金融機構(gòu)產(chǎn)生扭曲競爭。我國金融機構(gòu)實行的就是一種含蓄的存款保險制度，通常情況下，政府不但承擔了投資者所應承擔的全部責任，甚至連各種社會金融的風險成本也承擔起來，這樣容易導致存款人只關心利率高低而不顧金融機構(gòu)信譽的好壞。

盡管各國存款保險依稀存在較大差異，但基本目標是相同的，即：一是保護存款人的利益，尤其是保護居于多數(shù)的小額存款人的利益；二是建立對出現(xiàn)嚴重問題瀕于倒閉的銀行進行處置的合理程序；三是提高公眾對銀行的信心，保證銀行體系的穩(wěn)定。

二、建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的可行性分析

SteagallAct)設立聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)以來，全球已有70多個國家先后建立了存款保險制度。存款保險制度的建立，在提高公眾對金融機構(gòu)的信心、抑制個別金融機構(gòu)倒閉造成的"多米諾骨牌效應"、降低金融風險、維護金融安全等方面發(fā)揮了巨大作用。正因如此，存款保險制度和金融監(jiān)管當局的審慎監(jiān)管以及中央銀行的最后貸款人功能一起被公認為金融安全網(wǎng)的三大基本要素。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，市場機制已經(jīng)逐步引入我國金融市場，優(yōu)勝劣汰已經(jīng)或終將客觀存在。90年代中期，我國先后爆發(fā)了中銀信托投資公司、中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司經(jīng)營失敗，海南34家城市信用社危機，以及海南發(fā)展銀行關閉，廣東信托投資公司破產(chǎn)等事件。這些表明，那些累積的金融風險已經(jīng)開始在個別地區(qū)和個別金融機構(gòu)釋放出來。因此，有必要建立適合我國國情的存款保險制度，來分擔銀行破產(chǎn)責任。

首先，我國現(xiàn)在的存款金融機構(gòu)資金來源渠道單一，破產(chǎn)風險客觀存在。在我國商業(yè)銀行的資金主要來源于各項存款，一般國有商業(yè)銀行中各項存款在資金來源中占70%以上，而居民儲蓄存款則要占到一半，銀行的自有資金即資本金不足的情況普遍存在，資產(chǎn)品種缺乏，資產(chǎn)負債流動性不對稱，流動性較差。這就大大加大了銀行的經(jīng)營風險，一旦管理有所松懈或出現(xiàn)大規(guī)模的經(jīng)濟不景氣，就很可能出現(xiàn)支付危機。此外，各種信用，流動，利率風險也加大了銀行經(jīng)營的難度。 

其次，我國正在努力轉(zhuǎn)換銀行經(jīng)營機制，建立我國金融組織體系，這樣就有了要打破原有的"國家為銀行保險"的舊體制，增強我國銀行的國際競爭力的需要。而少了國家對銀行的保護，特別是一些以前國家特別照顧的大銀行的風險就大大增大了，而存款保險制度正好能規(guī)避其中的風險奠定銀行轉(zhuǎn)軌的基礎。

第三，我國現(xiàn)今居民投資渠道日益增多，而國家對國民儲蓄率的穩(wěn)定有一定的需要。而保持較高的儲蓄率無論對國家經(jīng)濟，企業(yè)還是銀行本身都具有很大的積極作用。存款保險制度的實行能減輕公眾的擔心，增強公眾信心，從而提高和穩(wěn)定國民儲蓄率。 

第四，隨著我國加入WTO后各類金融機構(gòu)逐步走向世界，與此同時，外國銀行和其他金融機構(gòu)也正在進入我國市場。至1998年2月，已有150家外國銀行在華設立分支行，已批準13家外資或合資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務。1999年3月，我國政府又宣布，將加快銀行業(yè)對外開放的進程。這些外資銀行，大多是私營銀行，其經(jīng)營狀況除受自身業(yè)務的影響外，還要受母國的政治、經(jīng)濟以及總行和其他分支機構(gòu)經(jīng)營狀況的影響。我國金融業(yè)面臨的風險無論從范圍，還是程度上看都將是空前的，國際上金融自由化已成為一股不可逆轉(zhuǎn)的潮流，相繼而來的是各類金融業(yè)務的交叉發(fā)展，這種日趨白熱化的競爭將帶來前所未有的威脅，因此為了保護我國存款人的利益，維護整個金融體系安全與穩(wěn)定，有必要建立適合中國國情的存款保險機構(gòu)，對商業(yè)銀行存款進行保險。而外資銀行為了使其業(yè)務得到更好的發(fā)展，也有可能會提出希望中國建立存款保險制度的要求。

三、建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的構(gòu)想

存款保險在樹立存款人信心和維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性方面確實起到重要的作用，單它同時也是一把“雙刃劍”，設計不完善的存款保險體系可能導致金融業(yè)經(jīng)營狀況惡化和存款人利益受到損害，引發(fā)“多米骨牌效應”。因此，建立我國商業(yè)銀行存款保險制度應當在借鑒國外業(yè)已存在，并行之有效的存款保險制度的基礎上，根據(jù)我國實際情況研究制訂。它應該既保護存款人的利益，又能監(jiān)管銀行經(jīng)營，以確保金融機構(gòu)不濫用存款保險制度去進行風險經(jīng)營，把銀行的信用風險降低到最小，促進銀行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，保證整個金融體系的正常運轉(zhuǎn)。為此提出建立我國商業(yè)銀行存款保險制度的構(gòu)想。

（一）盡快研究制訂存款保險有關法律、法規(guī)，對建立我國存款保險制度的基本要素予以明確地規(guī)定。

綜觀世界各國存款保險制度，基本都是行政手段并輔之以法律手段，立法必須先行。因此，建立適合我國商業(yè)銀行存款保險制度，必須在存款保險機構(gòu)成立以前，先制訂存款保險相關法律，對參保機構(gòu)范圍、保險費率、存款保險限額、問題銀行處置以及存款保險機構(gòu)職責等予以明確地規(guī)定。例如美國在1933年通過了《格拉斯－斯蒂格爾法》，并依法成立美國聯(lián)邦存款保險公司。1971年，日本國會公布了《存款保險法》，設立日本存款保險公司。目前，我國國有商業(yè)銀行正在進行股份制改造，并積極尋求上市。上市后的國有商業(yè)銀行將按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求完善經(jīng)營管理、參與市場競爭并獨立承擔風險，不可能再像過去一樣依靠國家信用作為保障。因此，存款保險制度的建立應與商業(yè)銀行股份制改造統(tǒng)籌考慮，同步進行，政府有關部門應及早醞釀，早做準備，組織有關專家制訂商業(yè)銀行存款保險法，依法構(gòu)建我國的商業(yè)銀行存款保險機構(gòu)，決不能再重復過去“先發(fā)展，后規(guī)范”的老路。

（二）、應由政府出資設置商業(yè)銀行存款保險機構(gòu)。根據(jù)我國目前金融體制的現(xiàn)狀，我認為宜采取由政府牽頭、財政部和中央銀行共同出資，組建一個全國性、專門性、非盈利性的存款保險機構(gòu)，可命名為中華人民共和國存款保險公司，接受中央銀行、財政部、銀監(jiān)會監(jiān)管，公司獨立經(jīng)營，全權(quán)承擔和管理存款保險業(yè)務，酌情也可以在地方設立幾家分公司，但不要遍地開花。

（三）、合理確定保險范圍和投保方式、保險范圍，即對倒閉銀行的哪些存款予以保護。我國也可按國際慣例，只對商業(yè)銀行存款中的活期存款、定期存款、儲蓄存款提供保險。而對于同業(yè)存款、外幣存款、大額存單、境外金融中心存款等等，都不在保護之列。

投保方式包括自愿和強制兩種。我國應實行強制投保制度。具體講，就是要求所有的存款金融機構(gòu)，包括四大國有商業(yè)銀行、全國性及區(qū)域性商業(yè)銀行、城市及農(nóng)村合作銀行、城市及農(nóng)村信用社，必須無條件投保。要投保當然就得按其存款余額定期繳納保險費，因而有一個投保成本和投保積極性的問題。同時由于其存款余額占全國存款的絕大部分，如果按同一費率計算其支付的保險費，必然比中小銀行大得多，因此，投保成本高，積極性低。故有人認為不應把四大國有商業(yè)銀行納入保險體系。但實際情況是，一國的銀行體系并非是孤立的，銀行間的緊密聯(lián)系完全可能因部分中小銀行陷入危機而拖累四大國有商業(yè)銀行。

（四）、合理確定存款保險的限額和費率。

由于實行全額保險所要求的基金規(guī)模和賠付金額巨大，大多數(shù)國家采用限額保險的方式。迄今為止只有土耳其、日本、韓國、厄瓜多爾和墨西哥等為數(shù)不多的國家采用過全額保險方式，而且除土耳其外，其他國家都是將全額保險作為應對金融危機的一種過渡安排。所謂限額保險，就是對受保存款規(guī)定一個最高限額，超過這一限額的部分將不受保護，這有利于保護廣大中小存款人的利益。我國應采取限額保險的方式，雖然這會使大額存款人處于不利地位，但大多數(shù)人的利益可以得到保護，而且還可以警示存款人要有風險識別意識，存款保險并不是要使銀行完全不承受風險損失、存款人的利益完全得到保護。

據(jù)統(tǒng)計，世界各國平均存款保險限額占其年人均GDP的2.4倍。其中，歐洲國家最低，約占GDP的1.6倍；亞洲國家最高，約占GDP的4.0倍。我國存款保險的最高限額，應參照亞洲國家標準，根據(jù)存款保險基金的數(shù)量和居民的實際收入水平來確定。

（五）、合理選擇對有問題投保銀行的處理方式。

參照國際慣例，當投保銀行倒閉時，可采取以下三種方式進行處理：一是資金救助。如投保銀行出現(xiàn)支付困難，存款保險公司可通過將自有資金存入該行或向其提供貸款的辦法，幫助其恢復正常經(jīng)營能力。二是破產(chǎn)清算。投保銀行經(jīng)過救助也無濟于事時，可對其進行接管，按規(guī)定對存款人進行賠付，并按法律程序，通過人民法院判決，由銀監(jiān)會宣告其破產(chǎn)。三是收購重組，承擔債務。即在保險機構(gòu)主持下由另外的機構(gòu)兼并，收購倒閉的銀行，所有負債由并購方承擔；這樣，倒閉銀行的存款人變成并購方的存款人，存款則100％得到賠償。正是由于這一賠償方式使所有倒閉銀行存款人至今得到幾乎是全額的賠償。我國也可以采取這一方式，這也符合穩(wěn)妥破產(chǎn)、鼓勵并購的原則。

 

資 料 來 源

（1） 《金融時報》2004年9月21日

（2） 邱泉 《財經(jīng)科學》2001年第6期，中信實業(yè)銀行成都分行 

（3） 華如興 施平 《完善銀行業(yè)監(jiān)管建立我國存款保險制度》 1999年2月《清華大學學報》

（4）徐敏 《國外存款保險制度比較及對我國的啟示》 1999年9月 《上海金融》

自1933年美國國會通過格拉斯·斯蒂格爾法(Glass