學前教育不公平現狀及解決途徑

 一、學前教育不公平的社會屬性
 與“平等”不同，“公平”是一種質的規定性，屬于規范性概念，是對用正義原則對教育資源進行分配的過程與結果的價值判斷。從社會變遷的角度出發，不公平從來不是一種當下問題，而是一個歷史問題；從社會差異的角度出發，不公平不僅是一個區域性問題，也是一個總體性問題；從社會政策的角度出發，不公平往往與社會宏觀結構、政治民主程度緊密相關。
 （一）不公平是一種歷史性現象
 在當下社會中，學前教育中的不公平現象已經非常突出，既有東西部、城鄉幼兒在接受學前教育時所表現出來的起點上的不公平，也有同一地區內部表現在不同階層、家庭背景上的過程不公平與結果不公平。這種不公平從其形成來看必然是特定歷史階段與文化脈絡的伴隨物，與特定時代的社會生產力發展狀況、時代精神以及大眾的文化覺醒程度密切相聯。正是因為其產生的歷史階段性與歷史特殊性，在直面學前教育中的諸多不公平問題時，我們不能用一種當下的思維來對待有歷史積淀的問題，而必須將其放置到歷史語境以及一個長時段的歷史脈絡中去，追問其誕生的源頭、演化與裂變，才能深刻地認識其產生的根源。
 （二）不公平具有地域差異性
 教育公平是一種普世的價值訴求，但在不同的國家、一個國家的不同地區，公平訴求的層面與內容是不同的，具有地域差異性。我國當下學前教育中的不公平就具有較大的中國特色，既與教育資源總量不足有關，又關乎地方投入的不均衡，表現出一種復雜的地區差異性與分化性。譬如在西部欠發達地區以及農村，幼兒基本的受教育權還沒有得到滿足，還有大量的孩子因為交不起學費而上不起幼兒園。而在東部發達地區，學前教育的不公平越來越表現為一種教育過程的不公平，即課程內容、師幼互動、幼兒園教育質量等方面的不公平。
 （三）不公平是一種復雜性現象
 公平問題關乎社會生活的方方面面，單從任何一個方面出發來探討都不可能揭示其真相。在學前教育領域，不公平由來已久，是一個從宏觀到微觀的系統問題。從某種意義上來說，學前教育現實中所存在的不公平都是某種經濟關系的表現，教育的不公平程度與受教育者所處的社會經濟階層之間出現了越來越明顯的對應現象，處境不利階層的幼兒成為教育不公平的最大受害者。此外，學前教育不公平不僅包括作為受教育者的幼兒的不公平，也包括作為教育者的教師的不公平，后者目前在整個教師系統中處于一種十分劣勢和邊緣的地位，她們在社會生活中的不公平處境在很大程度上影響了幼兒受教育權的公平獲得。
 二、學前教育不公平的社會表現
 學前教育的不公平深深地扎根于學前教育系統內和學前教育系統外。從學前教育與教育、社會的關系來看，學前教育處于一種雙重邊緣化、極其不公平的狀態中，既無法與義務教育、高中教育、職業教育相比，更無法與社會經濟、公共衛生等部門相提并論。
 （一）表層：“量”的不平等
 1．地方政府投入經費的不平等。
 政府對幼兒教育的態度反映在其財政安排上。2004 年，北京市幼教專項經費為 300 萬元，河南省為 30 萬元，吉林省為 20 萬元。[2]可見，不同地區的地方政府在財力上有較大的差異，其投入學前教育的經費總量有著明顯的地區差異。又如 2003-2007 年，張家港市政府為學前教育共投入了 2 億 4100多萬元，[3]而同為縣級市的山東利津縣每年投入的經費僅為 50 萬元。從總量來看，兩地不可同日而語。不同于義務教育的強制性要求，許多地方政府在承擔幼兒教育責任時往往不夠積極，這種不積極在轉型期尤其明顯。以生均成本為例，比較發達地區與欠發達地區地方政府教育經費投入的差距，高等學校為 3.9 倍，中學為 7.3 倍，小學為 8.8 倍。[4]可見，越往基礎教育階段，差距越大，學前教育階段的差距甚至達到幾十倍。還有一些地方政府對市場經濟盲目樂觀，認為學前教育的最好歸宿就是市場化，他們或以財政困難為由，或以推進公平為由，將有限的政府投入縮減到最小限度。
 2．城鄉學前教育發展的巨大不平衡。
 在發展學前教育上，我國采取的是地方負責的原則，中央并沒有專門的幼兒教育經費，各地地方政府較多地將有限的學前教育經費投入到城市幼兒園的發展中，而且是數量極少的由政府或教育部門舉辦的幼兒園。這些幼兒園原本條件就很好，再加上每年有政府的投入，幼兒園的發展進入了良性循環的狀態。而與此相反，農村幼兒園多為集體投資，教育經費主要靠收費解決，缺少穩定的經費來源，加之經濟發展的地區不平衡，有些地方每學期所收經費極其有限，致使幼兒園的發展每況愈下，進入了惡性循環。更為不公平的是，有些附屬于中心小學的幼兒園甚至成為了小學的校辦廠，幼兒園的收費大部分被用來補貼小學教師的福利，從而使農村幼兒園的發展舉步維艱，教師流失現象嚴重，保教質量越來越差。
 3．教師身份工資的不平等。
 與中小學教師相比，幼兒教師一直是一個“另類”，她們擁有教師的稱號，卻享受不到教師法的保護，享受不到作為教師的很多權利。在幼兒教師群體內部，由于身份編制的不同，同工不同酬的現象也大量存在，嚴重影響了在聘教師的工作積極性。此外，大量的集體園、民辦園和村辦園教師幾乎都是清一色的非公辦教師，在編教師的數量極其有限。據統計，2000 年全國共有幼兒教師 14.4 萬人，其中公辦教師占 29.6%，集體園教師占 31.1%，民辦園教師占 16.7%，其他園教師占 22.6%。[5]大量的非公辦教師的存在使得幼兒教師很難享受到作為教師的權利，體驗到人民教師的光榮與神圣。據山東省調查，2001 年全省有 6.8 萬農村戶口的幼兒教師，工資 300 元以上的占 29.29%，200-300 元的占20.22%，100～200 元的占 35.47%，100 元以下的占 15.02%，尚有 1 萬余名農村戶口教師月工資不足百元，[6]足見農村幼兒教師待遇之極低。
 （二）深層：“質”的不公平
 量的差異只是教育不公平的外在層面，最深層的不公平是無法用數量關系來加以衡量的，它潛隱在人類意識的深處，會深深影響教師的職業選擇、工作責任心以及幼兒的受教育過程。從科爾曼的公平理論來看，資源配置的公平只是一種起點的公平，真正的公平還應包括過程的公平，即課程內容的公平和教育結果的公平。學前教育的不公平由此不僅僅是一個數量意義上的資源占有和分配問題，也是一個關乎教育內容、師幼互動和課程選擇的問題，甚至是一個關乎兒童的日常生活組織方式、語言表述風格和學校適應的問題。[7]
 有研究者采用隨機抽樣的方式對上海市 12 個區 13 所公辦幼兒園家長進行問卷調查，發現學前教育公有資源的分配存在不公平現象，優質教育資源基本被社會強勢群體占有，他們的家庭收入和受教育程度高，而且戶口大多在本地，享受著高質量的公有學前教育資源；[8]而一些弱勢群體的家庭收入低，受教育水平低，享有的社會資源有限，沒有能力為孩子選擇優質幼兒園，而且主觀上也沒有去為孩子爭取優質教育服務。[9]可見，家庭的社會經濟地位在很大程度上決定了幼兒就讀園所的水平，社會分層與教育分層之間的對應性早在學前教育階段便已開始。這種對應意味著優勢階層家庭的幼兒不僅可享受到數量意義上的優質社會資源，而且可以享受到質量意義上的高素質師資、發展適宜性的課程、深度參與活動等稀缺的文化資源。就讀于不同質量水平的幼兒園，使幼兒獲得的是完全不一樣的教育起點、教育過程和教育結果。綜合而言，幼兒教育中的不公平最終是以幼兒的發展為代價的，這種現象進一步驗證了教育的篩選功能，這種篩選早在幼兒園階段就已開始，它會長遠地影響孩子的一生。
 三、學前教育不公平的社會機制
 學前教育中的不公平遠非一種獨立現象，而是一種伴生現象，它是社會不公平的直接后果。學前教育中的諸多不公平并不是一日形成的，它既來源于自然的差異，更來源于社會的差異，尤其是制度安排、資源配置與政策的差異。
 （一）制度與政策層面
 1．政策設計中的城市偏向。
 我國自建國以來采用蘇聯學者發明的“原始積累”方法，通過掠奪鄉村剩余來補助城市的發展，反映在教育中，就是通過普遍征收教育費附加，將從鄉村獲得的財富集中投放到城市教育發展中，而鄉村則實行“人民教育人民辦”，通過集體集資的方式募集教育經費。我國當下學前教育發展中普遍存在的城鄉之間的各種不公平就是這一政策的直接后果。
 政策設計中的非均衡取向使得東西部、城鄉之間在自然條件、經濟發展上的不均衡進一步轉化成社會資源、社會資本上的不均衡。與此同時，對于政策一無所知的城鄉百姓心安理得地建立起了不同的自我認同與社會認同，以為農村人與城里人的差距在于自然的因素而非制度的設計。當人們將人為的制度設計所造成的學前教育發展上的不公平默認為自然條件差異下的不公平時，就會較多去考慮不公平現象的合理性一面，而不會詰問不公平現象的合法性困境與合法性危機。[10]
 2．“效率優先，兼顧公平”的社會選擇。
 改革開放初期，我國主張的是“不爭論，發展才是硬道理”“允許一部分人先富起來”，90 年代后期又提出了“效率優先，兼顧公平”的原則，明確了公平不能“優先”的態度。在這一原則的導向下，新的解釋模式逐漸形成，新的行動方案也粉墨登場。因為有這一原則，地方政府就可以將有限的教育經費投入到公辦優質幼兒園中，因為這樣可以迅速提升窗口形象，提高政績；因為有這一原則，一些財政比較困難的地方政府才會選擇將公辦幼兒園整體賣掉，用這筆經費來發展地方的基礎性設施，補充義務教育的財力不足；因為有這一原則，中心小學才會心安理得地將附屬幼兒園的收費用于小學老師的福利支出。在以上各級政府的所作所為中，“效率優先，兼顧公平”已經演變成為“效率優先，不顧公平”。尤其需要注意的是，所有這些行動方案所造成的不公平后果都是由弱勢階層來承擔的，他們成為了社會進步的理所當然的犧牲品，政策的導向使他們原本就危機重重的受教育狀態更充滿了不確定性。
 3．低重心的分權制學前教育投資體制。
 我國現行的學前教育公共投資體制屬于低重心的分權型體制，即國家把學前教育公共投資的責任幾乎完全推給了地方，由地方政府根據自己的財政狀況來決定對學前教育的投入。這致使學前教育階段公共投資的責任被層層下放，直達縣、鄉（鎮）、村等基層地方政府，省和中央的財政支持非常稀少。學前教育公共投資格局財政分割的縱向性太強，缺少橫向意義上的互補與轉移支付，致使學前教育不得不過于依賴地方財政，最終使得各地經濟發展的不平衡直接演變為學前教育發展上的不平衡。這種不平衡不僅存在于東西部、城鄉之間，也存在于同一省份的不同縣市之間。中央政府的“放權”原本是一種行政進步，但在現實操作中，“放權”演變成了某種意義上的“棄責”，尤其在作為公益事業的學前教育上棄責更是明顯。由于中央沒有特定的資金用于調控地方學前教育的健康發展，致使中央制定出來的學前教育政策到了地方總要打很多折扣，其執行有效力遠不及地方政府自己制定的地方政策。
 （二）觀念層面
 任何實踐行動總是基于一定的觀念支撐，顯而易見，政府還沒有在觀念上意識到學前教育領域的不公平對社會公平、教育公平的反作用和破壞力，還沒有把學前教育公平看成一件重要的事情來抓。除此之外，學前教育研究者自身知識儲備的不足、研究方式的玄空，也在一定程度上使得學前教育的重要性難以為政府所接受。
 1．政府對幼兒教育由來已久的忽視。
 追溯中國公共學前教育機構誕生的歷史，可以發現，在我國 1903 年第一個學制中，作為學前教育機構的蒙養院就處于一種“虛線”的位置，1912 年的壬戌學制也沒從根本上改變學前教育的非制度化身份，在此后的 1922、1949 年的學制中，學前教育雖被正式納入了學制系統，但由于某種歷史形成的思維慣性，人們在觀念和行動上總不自覺地將學前教育置于“加括號”的位置。在教育系統的大家庭中，幼兒教育處于一種尷尬而又另類的生存狀態，或被看成是貴族化的教育，或被視為帶孩子的職業；而在基礎教育的大家庭中，幼兒教育名義上被視為基礎教育的奠基階段，實際上被置于一種可有可無的附屬性位置。當政府還不能深刻地認識到學前教育的根基性，不能認識到幼兒教育對于幼兒一生的奠基意義以及對一個國家的人才戰略意義時，政府一定會選擇不作為的。
 2．專業研究者自身的缺陷。
 從全國范圍來看，從事學前教育研究的人不可謂不多，但顯而易見，對學前教育不公平的研究還極其不深入。一些研究者把自己設想為解放者，簡單地對不公平現象進行批判、質疑，用主張代替分析，用激情的呼吁代替理性的思考；一些研究者執著于探究公平的理論根源、社會機制，而疏于現實的旨趣；一些研究者對學前教育中的不公平現實置若罔聞，仿佛事不關己。
 此外，從我國已有研究來看，大多數研究傾向于將早期教育與服務當作一個整體來對待，從早期教育與服務對兒童發展的重要性討論政府干預的必要性，研究報告傾向于理論的論證，而非具體措施的設計，即使有措施的設計也不符合政府公共經濟學的決策要求，學術思維、學術研究成果與政府的行政思維、行政決策方式之間有較大的距離。此外，不可否認的是，學前教育研究者自身或多或少地有著精英的立場與精英化的思維模式。相比學前教育中不公平代價的承擔者而言，研究者自身處于一種“可以逃離”的位置，沒有一種來自底層生活的真切體驗，很難形成一種真正的底層視角。正如布迪厄所言，人是場域作用的產物，人的心智結構與其所處的社會結構之間具有某種對應性，個體的心智圖式是根據群體的社會結構慢慢調整定型的。[11]研究者所置身的大學氛圍從某種程度上拉遠了研究者與不公平現象的距離，對于學前教育研究者而言，打破集體無意識，走向整體性反思也許是一種迫切的需求。
 四、走向學前教育公平的可能途徑
 教育公平并非要取消教育差別，因為“差別”是教育生活中的基本現實�；�于這樣一個前提，任何指向教育公平的政策選擇都將是有限的，都必然是根據一定社會經濟發展水平和時代特點做出的選擇。[12]
 （一）政府可以作為的方面
 在鮑爾看來，任何政策都是對價值觀進行的權威性配置和合法化操縱，是對法定意圖的合法化表達。政府的行為既可能催生一個盡可能公平的學前教育，也可能摧毀一個本來相對公平的學前教育。在已經將教育公平作為最重要的社會公平的當下社會，政府的決策、導向由此更具示范意義和矯正作用。
 1．建構橫縱聯通的幼兒教育管理體系與財政投資體系。
 中國當下的學前教育管理體系和財政投資體系都處于非常脆弱的縱向分割狀態，各人自掃門前雪，貧富不均、地區分化比較明顯。中央政府在這里所擔當的角色比較尷尬，既不能充當西方自由主義國家所奉行的“守夜人”角色，也不能像北歐福利國家那樣做一個全能政府，對當前學前教育事業發展出現的問題，常有解決之心而無解決之力。中央、地方相互博弈下的分權制行政體制使“事權與財權”的關系更加緊密，名義上各地教育部門歸屬教育部管轄，有一個上通下達的教育行政管理體制，但實際上這種縱向聯系是非常脆弱的，各地教育部門并非對教育部負責，而要首先對當地人民政府負責。橫向幼教經費的缺失使得中央和地方之間的關系顯得極其勉強。
 從行政分權的角度來看，中央的有限退出能夠提高地方決策的自主性和積極性，實現地方經濟的快速騰飛，但幼兒教育是一種公益性事業，需要國家財政的宏觀調控，是不能完全用經濟思維和行政思維來加以類比的。如果將發展學前教育的責任完全放給地方政府，不公平的現狀只會越拉越大，最終危及和諧社會的社會基礎�？紤]到當下國家的財力，縱橫聯通的財政投資體系是可以逐步建立起來的，中央可以選擇一些經濟非常困難的地區做試點，從保底開始做起；對于經濟不平衡但整體較發達的省份，則可以在政策導向上鼓勵省內縣市之間的橫向聯通，通過省內轉移支付制度來縮小省內城鄉之間和園際之間的差距，如將公辦園收取的贊助費按比例提成，集中起來實施二次分配，投放到薄弱地區的薄弱幼兒園。此外，還可以鼓勵各級地方政府預留一部分資金，用于資助需要幫助的幼兒，采用排富原則發放幼兒教育券、實行教育費減免等制度。[13]
 2．區分教育效率與經濟效率。
 “效率優先、兼顧公平”是特定條件下的選擇，從快速提高國家的綜合競爭力來看，有其積極的意義。但遺憾的是，許多地方政府將“效率優先、兼顧公平”轉化成了“效率優先、不顧公平”，崇尚經濟至上主義，盲目追求數量的逐年攀升。實際上，“教育效率”根本不同于“經濟效率”，前者是指教育對于個人發展和國家發展的貢獻率，以人才素質這一質的指標來衡量，而后者則以經濟效益這個量的指標來評價，兩者遵循著不同的邏輯。因此，“效率優先、兼顧公平”這一原則不能直接延伸到教育領域。教育公平與教育效率不是主次關系，更不是對立關系，而是兩個相互聯系、同等重要的教育目標。對教育來說，沒有公平的效率是不道德的，沒有效率的公平是低水平的，教育公平與教育效率的并重和統一具有內在的邏輯合理性與價值合理性。在教育政策的價值選擇上，我們由此應該兼顧公平與效率，遵循平等、差異、補償的原則，努力推進地區與地區之間的公平與共享。
 3．明確政府和市場的責任邊界。
 在促進學前教育公平的過程中，政府與市場扮演著不同的角色，發揮著不同的作用。政府要關注的是底線的、底層的公平，不要因為政府行為加劇結構性失衡與短缺。很明顯，政府行為會對基層政府或民眾起一種示范導向作用，從而在觀念上進一步強化人們對待學前教育的價值取向。實踐反復證明，政府的公共教育政策既肩負著將國家教育理念與教育意志變為教育實踐的使命，也承擔著將先進的教育理念加以傳播并使其深入人心的職責。
 目前，不少地方政府在發展學前教育的過程中，盲信市場的力量，將學前教育完全推向市場，以為市場可以完成政府無力履行的責任。這種做法是對市場力量的一種誤解，從西方的經驗來看，市場始終是有缺陷的，薩繆爾森甚至認為，“市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌”，[14]將作為公益事業的學前教育交給市場絕對是一種短視行為，因為市場是逐利的，它不僅不能解決學前教育中的不公平問題，緩解政府的財政壓力，可能還會傷及政府治理的社會基礎，造成政府統治合法性的喪失。不過同樣需要注意的是，市場也并非妖魔，市場有其獨特的推動力，如果合理地利用市場的競爭機制，彌補公共資金的短缺也未嘗不是合理的選擇，因此關鍵在于合理地明確政府和市場在促進學前教育公平中的責任和邊界，實現兩者的有機結合。
 （二）學前教育界可以作為的方面
 學前教育中的諸多不公平危及到的首先是作為幼兒教育工作者的從業人員，雖然從事幼兒教育的人具有不同的專業分工，但都擁有共同的職業追求與專業信仰，都希望幼兒教育成為受人尊重的專業，希望我們的孩子能夠擁有公平的受教育機會。其中高校研究者的責任更是任重道遠，面對學前教育中的諸多不公平現象，研究者們需要的不是沉默或集體無意識，而應勇于擔當時代賦予的責任。
 當然這種勇氣與智慧的表現不是訴諸于激情或僅成為“憤青”，它需要的是一種睿智的擔當，將地方政府重視學前教育的正面典型昭示天下，形成一種示范效應和一種社會正氣。如何才能讓政府真正地關注到學前教育界的相關研究，搭建一個互動對話的平臺，也是需要研究界用心付出的。如果學前教育公平的實現不得不繼續依賴地方政府，那么地方政府本身的學前教育觀就顯得非常重要。日常經驗告訴我們，之所以喜歡一個人，是因為對她或他有一定的了解，在相互陌生的兩個人之間是不可能產生任何火花的。研究界與政府之間的相互隔膜，研究者對已有研究的孤芳自賞都在某種程度上阻礙了這種相互了解。如何開啟一個全新的互動性關系，需要地方政府與研究者之間的相互敞亮，這種成功對話的案例不是沒有出現過，只不過它還沒有成為一種常態性故事。也許我們可以從發達國家早期教育與服務的發展中得到啟示。在這些國家，幼兒教育經歷了從最初的慈善定位、兒童發15展定位，再到今天的社會福利和兒童發展的融合定位，反映了這些國家和政府對早期教育與社會發展之間關系的動態認識。推動這種動態認識的正是這些國家的研究者對早期教育與服務的不斷深入研究，正是這些國家與政府對相關研究成果的重視與引用。我國大學與研究機構的研究者們應向國外研究者們學習，走出封閉的書齋，多主動利用自己的專業知識與研究成果去影響政府的決策，另一方面我國各級政府應進一步加大專家智囊團在決策中的地位與作用，建立政府與專家之間溝通和交流的機制，提高自身決策的科學性與合理性。

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