論政府績效評價主體體系的構建(一)

論政府績效評價主體體系的構建

    

    政府績效評價主體的研究主要是解決“誰評價”的問題。作為評價的主導因素，評價主體將對績效評價的指標設計和實施方式等諸多方面產生深遠的影響，其選擇科學與否，將直接關系到政府績效評價的有效性。

    政府績效評價主要由上級領導部門推動，公眾、立法機關及其他民意代表機構在評價過程中遠未發揮其應有的作用，這在很大程度上降低了我國政府績效評價的意義。因為，政府績效評價從根本上來自政府對公眾的公共受托責任。從現有文獻來看，我國已有很多學者從不同角度對政府績效評價主體尤其是公眾參與評價問題進行了探討，但這些研究并未從本源理論出發對評價主體進行深層次的分析，因此筆者將依據政府的公共受托責任關系，從理論上分析政府績效評價主體的合理構成，并在對西方發達國家的評價主體構成和我國評價主體的發展變化進行介紹的基礎上，就如何構建和完善我國的政府績效評價主體體系提出自己的建議：

　　一、確定政府績效評價主體的基本依據：政府公共受托責任

　　政府公共受托責任是政府績效評價的理論基石，它不僅構成了政府績效評價的基本動因和內容，而且其關系鏈的具體構成是確定政府績效評價主體和對象的基本依據。具體來說，在政府公共受托責任關系鏈中，每一層次的委托人都構成了政府績效評價的主體，與之相對應的每一層次的受托人則構成了政府績效評價的對象。

　　在現代社會中，公眾不僅是分散化的，而且還具有利益多元化、需求差異化、認識多樣化等特征，因而要讓公眾對國家和社會公共事務形成一致而有效的意見、對政府部門進行有效的監管，在政治實踐中幾乎是不可能的。因此，民主國家中的主權擁有者——公眾就需要通過一定的制度規則設立能夠代表自身意志的立法機關，委托其對政府進行監督并決定重大的國家事務。這樣，公眾與政府的委托關系就衍生出立法機關與政府的委托關系，而政府對公眾的代表——立法機關也必須承擔公共受托責任。除了立法機關外，政治實踐中逐漸出現了其他一些代表民意的機構，如大學設立的評價機構或者受基金會資助的政府績效評價機構。嚴格來說，這些機構與公眾之間并沒有正式的委托受托契約，但由于這些機構自身定位為公眾利益的代表，使其與公眾之間形成了非正式的或者說是隱含的委托代理關系。這些民意機構往往會站在公眾的立場上對政府及其部門進行監督和評價，以促進政府更好地履行受托責任、維護公眾的利益，又由于其評價具有較高的獨立性和權威性，往往能得到公眾的信賴。盡管政府對這些民意機構并不直接負有受托責任，但由于這些民意機構與公眾之間隱含委托代理關系，因而能夠代表公眾行使委托人的權利，不過政府對這些民意機構的受托責任的剛性要弱于對立法機構的受托責任。

　　上述分析表明，政府整體對外部的公共受托責任包括政府對公眾、立法機構以及其他民意代表機構、上級政府的受托責任。其中，政府對公眾的受托責任是根本，而對其他主體所負的受托責任則均源于此。

　　政府作為一個整體在接受公眾的委托后，為了保障其社會管理職能的實現需要將有關的職責加以分解，并分配給相關的專門部門。這樣，政府與其下屬的相關部門之間就形成了委托代理關系當然，由于政府整體的權力來源于立法機構，政府下屬部門對立法機構也負有間接的受托責任。。這些政府部門再進一步將有關任務分解給各個層次的公務員，并依照管理層級予以監督、指導，從而使部門首長與公務員之間、上級公務員與下級公務員之間又形成一種委托代理關系。因此，政府內部的受托責任關系包含了政府部門對政府行政首長的受托責任、公務員對部門首長的受托責任、下級公務員對上級公務員的受托責任。這樣，政府公共受托責任就形成一個涉及政府內外部及內部各個層次的鏈條。其中，政府對公眾的受托責任是最根本的，政府對立法機關的受托責任及公務員對行政長官的受托責任皆源于此，都是為了保證政府整體對公眾的受托責任的順利履行。

　　需要指出的是，上述關于政府受托責任關系的劃分只是針對一般情形而言的，在不同的政治體制、國家結構形式及政府管理體制下，政府的受托責任關系存在一定的差別。

    由于政府的受托責任關系會隨著民主政治的發展而不斷變化，政府績效評價主體的范圍也應當處于不斷變化之中。因此，新聞媒體、政黨等也可能參與政府績效評價，但這些主體對政府評價的權力從根本上都來自政府的公共受托責任。

　　二、對構建和完善我國政府績效評價主體體系的探討

　　自改革開放以來，我國政府績效評價主體模式大致經歷了以下兩個發展階段。

    “政府主導上級評價”模式：從改革開放到20世紀90年代初，我國的政府績效評價奉行的是“政府主導上級評價”的模式。在該模式下，評價以官方為主，多是由上級行政機關對下級部門進行評價，這不僅忽視了政府內部的自我評價，而且還缺乏立法機關和社會部門對政府的評價與控制。此時，上級政府、機關或領導成了政府績效評價的絕對甚至唯一的主體。20世紀80年代的目標責任制、1989年開始在全國推廣的效能監查、1993年頒布的《國家公務員暫行條例》乃至1997年福建省漳州市啟動的機關效能建設，都是這一模式的體現。

    “政府主導公眾參與”模式：從20世紀90年代后半期開始，“政府主導公眾參與”的績效評價模式在各級政府中逐漸推廣，并成為我國政府績效評價的主流模式。依據公眾參與評價政府的形式和程度不同，該模式具體又可分為兩種：一是公眾直接評價政府。從1998年開始，我國各地開展了“自下而上的公民評議政府”的活動，如1998年12月初沈陽舉行了大規�！笆忻裨u議政府”活動；1999年珠海開展了“萬人評政府”活動；2000年杭州市對市直機關開展了“滿意單位和不滿意單位”評選活動；2011年南京市開展了“萬人評議機關活動”等等。在這一過程中，公民主要通過政府組織的“滿意度調查”來評價政府績效。二是非政府機構對政府績效評價。21世紀初我國也出現了獨立的非政府機構依據科學的評審程序對政府績效進行評價的活動，如北京大學創辦的中國政府創新研究中心、蘭州大學成立的中國地方政府績效評價中心以及北京的零點調查公司等。這是我國政府績效評價發展歷程中的一大進步。不過，這些機構對我國政府績效評價的影響還很有限。另外，與坎貝爾研究所的資金主要來自捐贈不同，中國政府創新研究中心和中國地方政府績效評價中心均屬于事業單位，其資金主要來自國家財政撥款，而零點調查公司作為營利性的企業組織，其所負責的公眾對政府服務滿意度的調查則是源自政府的委托，調查資金也是來源于政府。因此，目前我國的非政府績效評價機構實際上是政府的代表，而不是真正意義上的公眾代表，其行為的客觀性和公正性難以保證。這與西方國家從事政府績效評價的獨立民間組織有著較大差別。