論政府績效評價主體體系的構建(二)

　　在“政府主導公眾參與”模式下，上級政府、機關或領導仍然是政府績效評價中最重要的主體，但公眾已經開始享有評價政府績效的主體權利，他們能夠通過參與政府執行的績效評價活動表達自身對政府績效的看法，從而促使政府做出相應的改進，而不再是政府公共產品和服務的被動接受者。

　　隨著社會公眾和非政府機構等外部評價主體參與對政府的績效評價，傳統的“自上而下”的政府內部評價格局則被打破，評價主體開始逐漸向多元化發展，這有助于我國政府強化績效與責任意識，更好地履行對公眾的公共受托責任。不過，與西方國家相比，目前我國公眾參與評價政府績效的廣度和深度還很欠缺，并且缺乏立法機關對政府及政府部門的績效評價，這也是我國在今后的政府績效評價實踐中需要重點解決的問題。

　　三、對構建和完善我國政府績效評價主體體系的建議

　　政府公共受托責任關系鏈的日益復雜和多元化，必然導致政府績效評價主體的多元化。因此可以說，構建多元化的績效評價主體是政府公共受托責任的必然要求。我國應從我國實際出發，進一步完善績效評價主體體系，以增強政府績效評價的客觀性、準確性和權威性。筆者認為應從以下方面構建和完善我國的政府績效評價主體體系。

有效發揮公眾評價主體的作用：公眾是政府最終的委托人，理應在政府績效評價中發揮重要作用。我國在注重發揮公眾作用的同時，還應當注意正確引導和發揮公眾在政府績效評價中的作用，尤其應注意如下幾點：（1）考慮評價主體與評價對象的對應性，要根據不同政府部門的工作性質和服務對象來選擇評價主體，以保證評價結果的客觀、公正。然而，在我國現有的群眾參與評價政府部門績效的實踐中，有些地方并未考慮作為評價主體的“群眾”與被評單位工作的關系，而是讓普通公眾對所有機關進行評議。這就使得很多群眾在并不了解評議對象的情況下進行評議，從而大大削弱了評價的有效性。（2）注意政府部門所對應的人群的差異性和復雜性，避免單一地以客戶的角度來評價所有的政府部門。政府部門管理的對象可以分為服務對象、執法對象和管制對象三類。這三者中，只有服務對象才可以直接運用顧客滿意原則，而對執法對象而言則只能要求公共部門的行為必須在根本上符合人民利益、在總體上做到公民滿意，不能簡單地以某個執法對象的反應作為標準。例如，對稅務稽查部門就不能簡單地以偷漏稅嫌疑人是否滿意作為標準。至于管制對象就更不能盲目地套用滿意原則。（3）大力發展代表公眾利益的專業評價機構，提高政府的行政透明度，增強公眾的參與意識并提高公眾的自身素質等。

    確立人民代表大會的評價主體地位：作為人民代表的各級人民代表大會（以下簡稱人大）理應是我國政府績效評價的重要主體之一，但在相當長的時期內，由于種種原因，人大的評價主體地位一直未得以確立。隨著人大在我國國家政治生活中的地位日益提高，人大評價主體地位應當確立。筆者認為，這可以從兩方面入手：（1）在借鑒國外經驗的基礎上，立法部門應盡早出臺與政府績效評價相關的法律、法規，并明確人大在政府績效評價中的地位與作用，以實現政府績效評價的法制化和規范化。（2）各級人大可通過委托專業評價機構開展政府績效評價工作，評價重點要放在對本級政府整體績效和部門績效的評價上，從而強化專業評價機構對政府及其部門的監督功能。

　　專業評價機構應直接對人大負責，并與政府保持高度的獨立。該機構不僅負責設計總體評價方案并協調各評價主體間的關系，還負責評價信息的統計整理和加權換算工作。從實際操作來說，對這樣的專業評價機構的確立，具體有三種選擇：（1）對我國現行的國家審計體制進行改革，采用立法型政府審計體制，進而由國家審計機關代表人大對政府績效進行綜合評價。（2）在人大之下另設立專門的政府績效綜合評價機構，代表人大進行政府績效評價。

（3）由人大委托獨立的民間專業評價機構對政府績效進行評價。上述三種思路，筆者傾向于選擇第一種。事實上，由國家審計機關代表立法機構對政府及其部門的績效進行評價或審計，也是許多國家的選擇。

　　目前，在專業上，我國國家審計機關基本具備了政府績效評價的專業背景和實踐經驗。不過，除了進一步提高我國國家審計機關在政府績效評價方面的專業技能外，更重要的是要改革我國現行的政府審計體制，使國家審計機關隸屬于人大而非政府，以使國家審計機關能夠獨立于評價對象。

　　此外，我國也應當大力培育和發展民間專業評價機構，并使其能代表人大對政府及其部門的績效進行評價，以彌補政府審計機關的不足。

　　需要強調的是，對于不同的評價主體，由于其角色不同，理性程度不同，關注的焦點等也會不同，這使得不同的評價主體在評價的價值導向上存在不同。這種不同將導致不同的評價主體在評價目標、程序、方法等方面存在差異，這也就決定了不同的評價主體對政府績效的評價都不可避免地帶有一定的局限性。因此，構建和完善我國的政府績效評價主體體系，除了要實現評價主體的多元化，還應在各主體間形成一種良性互動的關系，以實現各種評價的互補和共同促進，從而更加全面和客觀地評價和反映政府及其部門的績效。