提高行政管理效率的方法分析

一、基本概念之語義分析

二、我國行政管理體制改革情況

三、我國行政管理效率的現狀及原因分析

四、提高我國行政管理效率的基本措施

五、結束語

內 容 摘 要

行政管理是指國家行政機關依法運用行政權對國家政務、社會事務和政府內部事務進行的組織管理活動，良好的行政管理是社會發展和國家穩定的重要保障。在科技進展日新月異、競爭日趨激烈、經濟日益全球化的條件下，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，是擺在我們面前的一項緊迫而又艱苦的任務。本文從辨析行政管理的基本概念入手，從狹義上界定了行政管理，并從行政管理的主、客體、方法和目的等方面對此概念進行進一步說明。運用馬克思主義的思想方法，著重分析了當前我國行政管理的現狀、問題及出現諸多問題的原因。

提高行政管理效率的方法分析

縱觀當代國家各區政府，內于社會經濟的迅猛發展和提高政府管理職能的措施，都在不斷地進行行政體制的調整和改革。我國雖然在古代就有豐富的行政管理思想，我國處于社會主義初級階段的中間，依然有很艱難的行政管理的艱巨任務。倡導科學行政，依法行政，以當代社會高科技、高質量、高智能、高效率的實踐發展為基礎，管理主公開、選才強能秀拔心，依法治國，依法行政，建立起適應社會主義現代化建設需要的充滿生機和活力的行政管理新體制，是社會主義市場經濟發展的客觀要求，也是人類文明發展和社會進步的規律。

黨的十五大明確指出：“要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，挺企業生產經營管理茲權力切實交換、提高效率的原則進行機構改革，建立辦效能、運轉協調、行為規范的行政管理體系，按馬克思主義的思想方法，實事求是地分析我國行政管理的現狀，提出改進行政管理靜方法與途徑，以把我國社會主義現代化建設更好向前發展。

一、基本概念之語義分析

在有關論著及日常語言中，“管理”、“行政”、“行政管理”等概念的用法很不一致，挺有很大的歧義性。因此，我們要探討現行我國行政管理的首要問題，首先得對上述概念的內涵作一番澄清和界定的工作。

(一)“管理”

管理(Manage)是社會組織中，為了實現預期的目標，以人為中心進行的協調活動。它包括4個含義：1.管理是為了實現組織未來目標的活動；2.管理的工作本質是協調；3.管理工作存在于組織中；4.管理工作的重點是對人進行管理。

（二）“行政”

行政是指由國家行政機關對于不屬于審判、檢察工作以及立法中的其他法律的具體應用問題以及自己依法制定的法規進行的解釋。狹義講來，指國家職能中，除了立法和司法以外的全部職能的總稱；廣義講來，指作為決策職能的政治之外的執行職能。

 (三)“行政管理”

行政管理（administration management）是運用國家權力對社會事務的一種管理活動。也可以泛指一切企業、事業單位的行政事務管理工作。

二、我國行政管理體制改革情況

回顧幾十年來我國行政機構改革的歷程，可以看出這是一個伴隨著失敗而不斷前進的過程。改革中運用了漸進決策模式，首先體現在政府機構改革方法步驟的選擇方面：改革不是一步到位、一次完成，而是分步到位、逐步推進；其次是在轉變政府職能這一改革重點上，思路逐漸明朗化。每次政府機構改革基本上都是針對當時行政管理體制所面臨的主要矛盾而進行的，或者是破除舊的經濟體制遺留的政府機構利益，或者是建立適應新政府職能的機構，或者是主要解決人員膨脹問題等。雖然改革在具體操作、細節上有反復，但改革大方向是正確的。 

（一）1982年政府機構改革，從“精兵簡政”到“廢除干部終身制”。

這次改革是在十一屆三中全會召開后,我國從以階級斗爭為綱向社會主義現代化建設轉變的歷史背景下進行的。當時與高度集中的計劃經濟相對應的是政府機構膨脹，人員繁多。于是這次改革主要是精簡機構、裁減人員，最終提高機構的運行效率。但是改革沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，沒有轉變政府職能。 

（二）1988年政府機構改革，從提出轉變職能到開創“三定”局面。 

這次改革是在推動政治體制改革、深化經濟體制改革的大背景下出現的，其歷史性的貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。然而由于當時我國市場經濟發展不充分，這種機構改革仍然是為了適應當時計劃經濟為主的經濟體制，這就決定了當市場經濟進一步發展，政府機構必須進一步改革。

（三）1993年政府機構改革，從行政管理體制改革到政企分開。

中國政府宣布正式開始社會主義市場經濟建設，首次將建立社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革目標。這次機構改革既為了適應社會經濟的發展著重轉變政府的經濟管理職能，還明確提出根本途徑是政企分開。

（四）1998年政府機構改革，從建設中國特色行政管理體制到大刀闊斧改革。

雖然1993年的改革取得一定成效，但當時一切剛開始，不可能很快到位、成果有限。政企不分的組織基礎、機構設置與社會主義市場經濟發展之間的矛盾日益突出。1998年這次大刀闊斧的改革，國務院組成部門由40個減少為29個，政府機構和人員得到大幅度的精簡，在很大程度上消除政企不分的組織基礎。

（五）2003年政府機構改革，從進一步轉變職能到提高政府管理水平。

隨著經濟體制改革的深入和中國加入世貿組織，政府機構還存在著一些不適應的問題，必須通過深化改革加以解決。這次改革主要在于抓住當時社會經濟發展階段的突出問題，進一步轉變政府職能；另外，以改革重點為突破口，完善政府機構設置也是這次改革的重要內容。

（六）2008年政府機構改革，從大部制改革到注重民生的服務型政府角色的構建。

經過改革開放三十年來五輪的政府機構改革，我國基本建成了與市場經濟相適應的行政管理體系，但改革還缺乏政府職能切實轉變的基礎，改革對象大多集中于經濟管理部門，對政府的社會管理與公共服務職能關注不夠。隨著黨的十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》,中國迎來了第六次行政體制改革。具體來說,目標著眼未來十年,改革將連續進行，內容彰顯“以民為本”、建設服務型政府的宗旨。

經過這幾次的改革，我國政府在行政管理效率上取得了很大的進步，但是還存在著許多問題需要改進。

三、我國行政管理效率的現狀及原因分析

（一）我國行政管理效率的現狀 

 從實踐上看，我國行政管理的效率是不如人意的，主要表現在以下幾個方面： 

 1、經濟發展影響。經濟發展狀況是提高行政效能的物質基礎。行政管理體制的結構和功能要與經濟發展的類型及水平相適應。行政管理體制是否適應經濟發展的要求，極大的影響著行政活動的效能。在這一過程中必然會受到很多的沖擊和阻力，這些困難和阻力又會給政府活動帶來影響，導致了行政效率的低下。 

 2、行政組織機構方面。我國行政機關十分龐大，并且職能交叉，機構重疊。以一個省的辦事層次為例，政府下設委、辦、廳、局，廳局下有二、三級單位，有些行業系統的主管委、辦內，又設立與一些廳、局職責相對應的處、室，處室以下又對口設科到人。莫說是基層辦事要“過五關、斬六將”，就是省級廳、辦

一件事，往往也要經過七、八個環節。 

 3、人員素質方面。當前，人浮于事不僅簡單地表現為工作人員多，而且表現在領導干部多，虛職、副職過多，造成了職務貶值，有職無責，有職無權。據了解，有不少廳局，處級以上干部占到70％以上。官一多，一方面容易助長官僚主義，上情不易下達，下情不易上送，人為地阻礙了政令的暢通；另一方面，形

成了多頭領導，搞得下屬不知聽誰的好，嚴重影響了行政管理的順利進行。 

 4、行政管理方面。少數領導片面強調政策性，對于職權范圍內的事，該拍板的不拍板，該決定的不決定，往往事無巨細，都要通過“集體領導”、“民主評議”，形成無休止開會討論、長時間議而不決的循環公式，以致經常錯過時機，貽誤工作。一旦出現一些失誤，即以集體名義承擔，這不僅是怕負責任的表現，

而且是行政部門工作低能、低效率的重要根源。

 5、會議制度方面。至今仍有部分同志認為，只有開會才能貫徹上級指示，似乎只有開會研究了一項工作，才算是放到了議事日程，會議開得規模大、級別高，才是“領導重視”。在這種思想指導下，出現了不少的“四無”會議，即：

無所謂的會，無成效的會，無準備的會，無決議的會。

（二）我國行政管理效率低下的原因

 1、舊觀念的束縛。我國有幾千年封建社會的歷史， 封建思想影響很深，因循守舊的觀念危害甚廣，小農思想根深蒂固，小生產觀念、私有觀念嚴重，這些反映在行政部門中造成的弊端，就是官僚主義，“衙門作風”、“手工勞動”、“以我為中心”。在社會主義制度建立以后，行政部門雖然一直致力于根除這些弊端，并且有很大的成效，但是，肅清舊思想、舊觀念的影響，是一個長期的過程。況且，就是已經轉變了思想認識問題，還有可能反復。舊思想雖然與舊社會一道被埋在棺材里，但它還會腐爛發臭。尤其在政府體制轉軌過程中，往往舊體制的弊端未除，新體制的弊端新生，且兩者互相結合。因此，這種歷史方面造成

的危害，對今天加強行政管理、提高行政管理效率仍會造成障礙。 

 2、慢節奏的習慣。行政部門中有些工作人員習慣于“日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食”，滿足于按部就班，在思想上沒有緊迫的時間觀念，造成了時間上的驚人浪費。在日新月異的今天，時間的浪費是最大的浪費，是難以補償的浪費。可以說，行政部門存在的所有弊端中，都有一個浪費時間的問題在里面。國外有這樣一段描述“現代社會，工作效率一日高似一日，生活步伐一日快似一日，人們行走匆匆，仿佛后面有追兵”。相比之下，我國行政部門的工作效

率是較低的，生活步伐是慢吞吞的，工作節奏是慢悠悠的。 

 3、行政管理理論研究工作薄弱。長期以來，我國沒有把行政管理學當回事，再加上文革期間“左”的思想一統天下，帽子亂扣，棍棒亂打，搞得從事這門學科研究的人心有余悸，每有新的見解，也往往考慮再三，不敢公開表示意見，窒息了行政管理學的研究。正因為沒有正確的理論作為先導，我國行政機構在建國后，大的變動調整了幾次，反復較大，但都沒有解決好部門林立，機構臃腫，層次繁雜，副職過多的問題。機構到底怎么設置？人員到底怎么配備？常常是憑“老經驗”決策，憑“想當然”辦事，而沒有運用科學管理機構的原理去指導實踐。在行政管理中，較多的是以人設事，以事磨人，以長官意志代替有關政策，難免

不引出政出多門，政策經常朝令夕改的局面來。 

 4、行政法律制度不健全。行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法規雖然有，但沒有好好執行。如機構立法問題就是如此，機構膨脹是機構改革非法制化、非制度化的產物。機構一多，環節就多，辦起事來層次多、頭緒亂的現象并未減少，過去那種機構林立，層次過多，你中有我，我

中有你的狀況依然如故，互相扯皮，爭功諉過等弊病也未能從根本上得到改變。

四、提高行政管理效率的基本措施

如上所析，行政管理效率是一項綜合指標，造成行政管理低效率的原因是多方面的，有歷史原因，也有現實問題；有思想根源、傳統習慣，也有作風、方法問題，集中到一點則是因機構龐大、層次重疊而生就的官僚主義。所以，提高行政管理效率既要綜合考慮、通盤治理，更要抓住重點，切中要害。就目前的情況來說，需要多層面的共同努力，著重在以下幾個方面有所突破和進展： 

觀念要更新 

隨著傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，人們的價值觀念、思維方式、行為準則等都發生了變化。在這種背景下，觀念的更新尤為重要。 

1、樹立全局觀念。必須從小生產者的私有觀念，本位主義和舊的習慣勢力中解脫出來，像“大機器工業應該的那樣工作”。這樣，行政工作就能自覺地服從大局需要，減少推諉扯皮，提高工作效率。

2、樹立人才觀念。行政部門是政府的組成部門，又是人才群集的執行機構，要切實樹立“兩個尊重”的人才觀。只有在選才、用才上有了新的觀念，才能把干部選得準、用得當。所起用者才有積極性、主動性，工作起來才會有高效率。 

3、樹立時間觀念。現代的競爭實質上是時間的競爭。人們越來越強調“四維”空間，越來越感到時間就是財富。行政部門的同志必須把時間作為行政管理的坐標，處處珍惜時間，事事講究實效。不這樣就不能適應新形勢下社會生活的需要，就不能適應行政管理快節奏的需要。能否善于利用時間，已經成為衡量行政干部聰明才智的重要標志了。 

（二）機構要合理 

行政管理是一個不間斷的流動過程。并且，流程的長與短，直接關系到效率的高與低。十分明顯，這個流程的長短，也就是說，效率的高低，不僅與機關作風有關，而且也與機構設置有關。怎樣才能改變辦事環節繁多的狀況，使機構設置日趨合理呢？這就要注重以下“三個確定”： 

1、確定正確的目標。當前，要根據經濟體制改革的要求，參照以往機構改革的經驗和教訓，全盤考慮行政管理機構的總體布局，對機構設置作徹底根本性的變革，該精簡的就精簡，該合并的就合并，該加強的就加強，該合署辦公的就合署辦公，該另設的還得要另設，一切從實際出發，一切從科學出發。 

2、確定編制的依據。機構的設置和精簡，不僅要有理論根據，而且要有法律來加以保障。機構設置哪些，精簡哪些，一定要持慎重態度。要使機構設置有依據，就必須要有科學化的要求，要有法律觀念，逐步將行政管理學的研究成果化為編制立法的實政，并上升到理性思維來認識，以制定合理的方案，進行周密的考證，穩妥地付諸實施。 

3、確定合理的比例。從國內外一些研究成果看，行政部門的設置應包括執行系統、監督系統、反饋系統和參謀咨詢系統。這四個系統都是直接為決策中心服務的，但是，彼此之間應有一定的比例關系。我國現行機構中執行機構過于龐大，監督、反饋、咨詢系統比較薄弱，因而，直接影響行政管理效率的提高，要使機構設置達到合理和科學的要求，就必須使上述幾個系統保持適當的比例。就當前看，應當精簡執行系統，加強監督反饋、咨詢系統，特別是要加強對政府工作人員的監察。 

（三）指揮要統一 

當前，改革進入攻堅階段，發展處于關鍵時期，在前進中面臨著許多復雜情況和新的問題。正是這種復雜情況和新的問題，對各級領導班子協同作戰提出了新的更高的要求。 

1、領導班子內部必須協調一致。現代管理學認為，領導者是實際領導的主體。在我國普遍實行集體領導制度，領導者是一個集團，它的成員要互相諒解，齊心協力。

2、對下級不要進行多頭指揮。一項工作，最好只有一個部門主管；一個下屬單位，最好只有一個上級領導。行政工作政策性強，牽涉面廣，更不能多層次的兼管、代管，不要搞多頭領導，多級指揮，而要嚴格按照規定的權限和層次辦事。一般情況下，上級不要越權指揮，搞一些點名決策，下級不要越級報告，搞一大堆的方案讓領導分檢。不然，“一個將軍一個令”，或者是“大事小事往上報”，就會一方面使下級無所適從，另一方面又使上級領導忙于具體事務，這樣就很難保證行政部門的高效率。 

3、堅持人文促動，激發內動力 。一是要加強學習，提高素質。通過學習，不斷提高政治覺悟、理論水平、法制觀念、工作能力、綜合素質和廉潔意識。同時，要克服傳統“官本位”意識，消除本位主義和官僚作風，切實樹立服務意識；二是誠信服務，促進發展。要以對黨、對人民高度負責的精神，忠誠坦蕩，實事求是，“按說的做，按做的說”，恪守信譽，熱忱服務。 

4、堅持監督并舉，建立切實可行的責任追究機制 。首先多渠道收集群眾的意見和建議，暢通群眾投訴渠道，并有針對性地開展明察暗訪、問卷調查、征求意見等活動，建立健全效能建設社會化評價機制。其次形成監督合力，加大追究力度。三是加強新聞輿論監督，尤其是對重大問題的深度報道和群眾關注熱點問題的追蹤報道。四是按照科學發展觀的要求，加強公務人員績效考核監督機制，逐步建立起有利于調動各方面積極性、有利于保護干部依法、高效、廉潔從政的科學、規范化行政管理格局。 

（四）制度要健全 

行政管理法制化是建立法制國家的核心，要提高行政管理效率，應該建立健全行政法律制度，依法辦事。

1、首長負責制。根據集中統一的原則，各級行政部門的首長，要負責本級行政部門的工作，負責重大問題的決策和主持有關會議并主持全面工作。副職協助正職分管一方面的工作，并對正職負責。首長負責制并不排除對重大事情的集體研究，但是按照職權劃分范圍應由哪一級負責人決定的事，就不要也不能推到集體去研究、去討論，否則，就失去了這一級首長存在的意義，必將大大推遲決策的時效性。只有明確首長負責的行政議事、辦事規則，才能政令統一，標準一致，力量集中，統籌兼顧，層級節制，指揮靈便，截長補短，運用自如。 

2、崗位責任制。根據行政管理的授權和分工負責的原則， 對工作人員要確定任務和職責范圍，從上到下建立崗位責任制。行政部門事情多、頭緒多，發文的往往忙于事務，不能及時督查催辦，而對下級單位執行不力又缺乏調查研究，不追究責任，結果是雷大雨小，三令五申，仍未落到實處。這就需要從制度上明確職責，對工作人員定崗位、定責任、定權限、定獎懲、定期考勤、考績，以解決處室、科室之間存在的職權不清，責任不明，程序混亂，推諉扯皮等現象。目前，我國尚未搞職位分類，對職業類別、職務類別、職位聯系等都沒有做到制度化、標準化，因此，實現崗位責任制，不僅有提高效率的現實意義，而且也無疑是我國職位系列改革的先河。

3、分級責任制。用行政管理學的觀點來看，任何行政組織必須解決一個上司能夠管理多少下屬的問題，這個管轄人數稱為控制幅度，亦稱管理幅度。每一個機構，每一個層次，都有一個管理幅度的問題，過寬，則必然機構臃腫，人浮于事；過窄，則事多人少，有事無人做，工作壓力大。因此，管理幅度過寬、過窄都不利于人力資源的開發和合理使用，不利于調動干部的積極性。根據分級管理的原則，上下級機關和領導人要明確劃分職權和責任范圍，實行分級責任制，各司其職，各負其責，切實解決越權指揮、越級報告等弊端。實踐證明，只有加強分級責任制，才能分權分工，分級治事，分層負責，激發民主精神，發揮各級的主觀能動作用。 

五、結束語 

綜上所述，低下的行政管理效率，會使政府機構僵化、政府作用錯位、政府調節失誤、政府權威下降，而高能的行政管理效率將使政府運轉靈活有序、政府調控堅強有力、政府威望如日中天。提高行政效率是關系重大而又涉及很廣的問題，它具有循序漸進的性質，這需要各級行政機構開展自我和相互的監督，及時建立健全體系機制。作為公務員，要逐漸提高自身素質，要不斷學習，保證知識理念的及時更新，保持長遠的眼光。

參 考 文 獻

[1]陳濤：論行政效率低下的原因及對策[J].達州新論，2009，（02）

[2]方明：我國政府行政效率低下的成因與對策[J].管理觀察，2009，（06）

[3]王淵：提高行政效率的途徑和方法[J].統計與決策，2009，（08）

[4]陳昌麗：淺議提高政府行政效率[J].理論與當代，2008，（09）

[5]孫凱俊：關于提高行政效率的思考[J].現代經濟信息，2009，（03）

[6]曾寧：我國行政效率提高的路徑探析[J].科教文匯，2009，（05）

[7]陳肖力：淺論我國行政管理體制改革[D].華東師范大學，2006年

[8]楊伍栓編著：《管理哲學新論》，北京大學出版社，2003年版。

[9]沙成錄:試論提高行政管理效率的內在機理與方法論途徑[D].華中師范大學,2006年