中國食品安全的監管體制構建--以食用油安全事件為例

中國食品安全的監管體制構建--以食用油安全事件為例
[摘要] 自我國從2009年頒布了《食品安全法》后，我國食品安全有了很大的提高。但是基于各種原因，在實際操作過程中出現了很多問題。此次根據社會上出現的各種問題，聯系食品安全法，著重分析中國食品安全的監管體制現狀和存在的問題，同時提出比較完善的建議。
[關鍵詞]  食品安全 食品監管體制 《食品安全法》

 《食品安全法》主要是對中國現在食品的安全制定法規。本文從《食品安全法》的安全體制構建的角度，根據社會上實際操作中出現的問題，并以食用油安全事件為例，對現行的中國食品安全監管體制進行分析和討論。　　一、中國食品安全的現狀
近些年來，隨著社會的進步，人們生活水平的提高，對食品的質量的越來越重視。但是從2008年6月的三鹿奶粉開始，繼而曝光出大部分奶制品企業的產品含有三氯氫胺，再到2011年9月曝光的地溝油事件，引發了人們對食品安全擔憂。這些僅僅是被社會媒體、相關監督部門曝光的安全事件，未曝光的食品安全問題可能還會更多。由曝光的各種食品安全事件，暴露出了中國食品安全的監管體制的諸多問題，食品安全體制的構建，也入人們的視線。
二、中國現行的食品安全監管體制
1、監管體制的現狀
我國在2009年6月1日我國正式頒布的《食品安全法》里面重新梳理了中國現在的食品安全監管體制結構。確定了我國食品監管機構對食品安全的分工負責與統一協調相結合的監管體制。
監管機構的主體主要是由政府和政府所屬的各部門，這里的政府包括中央、省、地、市級縣政府。中央一級的食品安全監管工作由國務院食品安全委員會、國務院衛生行政部門、國務院質量監督部門、國務院工商行政管理部門、國家食品藥品監督管理部門等機構負責；另外，食用農產品的質量安全管理由國務院農業行政部門負責。這些部門向國務院匯報工作，對下則各成監督體系，在省、地、市、縣各自存在著很多的不完善、不健全之處等原因，我國從中央到地方包括法律、地方性法規、規章制度等食品安全監管規范體系在綜合協調性上還需加強。
2、監管中出現的問題
   （1）監管中存在交叉管理和真空管理
在《食品安全法》中，體現了我國現行的監管體系是各部門分段管理，即按照每一個監管環節，由一個部門專門進行監管。但是由于社會上農業、衛生、環保、質檢、醫藥等多個部門的監管范圍均涉及到生成、加工、流通、銷售諸多環節。如果有某個監督部門在某個環節監督不力，會造成這個環節都會出現問題。同時這種分段式管理，在實際監管時也會出現交叉管理，浪費了管理資源。而且對于現在社會上出現的一些食品安全問題，并不只屬于生產、流通、消費具體那個環節，這樣造成每個部門都認為不屬于自己的管理范疇，而不去監管。
例如：關于地溝油的治理，人民網曾報道，據當時聯合執法的工作人員稱，在治理時，泔水歸衛生部門管，下水道歸環保部門管，營業執照歸工商部門管，多口管理，打擊反而不力，這是因為沒有一部能打到“要害”的法律法規。所以，本來監管難度就很大，很多部門都不愿意管，加之監管責任不好確認，造成責任互相推諉，難以取締。
   （2）違法成本低商家屢禁不止
在新實施的 《食品安全法》 中增加消費者的索賠數額。根據食品安全法第九十六條規定，”生產不符合視頻安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金”。這雖然比之前的 《消費者權益保護法》 增加了不少的索賠倍數，但是對于消費者來說，就算索賠10倍金額的話，也大多在100元左右。同時對于使用違法手段，生產經營的食品安全的責任主體，在 《食品安全法》 中規定，除沒用于違法經營的設備，還根據違法生產經營的食品貨值金額不足1萬元的，并處2000元以上5萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節嚴重的，吊銷生產許可證。
但是在新《食品安全法》規定以來，被吊銷生產許可證處罰的企業少之又少。對于使用違法手段獲得巨大利潤的商家、企業來說，罰款處罰顯得殊微不足道。
例如：在2012年8月28日全國首例特大食品安全問題案件：地溝油案審理中，曝光的健康元河南焦作子公司用地溝油制藥并銷售流入市場。據公安機關偵察，健康元子公司為節省成本，用遠低于豆油的價格收購地溝油用以替代原先的豆油。從2010年開始瘋狂采購采購1.45億地溝油用于制藥。當年，焦作健康元實現銷售收入9.41億元，實現凈利潤約為3.39億元；健康元實現營業收入44.73億元，實現歸屬于上市公司股東的凈利潤7.4億元。焦作健康元當年凈利潤占健康元凈利的近一半，7-ACA營業利潤率也同比增加17.8個百分點至43.34%。
據中國食品科技網報道，有專家稱，地溝油交易一年利潤可達20億元。如果將地溝油當作食用油利潤非常巨大：餐廚廢油每噸成本大約1000元，每噸廢油能夠提取0.8噸食用油，加工環節的成本僅300多元，而現在市場食用油的價格每噸超過6000元，按市價打對折售出，一噸的利潤接近2000元，利潤率接近百分之兩百。
所以相對于購買、使用地溝油的制藥企業或餐飲業來說，會節省很大成本，從而變向提高利潤空間，坑害消費者。所以在監督部門對其處罰后，在巨大的利益驅動下，依然繼續生產、使用。造成的結果依然是你罰你的我生產我的，無法從根本上解決問題，繼續危害社會。
   （3）小作坊數量龐大，衛生條件差
在中國食品生產加工企業共有幾十萬家之多，但是80%都是10人以下的小作坊。但這還只是注冊的單位，沒有牌照的小攤小販大街上隨處可見，還有很多地下工廠。同時眾多的小作坊都存在于城鄉結合部、村鎮、偏遠地區，而且當地老百姓生活所需的大部分商品都是來自于這些小作坊，所以單單只是對這些小作坊采取取締的方式，是解決不了最終問題的。
燕趙都市報記者采訪承德縣質量技術監督局的工作人員李維清時說，食品小作坊普遍存在規模小、設備設施落后、隨意添加添加劑、衛生差、不具備產品檢測能力、布局散亂和政策真空、監管不力的現狀。“一兩個人，一兩臺機器、設備，幾袋原輔料，一兩間屋子，就能做出供消費者食用的傳統或風味食品。” 目前，食品小作坊都存在臟、亂、差的共病。“人員衛生、環境衛生、生產環節衛生及原輔料庫的衛生等都無從保障食品質量安全。”因受人員、文化、歷史傳承、企業規模等因素制約，幾乎所有食品小作坊都不具備產品檢驗能力。
所以，在面對如此大量的小作坊式的生產企業面前，監管部門的工作壓力大。而且由于小作生產方式的特點，如果小商販從事不法經營，比如煉制地溝油等違法經營，在利益的驅動下，一般在監管部門查處、取締后，很快又能在另外一個地方又重新另起爐灶，從事生產，很難徹底拔除。
三、監管體制的完善
1、統一協調監管部門，明確監管責任
 食品安全監督機制，應該采用多部門協調管理模式。由監管部門牽頭，將原來涉及食品安全的部門全部統一協調。這樣，出現食品安全事件后，能盡快將責任落實到具體某個具體的監督部門處理，實現多部門聯合執法，從源頭上落實執法力度。
 例如：上海食品安全監管十大案例之一，即是采用多部門協調處理監管方式。首先對小作坊和食品攤販等涉及多環節、跨部門監管的問題進行梳理和明確，建立市區兩級食品安全委員會。其次，明確各個部門的監管責任，從作坊攤販從原料采購到銷售的每個環節，都有監管部門“對號入座”進行監管，消除食品安全監管的“縫隙”。在市食品安全辦協調下，市公安局同多部門建立情況通報、聯合執法、快速檢測等協作機制。之間部門提高行業準入門檻，提高生產企業安全控制等級，半年內注銷563張食品生產許可證，關停、逼退達不到要求的食品生產企業331家。工商部門則引導全市822戶散裝油經營戶主動調整業態，目前全市散裝油銷售已基本杜絕。
2、明正典刑對不法企業加大處罰力度
 由于同過生產、使用地溝油，能大大縮減商家、企業成本，謀取高額利潤。僅僅通過新《食品安全法》對其進行處罰，是無法從根本上解決他們制造、使用地溝油等危害社會。
 我們可以參照其他國家相應的案例。比如美國，它有專門針對這種情況的處罰法律，稱為懲罰性損害賠償，或稱為報復性的賠償。判定的損害賠償金不僅是對原告人的補償，而且也是對故意加害人的懲罰。所以在美國，如果生產企業遭到消費者的起訴，法庭會判處上億元的懲罰性罰款，一些企業甚至可能會被迫倒閉，所以企業害怕違法的巨大代價，就會自覺加強自律。
 例如1972年，美國福特汽車的天價索賠案，理查德·格林蕭乘坐鄰居駕駛的一輛福特牌汽車回家，后被追尾后爆炸，查德·格林蕭嚴重燒傷面積達90%。當時福特汽車公司已經發現此款汽車有安全隱患，但是后來經過計算，如果修復此隱患需要花費1億3,750萬美元，但是在不安裝附加安全設施的情況下，可能的最大支出僅為4,953萬美元。所以就未修復此隱患。之后，理查德·格林蕭的陪審團提出了1.25億美元的懲罰性賠償。使福特汽車為當初的決定付出了相當大的代價。
 所以應當違法經營的企業，比如生產、使用地溝油的制藥、餐飲等違法企業加大處罰力度。讓企業對其投機行為付出慘痛代價，同時在社會上產生強大的威懾力，使其它企業不敢越雷池一步。
3、對小作坊管理與監督相結合
   （1）小作坊的管理
 將監管范圍內小作坊逐一排查并登記，對每個小作坊的情況詳細備案，例如：產品生產情況、生產設備、檢驗設備等詳細，實現動態管理。并設置整改目標，進行整頓。對生產條件及工藝通過幫扶有望達標的小作坊，幫助其改造生產工藝，不斷完善并提高食品質量，幫助其獲取食品生產許可證。對于那些條件差，設備、工藝落后，衛生條件不達標，很難達到食品質量安全市場準入要求的小作坊，要堅決予以取締。
   （2）小作坊的監督
 根據小作坊所屬的行業的特點，突出重點，進行監督。例如：對于制作早餐油條、炸糕之類的小作坊加強對地溝油的監管，對于制作熟食類的小作坊重點加強對食品原材料的監管。
 規范營業執照的辦理流程，按照“證照分離、先證后照”的原則，對從是食品生產的小作坊，必須先取得質檢部門核發的《食品準許生產正》和從業人員《健康證》后，才能辦理工商注冊登記，在具備規定的經營條件后，才能從事經營活動。
 加大對不法商販的監督，除傳統監督渠道獲取信息外，還要注重從多種渠道獲取信息，例如：新聞、網絡、舉報電話等方式相結合。
 例如：2012年沈陽市建立打擊地溝油舉報有獎的制度。有關部門還將公布取得廢棄油脂和餐廚廢棄物收運、處置以及 “地溝油”綜合利用定點資質的企業名單，以便社會監督。同時，將沈陽市地溝油的生產鏈條從餐廚廢棄物的收集、運輸、處理，到生產加工地溝油，再到油品的銷售、使用，明確每個環節的監管部門，沈陽市食安辦等12個部門，全面監管。全面打擊制、售、使用“地溝油”，讓“地溝油”無處藏身。
 只有將政府監管與企業自律、社會監督有機結合，才能推進社會監督體制的構建，健全社會食品安全的體系。