《決策過程》書評(二)

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對投票人的偏愛做出反應
a．多數人控制政策
由于一張選票許多政策的問題，若因政黨將候選人與政策相掛鉤，但由于每人一票，投票人不能在各種具體政策中選擇，只能總的選舉某個黨，因此政黨必須競爭已贏得選舉。這樣政黨就會去尋找絕大多數公民明確所持的偏好，制定大多數人贊同的政策主張。政黨對多數人存在的偏好做出反應。形式上看，由此實現了多數人控制政策。
b．少數人控制政策
當然，政黨不僅對投票人偏愛有無做出反應，也會對偏愛的強度做出反應，少數人控制政策即是這種情況。有時政黨可能打算去吸引一個在態度上或政策立場上更為一致的團體，而不去吸引一個態度立場不純的多數。（搖擺不定的邊際投票者）
2. 對投票人的吸引
政黨通過政策吸引投票人仍然是其爭取贏得勝利的重要方式。我們看到，政黨會通過對大多數人的偏愛做出反應；或者在某些具體政策上，而不是在大量政策上，進行選擇性控制，以期待給投票人有力的影響和吸引力。增加自己的勝算。
當然，除此以外，非政策因素的影響也是不容忽視的。如家庭淵源、有關集團的聯系、有意授權、誤解、儀式性戰略（黨的戰略）等。這里不詳細介紹。
3．使投票人形成偏愛
政黨不僅將投票人的偏愛輸入他們的政策制定過程中，同時他們也會輸出偏愛。政黨可以通過多種方式，如黨派分析，或者大量無理性或非理性的灌輸使投票人接受這種偏愛并形成他們新的偏愛。在12章中做著有較為詳細的敘述，因為不在我們重點討論范圍內所以只做簡單說明。
4．克服消極的限制條件
a．不打算獲勝
b．缺乏黨內團結
c．確定不了公民的偏愛
這些，處理不好，都會成為政黨發揮對政策影響力的障礙。
本章中，我們得出的最淺顯的結論就是：政黨和公民在互動中影響著政策的制定。
（四）利益集團領袖
本章可歸結為兩個主要問題：
如何影響政策？
a．投票
有些觀點認為，利益集團之所以強有力，是因為他們的成員是投票人。
當然，利益集團可以通過和成員的從屬關系來影響投票，但是，實際上，把一個政黨和一個集團掛鉤不僅需要繁重的灌輸過程。而且存在其他方面的困難：
集團地位低、成員組成復雜、信息不對稱、集團領袖取悅決策者的以建立合作、選民的黨派忠誠等等。
在這里，我們想闡述我們的觀點。我們認為規模較大的、正式的集團組織，尤其是那些建立了官僚制結構的集團，實際上是利于進行這種灌輸的。比如工會等大型的集團組織作者并未論及到他們對于政策制定的影響。
b．封閉性角逐
關于利益集團隊直接決策者的影響還有另外的兩種解釋。一是小V.O.基的觀點：政治類似一場由利益集團發言人、參議院眾議院委員會成員及行政部門官員所做的封閉性角逐。在這個封閉性角逐中，利益集團同其他參與者一起都受到公平對待。與其說是利益集團采用賄賂或壓制的方法影響直接決策者，不如說是，他們之間利益的調節和合作。
c．政治說服
另外一種就是利益集團通過政治說服的方式影響直接決策者。他們主要通過黨派分析的說服方式，這也是他們影響力或權力的主要來源。而在這種分析中，他們也為直接決策者進行決策提供了依據。
當然除了黨派分析外，利益集團也不乏使用一些強制、壓力或欺騙、賄賂等等說服方式。
同時，我們看到，單個利益集團的力量往往有限，所以他們之間的合作有助于強化對直接決策者的影響力。
有何局限？
a．偏見
因為這些利益集團大多為商業組織，而參加的成員多為較富裕者或者說中產階級。而直接決策者大多也是來自較優越的家庭。所以他們直接的合作所達成的一致意見。可能僅代表了這個階層少數人的利益，而非是真正的公共利益。
b．其他因素
另外，利益集團之間的沖突、成員的交叉壓力、集團中非正式群體的存在等等都抑制、限制了利益集團的影響力。
這一部分，我們也總結一個簡單的結論：對于決策者來說，利益集團是信息來源、宣傳伙伴，起著研究與參謀作用。利益集團在和直接決策者的互動中影響著政策的制定。但是我們同時也看到，林德布洛姆在他的決策梯子，最終的主角是直接決策者。其他的各支力量只能不同程度的影響決策。
（五）直接決策者
以下我們將了解直接決策者是怎樣在決策過程中發揮他們的作用的。在我們前面對于權力運用的要點的論述中，我們有這樣一個關系表。由于直接決策者職能專業化，提出了建立合作的必要性。而因為專業化及合作中不同意見產生的沖突也需要直接決策者通過有組織的合作或者非正式的合作進行協調、調節以達成一致。
首先，我們先看直接決策者的專門化的作用。最后我們將進行對他們的合作方式的探討。
這里，作者選取了行政權、立法權、司法權的典型代表——總統、立法者和法官來說明直接決策者專門化的問題。我們就只做一個簡單的瀏覽。某些直接決策者的某些專門化的作用：
a．總統
不但擁有憲法合法授予的權威以及法外權威，并卻可以間接運用他的權威影響直接權威范圍外的事項。所以，總統比美國其他任何官員都有權。
b．立法者
大部分立法者視自己為受托人，按照他認為正當的和對的辦。而立法者運用斟酌決定權也強化了他們受托人的角色。同時，因為立法者要處理眾多的政策決定，同時隸屬不同的集團，也就負有多方的責任。
c．法官
法官也制定政策，法官制定政策比立法者更尊重先例。他要參照盛行的價值觀、結合本人的價值觀、注意平衡集團壓力、以及在司法決策中的權力運用問題。

三．權力運用的方式
主要是講直接決策者之間的達成合作的方式。大體分為了直接決策者之間有組織的合作和直接決策者之間非正式的合作。
如同所有人取得合作的方式一樣，直接決策者既通過中心監督，也通過談判、討價還價等其他相互調節的形式尋求合作。根據授權的方式不同，我們來簡單區分一下中心協調和相互調節。
中心協調是將許多人的事授權給一個人或幾個人，使得為整個集團做出決策的這幾個人可以進行中心協調。而將一個人的事授予另一個人則是相互調節了。
在美國體制中，中心協調形式通常是正式組織的，而相互調節則是非正式組織的。但并非全部，在實際的操作過程中，大多是結合運用，往往無法做出明確區分。這里只是將其簡單地加以歸類。
（一）直接決策者之間的有組織的合作
作者羅列的中心協調的方式歸納如下：一是通過機構進行中心協調，作者例證了美國的國會委員會及英國的內閣政府。一是通過政黨進行合作，作者對比了英國的議會政黨、美國政黨及獨裁主義的政黨各自是如何使直接決策者進行合作的。
機構協調
在美國的國會委員會體制中，國會議員授權給委員會，委員會將眾多權力又授予委員會主席，因為這些委員會是高度獨立自主的，因而這些委員會及其主席不能提供他們之間的協調領導，因而便將很大一部分的權威又授予總統。總統通過行政領導進行中心協調。
而英國的內閣政府不同于美國國會委員會的顯著一點就是：直接的決策大部分被授予一個委員會而非多個委員會。另外還有一個不同點，英國的內閣只有在政策被下院接受的情況下才能繼續存在；而美國的國會委員會則不同，就算它的建議被否決，它也將繼續存在。
政黨協調
在民主國家中，除了直接決策者之間直接的有組織的合作外，政黨也在協調直接決策者方面起著主導作用。最突出的表現是在英國的政黨體制中。
英國議會候選人和某一主要政黨緊密聯系在一起，是一種緊密地掛鉤，在之前的敘述中我們已經提到了。黨內成員對黨有著較為強烈的忠誠，他們需保持相當長久的相互團結。而美國政黨與議員是一種松散的掛鉤，它在進行立法合作中則是一個較弱的機制。但是不能因此否認它在協調直接決策之合作方面所發揮的作用，雖然只是實現了有限的合作。在獨裁主義政黨體制下，它不像民主國家的政黨那樣協調直接決策者的合作。它們是一黨制而非兩黨或多黨制。在這種體制下，雖然沒有明確的分權，決策者之間也是有分工和專業化的。所以必然也會有通過政黨進行合作的存在。
（二）直接決策者之間的非正式的合作
主要總結為三點：相互調節的規則、相互調節的方式及其藝術。
1．相互調節的規則
最主要和最普通的是互惠規則。尊重其他議員的合法權利。立場改變預先通知。公開反對，即不隱瞞自己的反對意見。和解，樂于妥協，能過得去就接受
2．相互調節的方式
相互調節的方式作者介紹了談判、確定和履行義務、第三者、適應性調節等幾種。無論在民主國家還是在獨裁政權中相互調節的這些方式在影響決策方面的影響都是不容忽視的。不過，在民主國家中，這些調節方式的應用遵循一定的規則，而獨裁政權則多采用高度的欺詐和壓制。
3．相互調節的藝術
相互調節的本領是直接決策者的政治性本領，個人擅長的方式有所不同，可能有些人善于談判，而有些人則善于直接操縱等等。不同的調節方式的結合應用以及它們同其他因素的結合，使得政策制定顯得更加像個黑箱。我們最后只看到了結果，但是無法看清過程。

總結：
繞了一個大圈，最后回到我們開始的框架：多元模式對精英模式。
林德布洛姆提出的多元決策模式，給了我們一個多元的視角，使我們注意到社會中各種力量，包括普通的公民、投票人、政黨、利益集團、直接決策者等對政策制定的影響。雖然政策最終還是少數決策者制定的，但是他的貢獻在于肯定了其他主體的影響力和制約力。政治決策過程是他們之間互相斗爭、相互妥協讓步的過程，是互動的結果。

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