財政視角下的社會保障資金與對策

公共財政與社會保障內(nèi)在聯(lián)系的理論分析；

社會保障需要公共財政支持的現(xiàn)實依據(jù)；

社會保障制度良性發(fā)展的公共財政舉措。

內(nèi) 容 摘 要

公共財政與社會保障存在內(nèi)在聯(lián)系。中國現(xiàn)行社會保障資金存在缺口過大，個人空賬規(guī)模空前；積累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規(guī)模上升的速度；社會保險費并未形成真正意義上的收支兩條線管理；地區(qū)不平衡等問題。應(yīng)該通過加大社會保障基金的征繳力度，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，優(yōu)化公共財政收支結(jié)構(gòu)等措施來完善中國的社會保障制度。

財政視角下的社會保障資金問題與對策

目前，中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到1000美元，這是中國多種矛盾的凸顯期。這一時期，收入出現(xiàn)了嚴(yán)重的分化，主要原因在于市場的負(fù)面作用，是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的后果之一，對中國的社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重的威脅，因此當(dāng)前發(fā)展社會保障事業(yè)對中國社會的進(jìn)一步穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

一、公共財政與社會保障內(nèi)在聯(lián)系的理論分析

（一）社會保障的性質(zhì)需要公共財政的支持

社會保障的公共產(chǎn)品屬性決定其與公共財政存在內(nèi)在聯(lián)系。當(dāng)然，并非所有的社會保障制度項目都具有典型公共產(chǎn)品特征。盡管目前理論界對此看法不一，但社會保障中的基本保障，比如養(yǎng)老保險中的基本養(yǎng)老保險，其公共性是非常明顯的。

從社會保障具有互濟(jì)性的角度來看，由于市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件下，資源和個人能力還有社會環(huán)境的差異，個人所獲得的勞動成果多寡存在很大的不同，收入分配的不均，造成個人生活條件的不同，會對社會公平造成損害。社會保障是在第一次市場分配之后，政府統(tǒng)籌社會財富，按照成員需要提供生活資料，是對社會財富的再分配，是將高收入階層的財富以公共財政的方式轉(zhuǎn)移給低收入的階層。因此社會保障是社會成員之間通過公共財政的一種互濟(jì)行為。

從社會保障具有風(fēng)險負(fù)擔(dān)性的角度來看，社會保障憑借社會的共同力量，保障全體社會成員的基本生存權(quán)利。社會保障的原理在于：把個人的短期較大的、難以抵御的風(fēng)險，轉(zhuǎn)化為長期較小的風(fēng)險，并由社會共同分擔(dān)。社會保障存在的前提即社會成員風(fēng)險的可分擔(dān)性。公共財政作為一種政府為主體的分配行為，目的在于滿足社會的公共需要，追求社會的公共目標(biāo)。

從社會保障具有收入再分配功能的角度來看，要想使社會成員對社會產(chǎn)品的分配達(dá)到社會公平，需要對收入進(jìn)行再分配，使處于劣勢者得到補(bǔ)充的社會產(chǎn)品份額。社會保障制度能夠通過資金的籌集與支付，使社會產(chǎn)品的分配更加趨于符合社會公平的原則，維護(hù)社會穩(wěn)定。而社會保障這一功能的實現(xiàn)需要公共財政的支持。

國家財政向公共財政的轉(zhuǎn)變是出于對市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)識的不斷深化，公共財政是以市場對資源配置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用為基礎(chǔ)，是為市場經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為。公共財政的功能是彌補(bǔ)市場的缺陷。因此，公共財政的出發(fā)點與社會保障是一致的。社會保障作為公共財政運行的一種手段，作為社會公平的調(diào)節(jié)器，其作用的發(fā)揮需要完善的公共財政制度支持。完善的公共財政制度可以有效為社會保障提供穩(wěn)定持久的制度支持。

（二）公共財政是社會保障的重要保證

首先，社會保障是公共產(chǎn)品。公共財政是一種契約財政，體現(xiàn)了政府與納稅人之間的一種契約關(guān)系，即政府收取稅收，必須為納稅人提供滿意的公共服務(wù)；納稅人為獲取公共服務(wù)，必須付出納稅的代價。社會保障作為維護(hù)社會安全的穩(wěn)定器、減震器和調(diào)節(jié)器，是納稅人需要國家提供的一種公共服務(wù)，具有消費上的非競爭性和非排他性，因此必須由政府承擔(dān)起供給的責(zé)任，由公共財政提供財力的支持。

其次，社會保障是優(yōu)值品。優(yōu)值品指消費者對消費品的效用評價低于該產(chǎn)品應(yīng)有的效用評價的物品。因為消費者未能充分認(rèn)識到產(chǎn)品給其帶來的利益，使其對產(chǎn)品的效用評價過低，若任由消費者根據(jù)自己的偏好購買，市場提供的優(yōu)值品數(shù)量會低于資源配置的最佳水平，從而造成資源配置不足的效率損失。

二、社會保障需要公共財政支持的現(xiàn)實依據(jù)

（一）社會保障資金缺口過大，個人空賬規(guī)模空前

從1995年以來，中國養(yǎng)老保險開始實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“統(tǒng)賬結(jié)合”轉(zhuǎn)軌，在這一過程當(dāng)中，由于對轉(zhuǎn)軌成本事先沒有一個清楚的衡量，為確保基本養(yǎng)老保險基金按時足額發(fā)放，養(yǎng)老金的發(fā)放實際上占用了職工的個人賬戶，造成個人賬戶的基金因被用來彌補(bǔ)社會統(tǒng)籌基金的不足而存在空賬運轉(zhuǎn)，且要支付“空賬戶”的利息，形成社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶因統(tǒng)賬一體造成職責(zé)不清，進(jìn)而導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶基金透支個人賬戶基金。所以，中國個人賬戶在一開始就出現(xiàn)了“空賬”的問題，而且，逐年遞增，達(dá)到一個相當(dāng)大的規(guī)模。截至2004年，中國社會養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬達(dá)7 400億元，而且每年以1 000多億元的規(guī)模擴(kuò)大。

（二）積累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規(guī)模上升的速度

社保資金的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的通貨膨脹率，評估基本養(yǎng)老保險基金的投資績效，通常采用的衡量指標(biāo)是實際收益率，即基金投資取得的名義收益率扣除同期通貨膨脹因素后的收益率。如果基金投資的名義收益率低于通貨膨脹率，說明基金在同期內(nèi)貶值。用這一指標(biāo)衡量，銀行存款和國債投資的實際收益率都不理想。例如，從社保基金成立幾年來的累計收益看，按資本加權(quán)計算，社保基金累計收益率為11.48%，和同期累計通貨膨脹率5.04%相比，高出了6.44個百分點[4]。同時考慮空賬規(guī)模的上升也達(dá)到驚人的程度，中國的社保資金積累的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上空賬規(guī)模和同期的收益率。

（三）社會保險費并未形成真正意義上的收支兩條線管理

國務(wù)院《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定：全國的社會保險費征繳管理和監(jiān)督檢查工作由國務(wù)院勞動保險行政部門負(fù)責(zé)；繳費單位必須按月向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報應(yīng)納費額。條例同時又規(guī)定社會保險費的征收機(jī)構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。根據(jù)條例規(guī)定，社保機(jī)構(gòu)征收的社會保險費存入財政專戶，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，社會保險，財政部門需將保費的發(fā)放亦由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。于是社保機(jī)構(gòu)存入財政專戶的社會保險費再返撥給社保機(jī)構(gòu)由其發(fā)放。

（四）地區(qū)社會保障水平不平衡需轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)

在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，所以社會保障水平也很不平衡，社會保障水平取決于省級財政的規(guī)模和中央的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，在2005年，社會保障支出最多的是遼寧，達(dá)到263.38億元，占全國比重的7.84%，但人口比重最大的河南社會保障支出是168.06億元，社會保障支出占全國比重的5%。按照瓦格納法則來看：隨著人均收入的增加，公共支出的規(guī)模也會加大。所以，要提高社會的社會保障水平，就要提高省級財政的收支能力，提高地區(qū)的人均收入水平。要縮小各地區(qū)間的差距，就應(yīng)當(dāng)加大中央的財政轉(zhuǎn)移支付的力度，加大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，尤其是社會保障的轉(zhuǎn)移支付力度。

三、社會保障制度良性發(fā)展的公共財政舉措

（一）增加公共財政收入來源，夯實社保資金基礎(chǔ)

社保資金的來源依靠強(qiáng)大的國家財政支持，所以夯實社保資金的基礎(chǔ)就要通過擴(kuò)大稅收來源，增加就業(yè)，加強(qiáng)中央財權(quán)等措施來增加國家財政收入，從根本上為社保資金提供強(qiáng)大的財力支持。但另一方面，由于個人賬戶空賬和個人賬戶預(yù)期收益率低以及城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的存在，出現(xiàn)了個人參保的積極性不高，社會保障覆蓋面較窄這些問題，而且，目前中國社保基金的征繳率并不理想，普遍存在著漏報瞞報繳費基數(shù)的情況，企業(yè)欠費問題也比較嚴(yán)重。此外，大多數(shù)職工并沒有按照實際收入上繳社會保險費，導(dǎo)致社保基金的來源大大減少。 

（二）提高社保資金統(tǒng)籌層次，加大公共財政轉(zhuǎn)移支付力度

首先，提高社保資金統(tǒng)籌層次。這是在國務(wù)院決定中所提到的，統(tǒng)籌層次的提高符合社會保險的基礎(chǔ)理論，有利于統(tǒng)籌調(diào)劑。但本文的考慮主要是基于政府責(zé)任的承擔(dān)方面，社會保障基金應(yīng)達(dá)到全國統(tǒng)籌，原因是在目前達(dá)到省級統(tǒng)籌之后，并不能完全解決勞動力在全國范圍內(nèi)的流動所帶來的保險轉(zhuǎn)移問題，并且省級統(tǒng)籌必然會導(dǎo)致各地方權(quán)力的分割和對于中央財政的依賴。

社保基金的全國統(tǒng)籌有利于加大收入分配的力度，全國的退休職工都將以同一個標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取保險金。我們設(shè)立個人賬戶制度主要是解決效率和激勵問題，社會統(tǒng)籌所負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該更多的考慮公平，至于不同地區(qū)的生活費用差異問題我想可以在實際實施中加入物價指數(shù)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

其次，中央對地方社會保障資金的支付是為了保證國家宏觀層面的公平，但是一味依靠中央的轉(zhuǎn)移支付力度會增大中央的財政負(fù)擔(dān)，這也是不現(xiàn)實的。因此，最終社會保障的提高依靠的是地方對個人收入的提高，而這就要求地方政府要保證基本的就業(yè)。

（三）優(yōu)化公共財政收支結(jié)構(gòu)，開展多種渠道籌集社會保障基金

當(dāng)前中國公共財政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出比重較大，這是中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。不容忽視的一個情況是中國當(dāng)前的貧富分化也達(dá)到一個不得不解決的程度，所以，作為社會公平平衡器的社會保障必須發(fā)揮更大的作用。雖然中國的社會保障支出逐年遞增，超過了GDP的增長速度，但是這部分支出覆蓋的群體比較窄，所以要繼續(xù)擴(kuò)大社會保障的范圍就應(yīng)該加大社會保障的支出力度。

一方面要將大量的預(yù)算外資金納入財政收入，當(dāng)前中國公共財政存在一個大規(guī)模的預(yù)算外資金的收入，這部分資金的使用至關(guān)重要。使用不當(dāng)會造成尋租腐敗，所以應(yīng)盡快完善公共財政體制以將這部分資金納入財政收支體系，增加財政收入。另一方面要創(chuàng)新社會保障資金的收入，比如當(dāng)前減持國有股，發(fā)行社會保障彩票等，但是開征社會保障稅欠妥，稅負(fù)過重不利于資本的引進(jìn)和就業(yè)機(jī)會的創(chuàng)造。因此應(yīng)該優(yōu)化公共財政收支結(jié)構(gòu)，開展多種渠道籌集社會保障資金。 （四）統(tǒng)一社保資金運營模式，建立保值增值新機(jī)制

根據(jù)各地社保資金結(jié)余較大、保值增值困難的實際，建議國家盡快修改《全國社保基金投資管理暫行辦法》，明確社保資金在保證正常支出前提下的投資運營政策，盡量通過全國社保資金理事會等權(quán)威機(jī)構(gòu)，將地方社保資金結(jié)余統(tǒng)籌運營，拓展投資渠道，重點投向電力、交通、石油等利潤較高、收益較穩(wěn)定的行業(yè)，使社保基金發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)與社會效益，更好地促進(jìn)社保事業(yè)的健康發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]洪銀興，劉小川，尚長風(fēng).公共財政學(xué)[M].南京:南京大學(xué)出版社；

[2]肖莉.2004年社保基金收益率為2.43%[EB/OL]；

[3]王東進(jìn).中國社會保障制度[M].北京:企業(yè)管理出版社；

[4]中國統(tǒng)計年鑒2006[K]。