淺談地稅發票管理中的問題和對策

一、目前發票管理中存在的問題。

（一）因稅負差異的存在，納稅人以低稅率行業應稅發票替代高稅率行業應稅發票，逃避納稅義務。

（二）以“行政事業性收費通用收款收據”、自制收款收據等開具地方稅應稅項目。

（三）餐飲、住宿發票重復使用。

（四）消費者在個人消費時索取發票的積極性不高。

（五）發票管理力度有待加強。

（六）發票跨區域使用、異地填開情況時有發生。

（七）購買、使用假發票的情況時有發生。

二、加強發票管理的建議。

（一）完善發票領用和繳銷管理制度，是加強發票管理的關鍵環節。

（二）多措并舉，提高消費者索取發票的積極性和主動性。

（三）加強部門協作，切實規范發票管理。

（四）強化發票檢查，延伸發票管理的廣度和深度。

（五）加大發票違法、違章行為的打擊力度。

內 容 摘 要

發票是購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動中開具、收取的收付款憑證，是經濟活動、資金往來和經濟糾紛案件的重要證據，是財務收支的法定憑證，也是會計核算的原始憑據。隨著社會經濟的快速發展、社會主義法制的逐步完善，發票在經濟生活和稅收征收管理中發揮的作用越來越重要。由于發票管理方面存在的諸多問題，導致國家稅費款大量流失、破壞了正常的社會經濟秩序，也不利于公平、有序、和諧的稅收環境的形成。進一步加強發票管理，成為當前整頓和規范社會主義市場經濟秩序，營造公平、有序、和諧的稅收環境的一項重要的工作內容。根據多年的實際工作經驗，筆者認為應從以下幾方面來加強發票的管理...

淺談地稅發票管理中的問題和對策

 

發票是購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動中開具、收取的收付款憑證，是經濟活動、資金往來和經濟糾紛案件的重要證據，是財務收支的法定憑證，也是會計核算的原始憑據。隨著社會經濟的快速發展、社會主義法制的逐步完善，發票在經濟生活和稅收征收管理中發揮的作用越來越重要。對稅務機關而言，發票是了解單位和個人經營成果，確定其計稅營業額和所得額，有效掌握和監控稅源的重要憑證。可以說，發票是稅款征收和稅務稽查的重要依據，是稅收征收管理的重要基礎。依照《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則和有關發票管理辦法，對發票的印制、領購、開具、取得、保管、繳銷、檢查全過程進行組織、協調和監督，是稅務機關的重要工作內容，也是規范市場經濟秩序和稅收秩序、加強財務監督、保護公有財產安全、促進經濟健康有序發展的有效手段。

一、目前發票管理中存在的問題。通過對幾年來稅務稽查案件中發票違章行為和稅收征管部門反映的情況進行分析，目前，發票管理中主要存在以下問題：

（一）因稅負差異的存在，納稅人以低稅率行業應稅發票替代高稅率行業應稅發票，逃避納稅義務。主要表現為：一是以商業銷售發票開具建筑安裝工程業務。由于地稅部門對建安工程的稅收征管實行“以票控稅”的辦法，要求施工單位在工程結算開具建筑安裝工程專用發票時，必須以工程總造價按4.8%的綜合稅率計算繳納各項稅費，這與到國稅部門開具商業銷售發票應繳增值稅3%的稅負相比，有較大差距，納稅人為了達到少繳稅費的目的，將工程款或部分工程材料價款用商業銷售發票向建設單位報賬；二是用商業銷售發票開具打印、復印等業務。從事打印、復印等業務的納稅人，應按照《中華人民共和國營業稅條例》及其實施細則的規定繳納5%的營業稅，同時，還應按照個人所得稅相關管理辦法繳納1.5%的個人所得稅、按照《中華人民共和國城市維護建設稅暫行條例》的規定繳納營業稅額1%-7%的城市維護建設稅、根據國務院《征收教育費附加的暫行規定》的規定繳納營業稅額3%的教育費附加，加上云南省人民政府規定征收的地方教育附加，綜合稅率達7%，這與開具商業銷售發票應繳增值稅3%的稅負相比，差距更大，因此，納稅人將打印、復印業務以“耗材”的名義開具商業發票報賬，以達到少繳稅費的目的；三是以商業銷售發票開具餐飲、住宿等接待費用，從事餐飲、住宿等業務的納稅人應繳稅費的綜合稅率在7%左右，由于稅負差距的存在，以商業銷售發票開具餐飲、住宿等接待費用的現象也普遍存在；四是以餐飲、其他服務發票開具娛樂業發票。由于娛樂業適用稅率較高，綜合稅率達29.8%，為了減輕納稅負擔，規避納稅義務，娛樂業經營者采取虛報經營業務，領購餐飲、其他服務等多種發票，在娛樂業中使用。

（二）以“行政事業性收費通用收款收據”、自制收款收據等開具地方稅應稅項目。一是行政事業單位收取或支付房屋、土地租金時，向財政部門領取“行政事業性收費通用收款收據”開具應稅項目，導致國家稅費流失；二是部分有經營性應稅項目的事業單位，向財政部門領取“行政事業性收費通用收款收據”，開具應稅項目，使應稅收入置于稅務機關的監控之外，稅費難于征收；三是以自制收據開具其他應稅項目，由于稅務機關對餐飲、住宿等行業實行“以票控稅”的管理辦法，部分經營者為了少領用發票以規避納稅義務，以自制收據收取費用。

（三）餐飲、住宿發票重復使用。由于稅務機關對餐飲、住宿發票的審查僅限于在發票“交舊領新”時就留存的存根聯進行常規性檢查，部分餐飲、住宿業務經營者以自己或他人外出就餐、住宿取得的發票在本店重復使用，規避納稅義務，擾亂“以票控稅”的稅收征管模式。

（四）消費者在個人消費時索取發票的積極性不高。納稅人為了少繳稅或不繳稅的目的，尋找各種借口不開發票。采取借發票已用完領不到或正在去領等理由不開發票、以不要發票可以打折為由使消費者不要發票等，消費者也會為節約時間、減少支出而放棄索要發票。

（五）發票管理力度有待加強。目前，地稅系統正在使用的發票有餐飲發票、其他服務業發票、建筑安裝專用發票、貨物運輸專用發票、住宿發票、客運票等等，種類繁多。由于人力不足、財力有限，發票管理還存在著諸多問題，一是對發票管理法規知識的普及不力，宣傳的廣度、深度都不夠。社會大眾對發票的合法性、有效性、在社會經濟活動中的地位和作用的認識多數停留在簡單的需要報賬才涉及，僅知道報賬要發票，特別是部門領導對發票的認識不到位，對發票在經濟活動中的重要性和合法有效性認識幾乎為零；二是職能部門聯動機制不完善。對經濟活動監管的部門較多，但各部門在行使監管職能過程中，基于法律法規的局限性及工作任務等方面的原因，一般只就涉及本部門的職責范圍開展工作，對發票這一特殊載體的有效性、合法性審查無從顧及；三是企事業單位財務人員對發票相關知識了解不足，難于對報賬的發票進行嚴格把關。現在的企業大多是私營性質，企業會計人員也是打工者，對企業老板報賬的發票真實性、合法有效性不敢進行認真審核。而由于發票相關知識相對不足，對發票的規范性不能做出準確判斷，對發票的真假更是難于分辨；四是稅務發票管理部門對發票使用情況的審查不嚴。對發票的監管更多的是停留在對存根聯的常規性檢查上，對開出發票的比對檢查較少，缺乏發票的動態監管。

（六）發票跨區域使用、異地填開情況時有發生。根據《中華人民共和國發票管理辦法》和《云南省地方地方稅務局發票管理辦法》的規定，發票領購者應憑稅務登記證或者經辦人身份證明、單位領購申請及財務印章到主管稅務機關辦理發票領購手續方可領購發票，跨地區填開發票的，須經經營地稅務機關認可。但目前的實際情況是跨地區填開發票的納稅人根本不到經營地稅務機關進行申報登記，更談不上由經營地稅務機關認可。

（七）購買、使用假發票的情況時有發生。由于利益機制的推動，假發票的魅影在市場上若隱若現。2010年，我們在所得稅匯算稽查中，發現某企業列支招待費的餐飲發票雖然各種章戳齊全，票面也與正常發票極其相似，但水印不正常，疑似假發票，我們及時對出票單位進行了突擊檢查，查出假發票6000多份，金額達300多萬元。之后，又對部分餐飲店進行了突擊檢查，查獲假發票200多份，涉及3戶納稅戶。在這起案件中查獲的假發票相似度極高，并且開票單位、稅務機關征管用章等都齊全，一般消費者很難分辨。可見，制假者的制假水平、技術含量已相當了得。

二、加強發票管理的建議。發票管理是稅收管理的重要組成部分，是稅務部門有效掌握稅源和監控稅源的基礎性工作和有效措施，也是進行經濟監督的有效手段。由于發票管理方面存在的諸多問題，導致國家稅費款大量流失、經濟業務失真，甚至是貪污公款，侵吞國有資產，私設小金庫（用虛假發票在賬內列支，套出資金隨意使用）等違法犯罪行為的發生，破壞了正常的社會經濟秩序，既不利于公平、有序、和諧的稅收經濟環境的形成，也給會計從業人員帶來了極大的法律風險。進一步加強發票管理，成為當前整頓和規范社會主義市場經濟秩序，營造公平、有序、和諧的稅收經濟環境的一項重要的工作內容。根據多年的實際工作經驗，筆者認為應從以下幾方面來加強發票的管理：

（一）完善發票領用和繳銷管理制度，是加強發票管理的關鍵環節。一是把好發票領購關。根據《中華人民共和國發票管理辦法》第十五條規定：“需要領購發票的單位和個人，應當持稅務登記證件、按照國務院稅務主管部門規定式樣制作的發票專用章的印模，向主管稅務機關辦理發票領購手續。主管稅務機根據領購單位和個人的經營范圍和規模，確認領購發票的種類、數量以及領購方式，在5個工作日內發給發票領購簿。單位和個人領購發票時，應當按照稅務機關的規定報告發票使用情況，稅務機關應當按照規定進行查驗。”為了防止冒領、代領，特別是享受稅收優惠政策的單位和個人虛報多領發票等現象的發生，在領購發票時，要求領票人必須身份證明、發票領購簿、發票專用章三者齊全，方可在限額內申領發票，并執行好“驗舊購新”的發票管理制度；二是要求用票單位開具的發票必須印章齊全，方便受票單位和個人辨別發票的合法性。一方面，發售發票的稅務機關必須在發票上加蓋印章；另一方面，在發票發售時，要求領票人當場加蓋發票專用章，并且發票專用章應包含納稅人名稱、地址、行業等信息；三是認真核實發票領購人所從事的行業，確定適用發票的種類。目前，發票發售人員只憑稅務登記證記載的內容來判斷領票人所從事的行業，辦理稅務登記的人員僅憑營業執照記載的內容來判斷辦證人的經營內容而缺少實地調查了解。這樣就為納稅人虛報經營業務，領用多種發票、以低稅負行業適用發票開具高稅負業務提供了機會。因此，稅收管理員應當對新登記納稅人的詳細經營情況認真落實，掌握第一手資料，為后續稅收征管活動奠定堅實的基礎；四是嚴格審查發票填開質量。在繳銷發票時，對已填開發票的開具質量要嚴格審查，對填開內容不齊全、超范圍填開、單聯填開、不按順序填開等違法違規行為應依法進行處罰，直至取消其用票資格。

（二）多措并舉，提高消費者索取發票的積極性和主動性。要實現“以票控稅”的目的，讓每個消費者都按規定足額索取發票是關鍵。 因此，稅務機關要采取多種形式加大發票相關政策和知識的宣傳力度，讓每個消費者認識到索要發票是一種維護國家稅收利益和經濟秩序的行為，索要發票既是消費者的權利，也是一種義務，提高消費者索要發票的主動性；要增強有獎發票布獎的科學性、合理性，在科學合理的基礎上使發票中獎率最大化，同時，可對發票的票面設計進行改進，將發票金額與所含稅費金額等信息在發票上進行標注，使消費者對自己每次消費行為為國家財政的貢獻金額一目了然，增強消費者為國家財政做貢獻的自豪感、依法納稅的光榮感，提高消費者索要發票的積極性。

（三）加強部門協作，切實規范發票管理。發票管理是一個寬泛的概念，涉及發票的印制、領購、開具、取得、繳銷、違章處理等多個環節，僅靠稅務部門一家管理是遠遠不夠的，還需要公安、工商、審計、紀檢等部門的協作配合。一是國、地稅要加強溝通協調，進一步明確各類發票的使用范圍，堵住納稅人為減輕稅負而混開發票的缺口；二是與工商、公安部門密切聯系，共同打擊倒買倒賣發票、制售假票等違法犯罪行為；三是與審計、紀檢部門協調配合，發揮各部門的職能作用，加強對各單位發票使用情況的審計監督，對未按規定取得發票和不合法發票所支付的款項應視為違規支出，依照財務管理規定進行處理，從而管住發票流通的最后一道關口；四是加強與財政部門溝通，充分發揮財政部門的職能，監督各類行政機關、社會團體和企業事業單位，嚴格執行財務會計制度，杜絕取得不合規定的發票。同時，加強行政事業性收款收據的管理，防止這類收據的流失和不符合財政票據管理規定的行為出現，劃分應稅項目與非應稅項目的界限，杜絕“行政事業性收費通用收款收據”在涉稅項目中使用；五是要強化對財務人員的培訓。一方面要加強發票相關知識的培訓，提高企事業單位財務人員對發票使用范圍、填開要求的認識以及發票真偽的辨別能力；一方面要加強法律法規知識和財務會計制度的培訓，提高財務人員對發票的合法性、有效性、在社會經濟活動中的地位和作用的認識，使財務人員充分認識到發票審核把關既是財務會計制度的要求，也是厘清經濟責任、防范法律風險的重要手段，增強財務人員認真審核報賬發票的自覺性和主動性。

（四）強化發票檢查，延伸發票管理的廣度和深度。發票違法、違章行為往往具有突發性、隱蔽性，只有加強對用票人發票領、用、存情況的日常檢查、巡視，才能有效減少用票單位和個人亂開、混開發票行為的發生。同時，要將發票管理向受票單位延伸。可以說，有些發票違法、違章行為是消費者逼出來的。按照市場經濟沒有需求就沒有供給的理論，如果受票單位不提出相應的需求，就沒有各類違規發票的供給。比如由于各單位、各部門嚴格限制娛樂性消費支出，為了達到公款消費、應付相關部門檢查的目的，消費者要求娛樂業經營戶提供餐飲、住宿等發票。因此，對接受發票的單位進行檢查十分必要。通過對受票單位發票使用情況的檢查，將發票聯與記賬聯、存根聯之間相互比對，一看開票金額，是否存在大頭小尾、單聯填開等行為；二看開票內容，發票開具內容與實際發生的支出內容、性質是否相符，有無混開發票的行為；三看發票的來源，核實有無發票異地填開、跨區域使用發票的情況。

（五）加大發票違法行為的打擊力度。發票違法行為頻繁發生、屢禁不止的原因，一方面是管理存在漏洞，另一個深層次的原因是違法成本不高。因此，應從法律法規的規定入手，加大發票違法、違章行為的打擊力度，大幅提高其違法成本，使其不敢違法、不愿違法。自2011年2月1日新的《中華人民共和國發票管理辦法》正式實施后，對發票違法行為的處罰額度有所提高。但是，要加大發票違法行為的打擊力度，提高發票使用人對發票管理法規的遵從度，充分發揮發票對加強稅收征管、規范財務核算，保護消費者合法權益、維護社會主義市場經濟秩序，推進公平、有序、和諧的稅收環境、和諧社會建設的職能作用，還必須做好以下兩幾點：一是加大新《中華人民共和國發票管理辦法》的宣傳力度。地稅部門歷來重視稅收政策法規的宣傳，但《中華人民共和國發票管理辦法》修訂前后變動較大，這就需要稅務機關進行廣泛、深入、持久地宣傳，讓廣大群眾熟知發票管理規定、發票違法行為帶來的后果等知識，提高遵守發票管理法規的自覺性；二是不斷提高稅務人員依法行政的能力和自覺性。新修訂的《中華人民共和國發票管理辦法》對發票違法行為的罰款有“1萬元以下”、“1萬元以上3萬元以下”、“1萬元以上5萬元以下”、“5萬元以下”、“5萬元以上50萬元以下”等幾種，處罰自由度較大，增加了執法的隨意性。這就要求稅務人員加強自我約束，不斷提高綜合分析判斷的能力，堅持公平、公開、公正和過罰相當的原則，秉公處理發票違法行為。

參 考 文 獻