政府與企業的關系

 我國長期以來實行的是高度集中的計劃經濟模式，企業隸屬于政府行政部門。企業行政系統化，企業規模的行政級別化，企業決策、運行的行政指令化，企業發生的是行政行為而非市場行為。在經濟體制改革中，雖然曾先后設計了一系列方案，如改變企業內部管理方式、放權讓利、利改稅、承包制和改善企業外部環境等，使企業行為開始轉向市場化。但這一系列舉措，并未能使企業的行政制度徹底打破。企業是經濟生活的微觀組織，市場的競爭主體，有權利和能力運用企業所有的全部財產，根據市場信號為動力源，無需其他主體的參與和干預，獨立地建立生產與經營決策。它發生的是一種純市場行為。

 在建立社會主義市場經濟體制的過程中，如何進一步界定政府與國有企業之間事權與財權關系，從理論上看，這一問題開始趨于明朗化，但在實際操作中，卻問題重重。癥結何在？現就此談幾點認識。　一、對我國“分權式”改革思路的認識　中國經濟改革的起始點是1978年，但大規模的工業經濟體制改革是從1984年開始的。　10余年來，中國經濟體制改革的一個最重要的特征是權力分散化，即中央政府的“權力下放”。這里的“權力下放”包含兩個層面上的內涵：（1）是中央政府與地方政府財政收入權界。1980—1984年， 中央開始實行“劃分收支、分級包干”取代統收統支的財政體制改革；1985—1987年，開始實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制；1988年后，中央對全國絕大多數地區實行六種不同形式的財政包干體制；1993年后，又根據中央與地方事權，劃分各級地方政府的財政支出與收入，實行分稅制。（2）“兩級政府”與企業的關系。從1979 年開始的經濟體制改革，始終以企業改革為中心環節，其基本思路是：經營權與所有權的分離，擴大企業經營自主權，改革經營方式，搞活國有大中型企業。這一改革大約經歷了四個階段：①1979—1983年，通過擴大企業自主權和在傳統經濟結構中加大物質作用等措施，調動企業與勞動者的兩重積極性。這些措施包括：企業利潤分成，實行獎金與效益掛鉤并許可國有企業從事指令外生產。對一些有出口權企業實行一定外匯留成；②1984—1986年，基本點是國有企業實行經濟責任制，將企業逐步推向市場。1984年，政府允許國有企業完成指令指標后可以根據協議價格出售計劃外產品，并依此安排生產，這樣就開始形成雙軌制價格體系。③1987—1992年，在國有企業中先后推行了兩輪企業經營承包責任制，取得了一定效果。④1993年以后，開始了以明晰產權經營為主的現代企業制度改革。由此，我們可以看出，不管上述改革是在處理中央與地方關系上，還是在處理兩級政府與企業關系上，都是一種由中央政府采取行政推動的、自上而下的、縱向式改革。這種改革，實際上仍帶有很強的計劃經濟色彩，從第一個層面上看，“各級政府都是計劃經濟的主體組成部分。中央集權是計劃經濟，地方集權也是計劃經濟。把中央的計劃權力下放給地方政府，只不過是從中央計劃經濟變成地方計劃經濟罷了。”〔1〕從第二個層面上看，不管是中央政府和企業的關系， 還是地方政府與企業的關系，實際上是一回事，沒有本質的區別“對于企業而言，它只不過是換了一個‘婆婆’”〔2〕，所以， 這種改革從一定程度上看“不僅不能搞活大中型企業，反而帶來破壞統一市場形成的地方保護主義、自成完整體系的‘諸侯經濟’等問題，這就是幾十年來‘放權’與‘收權’之間振蕩的道理所在。”〔3 〕由于在國企改革思路上存在一定的局限，這就決定了后來明晰產權，建立現代企業制度遇到了更大的難題。　二、“軟約束”中的國企與政府行為　由于“放權讓利”式改革思路計劃屬性的客觀存在，10余年來國有企業與政府間的政企關系仍沒實現預期的轉變。國有企業一直在與中央政府和地方政府通過不規范的討價還價解決稅金、利潤與貸款問題。政府一邊期望把國有企業轉變成有效率的經營者，一邊又非常害怕企業破產與大量解雇職工可能帶來的危險后果。這種處于兩難中的政府決策行為，不得不演義成改革國有企業的善良意圖總難按既定的方向推進。在實際行為中，更無法采取有效措施。因此，10多年來改革的直接果實是，到1992年左右，國有企業大面積虧損成為無法回避的現實。　國有企業效益不佳，并非因為沒有對大中型企業進行改革。問題的關鍵在于，目前缺乏的仍然是能夠轉變國有企業行為使之合理化的有效措施，并且曾經付諸實施的一些措施因制度的非規范性，常常要么流于形式，要么走了樣。　承前，“放權讓利”式改革引入中國工業經濟體制，盡管使企業職工和企業的物質刺激不斷增加，但這種改革行為的發生機制再不具有很強的約束機能，也未能從根本上改變政府與企業之間的實際關系。企業生產多數情形下仍是由政府決定，而非市場決定；企業管理者更多的是為主管的行政部門負責，而非對全體職工與社會負責，政企分開的目標還遠遠沒有實現。“放權讓利”式改革帶來的一個政企不分的基本表現是：兩級政府與企業的利潤分成比例標準（例如，承包基數指標、超基數的企業留成及上交利潤遞增等等）是不規范的。這是因為，10多年來，政府在給企業利潤留成時，并沒有形成一套有效的約束，而只是在討價還價桌上進行的，致使政府與企業均處于一種悖論之中。由于事實上雙方討價還價的可談判性依據具有不可抗逆性：這就是短缺經濟事實上的存在。一方面是市場競爭開始形成，國有企業必須正視市場，這就需要大量資金，不僅要改變存量結構，而且也要優化增量結構，形成投資需求的膨脹；另一方面，政府又不能對企業這種“合理”的要求熟視無睹，于是這種交易實現必然不規范地發生在討價還價之中。甚至企業通過在成本上作文章來與政府形成另一筆討價還價交易。如果我們再做進一步分析，還可找到一個事實上存在的現實與理論依據：即我國在對企業放權讓利改革方面的進展是大大超前于宏觀政策環境方面的改革的。雖然在產品和要素價格改革上步伐較快，但總體來說價格扭曲特別是利率與能源、交通價格的扭曲仍然沒有得到徹底的糾正，由于工業品投入的價格在很大程度上仍然不合理地被人為因素保存著，漸進地放開價格產生的同一商品的雙重價格結構的新問題，就使企業特別是國有企業與政府個別部門不可避免地產生尋租活動和侵占國有資產的行為發生。由于上述情況決定，國有企業形成兩種原因的虧損，一種是由于經濟體制產生的外部經營環境所致，另一種是由于特定的企業內部經營管理不善所造成，這兩種原因常常是混淆不清的。這樣，即使企業經營者與政府主管部門事先就利潤標準達成協議，而一旦企業發現自己不能實現其預期的標準，他們便會求助于更高層的政府當局等破壞規則，違反合同。又如，企業所需投入品的短缺、國家實行的高投入品價格和低產出品價格等等，都一如既往地被企業經營者作為不能控制的外部客觀條件而加以不適當地渲染，從而作為企業完不成任務的理由。因此，政企之間討價還價成為中國國有企業改革難于完成的一個強有力的阻隔面，其結果是經濟規則、經濟合同無法具有剛性，因而國有企業在很大程度無法走出自身非獨立性特有的怪圈。　隨著改革進展，中國一方面在展開市場化，另一方面又在加速工業化，由于中國改革所具有的這一重要特性，就決定了“權力下放”中加劇的另一重經濟行為即地方政府與企業投資能力增強，導致了普遍的投資過度和相應的短缺強化。統計資料表明，80年代中后期固定資產投資以超過15％的速度增長，90年代開始更以強勁勢頭增長，最高年份達50％多。而整個資金投資來源又表現出，隨著國家預算內分配投資逐步下降的同時，企業的投資越來越多地依賴于銀行信貸和其它融資渠道。對于國有企業而言，從銀行貸款與過去計劃經濟下計劃撥款并無實質區別。其原因是：中國金融體制改革遠沒有到位；政府與企業之間行為約束剛性不僅沒增強，反而由于歷史的欠債更加弱化了。由此，我們既可找到三角債存在的內在根源，同時，又可看到企業欠債不還的現實基礎。　三、實現政府職能的真正轉變　政府在市場經濟中的職能是什么，其職能怎樣發揮？這是建立社會主義市場經濟所要解決的首要問題。　在計劃經濟體制下，由于中央政府包攬天下，企業成為政府的附庸，實際上企業是政府的一級組織單位，而絕非獨立的經營實體。由于政府對企業的所有權與管理權兼于一身，這就出現一則政府的管理幅度越大，工作效率越低；二則政府對企業的所有行為及結果負責，所以政府對企業負無限連帶責任。　承前所述，改革至今，國有企業的問題非但沒有解決好，反而問題更多，究其主要原因是政府行為及其對企業行為的軟約束機制造成的。　由于計劃經濟的剛性造成了一方面政府管理部門宏觀改革滯后，另一方面政府與國有企業的關系越理越不清。為了實現政府職能的真正轉換，中央政府先后出臺了計劃體制，財稅體制、金融體制、社會保障體制等多項改革配套措施。　10余年的“放權讓利”式財稅改革與以縮小指令性計劃范圍為主的計劃體制改革取得了一定的成效，但國家在一邊與企業理順經濟關系時，另一邊卻由于金融體制、社會保障體制改革滯后的連帶問題，導致嚴重的政府行為上的軟約束與企業行為上的破壞硬約束的實際理由的存在的固性。為此，我們認為目前國有企業轉換機制的首要問題不在于明晰產權，如果金融體制、社會保障體制不改革，不解決國有企業經營的外部環境和條件，不平等競爭會永遠存在，預算約束會繼續軟化，何談建立現代企業制度。　政府不應該越俎代皰，而應在改革金融體制、社會保障體制上多做點份內的事，管好自己應該管好的事，真正造就一個硬約束的、平等競爭的社會環境，從而使企業解除包袱，才能使之產生其行為動力。現代企業制度不在于政府去規定一個或幾個模式，而在于它是整個社會經濟制度變遷過程中的產物。所以從這個意義上講，政府管好自己的事才是關鍵，只有管好自己職能范疇的事，形成經濟運行所需求的規范的制度和激勵約束氛圍，這樣現代企業也必然會適應供需規律要求，自然而然形成自身的內部機制去根據社會需求運行。由于國有企業與政府存在著特殊的對應關系，所以把國有企業屬于政府的職能轉給政府，這樣各司其責才成為可能。　基于上述分析，政府的職能與企業的職能區別在于它主要表現在宏觀層面上，主要負責具有戰略性、全局性、方向性、社會性的義務。具體看，保證社會總需求與總供給的平衡，制定戰略目標與實施步驟；根據社會水平調整產業方向與結構，制定產業規劃與產業改革；制定、實施稅收與金融政策，并調節個人、地區等經濟間形成的非有機性結構；建立健全社會保障體系，維護國家安全和提供社會服務設施，配合有關部門制定和維護法律尊嚴。總之，以有利于微觀運行為特征的整體性設計是每一個國家政府所不能逃避的責任。　轉變政府職能不等于取消政府職能，建立市場經濟體制后，政府的職能是加強了而不是減弱了。最關鍵的是政府以什么樣的形式管理經濟才能使經濟搞好；政府的管理與職能實施的基礎是什么；政府應在什么范疇內活動，這必須經過制度、規范、法律程序來付諸實施。　四、作為市場主體——企業的責任　從企業的特定內涵與意義來看，它必然是以盈利為目的的經濟實體，它的最基本職能就是生產社會所需要的，并能在生產過程中向社會需求量最大、且利潤最高的組合點靠攏，從而達到資本化加速之目的。其實現資本化與促進社會福利增長的前提是：企業必須成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的經濟實體。　經過10余年的改革，企業與企業的行為正在形成，這一點在非國有經濟實體中已得到明確的驗證，當然，在國有企業中雖然也有一定成效，但卻沒有發生實質性的轉變。　承前，由于中國改革具有雙重任務，一是市場化，二是工業化。兩者互為影響。因此，中國國有企業改革滯后的客觀性就存在了。工業化意味著需要大量資源和資本集中，這強化了計劃剛性，而市場化又加速供需均衡，要求資本相對偏離工業化的目標趨向于結構合理化，要求第一部類與第二部類保持平衡，80年代工業結構二元化態勢強勁也說明了這一事實。　客觀上工業化需要資本集中，而在計劃經濟相對弱化情況下，工業化難以達到預期之目的，其結果是，國有企業要代表國家體現戰略目標，但在國家財政支持大大下降的情況下，資本品的需求膨脹不得不轉到銀行欠債這一新的表現形式之中，國家承認這種欠賬合理的內生根據，但為了推動市場化，政府本身又陷于兩難選擇之中，隨市場化加速，國企問題增多，這是一個必然發生的矛盾。從這個解釋中，我們是否可以找到國有企業機制轉化難的環境約束機制。　然而經濟學的任務并不在于解釋這些矛盾，而在于找到可行的途徑解決這些矛盾。根據科爾內對社會主義經濟問題的解釋，事實上，不論是社會主義，還是資本主義發展初期，都存在一個共同的問題即短缺。由于需求拉動與資源約束在經濟不發達國家表現得尤為明顯，所以短缺是必然的。問題是怎樣在一個短供給與長需求之間實現相對均衡這是困難的。　科爾內認為，在社會主義計劃經濟體制中，產生過度需求和短缺現象的主要原因，在于國有企業預算約束是相對軟化的，即預算軟約束是短缺現象的根源。預算約束的軟化或硬化程度，取決于與企業決策人目標無關的、對企業虧損的外部容忍的限度。科爾內論證說，一個完全硬的預算約束必須具備五項基本條件：（1）價格必須是外生的；（2）稅收體制必須是嚴格的；（3）沒有任何隨意的政府補貼；（4）沒有任何信貸；（5）沒有任何外部財政投資。因此， 一旦企業的支出與收入之間嚴格的對應關系被放松了，企業預期到政府的補貼、信貸、價格、稅收等等都是可實行的，預算約束的軟化就發生了。預算軟約束必然帶來的直接后果：第一，需求與相對應的價格之間變得互不相關，也就是說，隨預算軟度增大，價格需求彈性自然趨近于零。第二，企業在做出投入的組合的選擇時，對價格變化無反應，因此資源基本趨于無效率的配置。第三，企業決策人目標傾向于過分雄心勃勃，就會產生對投入品的過度需求。上述結果導致企業方面需求無約束膨脹，生產資料全面短缺將會出現，由于生產資料部門與消費資料部門資源的占用是此消彼長的關系，所以普遍短缺會在兩部門之間同時產生，并產生連帶問題。　現根據中國國有企業特有的現實，我們認為科爾內預算上的硬約束實施不對中國國有企業起多少作用，至少目前是這樣的。反而由需求創造自身供給的凱恩斯定律卻在一定程度上發揮作用。　我們是否可以這樣說，一種科爾內意義的預算約束，對于中國特殊現象中的國有企業即其本身既要負擔著實現工業化，又要加速市場化的雙重任務，又要體現社會化目標；又要投入與產出比最大化的效益目標來講是不完全適合的。錢德勒就曾指出：政府的價格管制，是為了扶持一定類型的生產、研究和開發，是一種合乎經濟發展要求的必要措施。再如，類似地，信貸金融或組織起來的信貸系統，把風險擴散到整個經濟生活和整個經濟過程，以利于提高效率之目的。現實地看，收入和支出量是不會相等的，因為企業和企業家可以通過其它融資渠道獲得資本。關鍵的問題并不在科爾內意義上的硬約束，而在于經濟行為是否規范，責任是否到位，是否具有嚴格意義上的法律界定性。　任何經濟組織、社會組織、政府組織都應在法定制度范圍內活動，如果沒有前提條件和保證，這種界定都是無法成立的。現代企業制度確定亦如此。　另一種觀點認為，“國有企業基本特征是：當企業目標與社會目標出現沖突的時候以社會目標為主，或者說國有企業并不以利潤最大化為首要經營目標，只是盡量收回成本或減少虧損。因此，典型的或本意的國有企業天生就是‘政企不分’或不能完全分開的”〔4〕了。 這種觀點僅說明了國有企業的一種特有情形，并不能說明國有企業就必然是政企不分。國有企業盡管由政府操作，帶有政策性內涵，同時活動于“共用品、外部性、自然壟斷性領域”〔5〕，但它仍不同于政府部門， 它的組織機制是帶有社會化、市場化傾向的，否則它的經營是無效率的。從這個意義上講，國有企業有它的特殊性，但還是企業。　不論是國有企業還是非國有企業，它們都是通過經濟目標來體現社會目標的。因此，從企業建立的本意來看，它是經濟實體，只不過是國家根據社會目標確定其與不同性質企業間聯系的程度有別罷了。因此，政府雖然對國有企業負特殊的責任與義務，但市場競爭是不可缺的，企業的自我追求與自我約束也是不可缺的。　五、政府與企業的關聯效應　在政府與企業的職能界定之后，企業和政府的關系如何處理？我們以為，就一國政府而言，政府與企業的發展一般是正相關意義上的鈕帶鏈。政府的導向性與外圍性表明它絕不能直接操作企業內部事務，它只能用聯接手段之杠桿迫使企業在法律要求的范圍內活動，企業行為實則為社會需求束與需求層的內在化，否則它的盈利性也是不可能實現的。從這一角度看，企業與政府絕非是負相關的，至少企業與政府存在的本來意義是這樣的。　中國企業改革采取的區別對待、分類界定的思路是有道理的。從國有企業到私有企業的縱向層面向后看，真正意義上的企業功能在增強。這也就是說政府對企業的干預強度從上述層面上向后看是弱化的，向前看是強化的；從不同國有企業、私有企業的橫向層面上看，企業間在發展上是平等的。進一步言，政府與企業的關聯程度是以體現同它的職能的密切度狀況而區分的。具體講：國有國營企業適合于“共用品”、“外部性”、“自然壟斷性”、“產業集中度強”的行業，這些均與政府戰略目標直接關聯，政府可能對這些行業的企業適時定勢地采取宏觀上的調節較多，例如，政策導向、財政補貼、抑制壟斷、控制價格等等。而國有民營、私有企業等卻常常處于競爭的環境氛圍之中，政府只有在客觀上為其創造一個條件如解決社會保障、維護市場秩序等即可。由于政府與企業的縱向關聯度有別，企業在劃分上才有大中小，國有、私有之分。我們說，政府與企業的關聯效應并非只是通過上述聯結方式來實現的，它僅說明了一個國家的發展導向與經濟格局。政府與企業的聯系只能是非行政的。企業首先是一個經濟實體，它是以資本化為目的的。所以它與政府的聯結方式只能是（1）納稅人與被納稅人的關系， 減去成本，創造的剩余價值有激勵的部分，有調節的部分，同時也含積累的部分，政府拿走調節的部分，即稅收的部分，對完成宏觀意義上的再生產是必不可少的。這對于國有國營企業與私有企業都是一視同仁的，至于戰略上的問題可以通過轉移支付或通過調節稅收來完成，但絕非行政上的關聯；（2）債權人與債務人的關系。 不論國家是以貸款投資形式或以其它形式出現，國家都是一個人格化的實體，企業決不能依賴以往對政府的無限責任制來轉移投資形式；（3 ）監督人與被監督人的關系。企業必須在法律許可與政府政策范圍內活動，否則政府會通過行政的或法律的、經濟的等手段對其進行必要的懲罰。當然政府有時并不直接干預，它還可通過中介性、社會力量來實現自己的監督人的目的，同時政府行為也必然地受到企業與社會力量的監督；（4 ）服務人與被服務人的關系。政府為了實現其經濟社會發展的目標，有必要也必須為企業創造一個有利于發展的環境條件，例如抑制壟斷、打擊非法交易、創造平等競爭機會，提供社會保障制度、為企業提供智力服務、進行人才培訓等等。總之，我們以為，不管什么類型的企業絕非是“政企不分”的，關鍵是政府通過什么方式去聯結企業，通過什么方式調節企業行為，上述幾對關系表明政府與企業只能是經濟上的直接關系，并通過經濟手段來達到調節企業活動之目的，這種關系又必然是通過規范的法律程序確認的，通過社會力量制約來實現的，否則，政府與企業都會是無效率的。