淺談基礎教育學校內部控制體系的建設

一、基礎教育學校內控缺失出現的主要原因和表現形式

二、加強基礎教育系統內部控制體系的建設的必要性和重要性

三、在基礎教育學校建立防控有效的內部控制體系思考和探索

四、結語

內 容 摘 要

隨著國家大力發展基礎教育，并不斷加大對基礎教育的投入，如何安全高效的發揮各類教育資金在基礎教育中的作用，嚴格執行收支兩條線管理的相關規定，確保學校的各項資金按照部門預算的要求執行，是當前教育行政管理的部門和學校管理者的一項課題，構建基礎教育學校有效的內部控制體系應該是學校管理的首要任務和制度保障。

淺談基礎教育學校內部控制體系的建設

近年來隨著教育事業快速發展，國家公共財政的不斷完善和義務教育經費保障機制的建立，黨和政府把基礎教育列入各級財政保障的重中之重，國家財政對教育的投入力度不斷加大，保障水平不斷提高，財務管理不斷規范，人民群眾對教育公益服務的需求不斷提高，各類基礎教育也得到了快速協調發展。因此通過加強各項制度建設來規范學校財務管理行為就變得尤為重要，這其中內部控制體系的建設是重中之重。那么如何安全有效的發揮各類教育資金在基礎教育中的作用也成了一項新的課題。尤其是對于一些內部控制相對薄弱的學校，在資金使用和效益上產生了一定的風險，因此有必要采取有效措施在基礎教育學校建立健全內部控制體系，加強和提高學校的內部控制能力。

一、基礎教育學校內控缺失出現的主要原因和表現形式

隨著國家財政體制的轉變和政府收支分類改革，基礎教育學校已經納入部門預算的范疇，實行收支兩條線管理，加上一些學校實行集中核算或者國庫集中支付制度后，學校在財務管理方面過渡依賴財政管理體制；另外由于一些學校的資金使用的自主權降低，片面認為只要符合票據管理的相關規定，而忽視資金使用的合法性、真實性以及有效性，尤其削弱了單位內部控制管理，也造成了教育資金的使用效益不高，甚至出現違法違紀的行為發生。具體表現如下：

（一）基礎教育學校領導不重視內控制度建設是造成財務管理水平不高的重要原因之一

學校的領導大多數都具有教師的背景，他們往往精通教學，但是對建立學校的內控制度體系缺乏足夠的認識，尤其是對財務管理工作的重要性缺乏清晰的認識。一方面，學校的財務管理工作缺乏獨立性，會計人員編制在后勤人員管理體系中，財務人員在工作過程中缺乏獨立性，不能給學校的發展提供高質量的服務。另一方面，學校的資產管理職能弱化，造成資產的浪費和流失現象嚴重，加上學校領導片面認為學校主要任務就是教書育人，出現了學校重視教學管理、忽視財務管理的局面。

（二）預算管理不夠科學，缺乏必要的教育成本核算

基礎教育學校的主要資金來源是國家財政以及地方政府的經費撥款，每年基本上是按照財政預算定額的方式編制和執行預算，在預算中基本支出人員經費的編制是按照人員工資、和津貼補貼標準編制、公用經費是按照生均公用經費定額標準編制；在項目支出預算編制過程中，由于部分學校缺乏科學有效的定位及長期發展規劃，不能根據學校實際發展需求編制符合學校發展目標的項目預算，造成多年重復建設或采購項目過多；另外財務人員由于不能全面了解學校的教學需求或規劃，只是為完成預算或多申請資金計劃自行編制一些項目預算，出現了年初預算與學校實際情況不符，不能真實反映出學校的實際需求，同時造成部分學校經常調整預算，更難形成對收益和成本核算，缺乏有效的成本效益核算理念。

（三）基礎教育學校財務管理制度不能發揮有效作用，財務人員的專業水平有待提高

目前出現學校財務管理問題的大都沒有制定健全的財務管理制度，或者制定了制度而未嚴格執行，因此造成學校的財務管理相當混亂，甚至出現違法違紀的現象。另外由于部分學校財務人員以及資產管理人員的專業水平不高，業務素質不強，不能對學校各項經濟業務起到有效的核算和監督的作用，只能進行被動的記賬工作，對于違規超標準提高人員經費標準和違規處置固定資產現象發生的時候不能及時制止，財務人員在學校教育教學管理中不能發揮應有的作用，也是造成學校會計基礎規范化工作滑坡的一個主要原因。

（四）由于學校缺乏有效的內控體系，學校的資金運行缺乏有效監督

在一些教育腐敗案件中，突出的特點，就是學校“內控制度不健全，一支筆現象突出”。學校在一些重大事項上缺乏有效控制，如在招生、招收計劃外學生問題、設備采購以及基建維修項目上往往校長一人做說了算，而沒有經過集體決策，超越權限的問題時常發生；在一些設備采購和基建維修項目上有意逃避政府采購管理辦法，將項目分拆或者化整為零；在資產使用上缺乏有效管理，比如：資產盤盈盤虧數目較大，帳帳、帳實不符，游離在帳外資產數目較大；只注重資產購置不注重管理和使用，造成長期庫存積壓浪費；有的學校不切合實際一味追求品牌,貪大求洋，攀比思想嚴重，盲目購置造成設備閑置和浪費現象；為了部門的小利益，想盡辦法使一些不合理收支逃避各職能部門的監督，如違規收取捐資助學資金、違規征訂教材，設立“小金庫”等等。

二、加強基礎教育系統內部控制體系的建設的必要性和重要性

2006年，新修訂的《義務教育法》進一步明確將義務教育全面納入公共財政的保障范圍；2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對教育事業發展和教育投入提出了明確的目標和要求。近期黨的十八大報告明確提出,“教育是民族振興和社會進步的基石”“要堅持教育優先發展”。我國的國家教育經費投入也是連年增長，國家財政性教育經費從2000年的2563億元增加到2011年的18587億元，年均增長19.7%。隨著國家對基礎教育投入的逐年增加，教育資金規模也愈來愈大，科學有效發揮各類教育資金作用，并保證各類教育的健康有序的運行，是教育行政管理部門和學校管理者目前面臨的一項重要課題。為落實這一要求，必須進一步完善教育經費投入保障機制，加強經費管理，完善財務制度，強化內部管理，防范財務風險。

2012年11月29日，國家頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，根據該規范有必要對基礎教育學校制定相應的內部控制體系和有效的資金運行監管機制，同時也是確保國家的基礎教育的健康發展的根本保障。

三、在基礎教育學校建立防控有效的內部控制體系思考和探索

在基礎教育學校，要建立行之有效的內控體系，形成長效機制，全力保障基礎教育的健康發展，主要有以下幾方面：

（一）加強基礎教育學校的各項制度建設，尤其是財務管理相關制度建設，要強化學校領導對合理使用教育資金安全責任意識

建立健全各種管理制度并增強其可操作性，包括內部、外部的管理機制、監督制約機制等，做到管理上不留空隙，制度上不留空檔，操作上有章可循。如財務管理、內部會計管理、內部牽制制度、資產管理、政府采購管理、預算資金執行管理、票據管理制度等等。同時，各單位一定要樹立責任意識，認真執行黨政主要領導“兩個不具體直管”和“末位表態”制度和“三人會簽”制度，要把維護財經紀律作為黨風廉政建設責任制的一項重要內容加以重點建設，對于重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等問題必須通過集體決策予以審核確定。

（二）加強各類財務業務培訓，提高財務管理水平

要對承擔財務管理工作和經濟責任的領導干部進行培訓，尤其是對于分管財務的領導干部進行財會專業知識培訓。建立健全內控制度，明確崗位責任，通過采取不相容職務相分離、授權批準、預算控制等一系列內部控制方法，規范單位財務行為，堵塞管理漏洞，防止并及時發現錯誤及舞弊行為。不斷提高管理水平，防止和減少違規現象的發生，保證單位的財務管理健康有序地進行。

（三）加強會計基礎規范化工作

基礎教育學校必須按照《中小學校財務制度》、《會計基礎工作規范化實施細則》的要求進行會計核算和管理。通過強化會計基礎規范化工作，提升學校的財務管理水平。要嚴格按規定設置會計賬簿，及時、真實、完整核算單位收支。從事會計工作的人員必須取得會計從業資格證書。借鑒教育資源均衡化中優秀教師合理流動的理念，對于有條件的地區應對學校的財務主管或主管會計實行區域內會計委派或定期輪崗交流制度，以提高整個地區基礎教育學校的財務管理水平和會計人員的工作能力。實行對單位內部重要崗位定期輪換制度，單位內部重要部門、重要崗位的人員應定期進行輪崗，并不斷對其進行反腐倡廉和世界觀、人生觀的教育、做到警鐘長鳴防微杜漸。以烏魯木齊市教育局為例， 2001年建立會計核算中心，該中心根據學校（單位）的特點，實行了以會計委派為主、集中核算、局任校管的財務人員三種管理模式，會計人員定期輪崗、定期培訓，經過十幾年的努力，使整體系統的財務人員管理和業務水平有了較大提高，財務管理水平也有了較大進步。

（四）加強預算管理

預算管理是對規范學校收支行為，加強資金管理，具有基礎性、先導性作用。國家將義務教育經費全面納入財政預算，由國務院和地方各級人民政府依法予以保障。即義務教育學校各項收支全面納入單位預算，統一核算、統一管理，同時預算體系是由預算編制到預算執行、再到決算。那么預算管理也就覆蓋從編制、執行、決算全體系。

編制年度預算時要遵循量入為出、收到平衡、統籌兼顧、保證重點的原則；執行年度預算過程中，要嚴格執行批準的預算，加強預算執行管理。沒有預算的不予列支、嚴格控制預算的調整。部門預算一經批準下達，即具有法律效力，具有嚴肅性和約束力，每項開支都應納入部門預算，必須貫徹“先有預算，后有支出”的原則，一切開支都要控制在核定的預算定額內。強化預算的執行力度，確保各項資金按照預算項目執行。預算終了時要加強分析工作，對預算收入完成情況、支出的合理性、合法性及資金使用的效益進行分析，提出意見和建議，不斷改進和完善預算管理。

（五）要加強收費管理及票據管理，堵塞財務漏洞

收費管理和票據管理是財務工作的重要環節之一，管理不善就容易產生漏洞和弊端。因而要堅決糾正擅自設立收費項目、提高收費標準、擴大收費范圍的行為。嚴格票據的審批、領用、繳銷和監督。堅決糾正收費不給票據和票據管理混亂的現象，任何單位不允許使用自購收款收據或串用各種票據。學校各部門之間要共享學生信息，對于學生收費情況以及計劃外生情況要信息共享，確保各類學費資金足額收取。

（六）要進一步推行政務公開，加大民主監督力度

學校應建立校委會或行政辦公會議制度，對于重大項目支出和大型采購要經領導班子集體研究決定，杜絕臨時動議或個別領導決定的行為發生。要把財務監督與推行政務公開相結合，加大干部職工民主監督和舉報力度，對于單位財務管理辦法要經過干部職工的討論。把重要的財務收支狀況置于群眾監督之下，同時加大懲處力度，對于違反財經法律法規的行為從重從嚴處理。

（七）要定期開展內部績效考評工作，不斷完善單位的內部控制體系

學校要定期對照工作（教學）目標或績效標準，采用配套的方法，評定教職工的工作任務完成情況，工作職責的履行程度，以及對教師的發展進行內部的績效考評，以此來逐步完善內部績效考評制度，使學校的整體工作得到改進與提高。一個學校的組織結構由多個職能部門組成，內控體系的建設必須從系統的觀點出發，整體考慮，合理平衡職責權限，設計不同職能部門間的制約條款。規定詳盡的業務流程，明確檢查核對點及具體要求等，使每一個人明確職責權限和工作流程，嚴格在授權范圍內履行職責，不越權、不瀆職，從而使學校經濟管理科學有序地進行。

（八）教育行政管理部門要積極開展本系統的學校內部控制體系的指導和督察工作，加強財務收支內部審計、加強行業學校的會計基礎規范化檢查工作，努力提高教育資金使用效益。

近年來，國家對教育經費的投入逐年增長，在有些地方，由于思想認識不到位、管理基礎薄弱、制度執行不嚴、厲行節約意識不強等原因，教育經費管理方面還存在一些亟待解決的問題。如經費使用不當、冒領和挪用教育經費、浪費現象仍然存在等，這些問題嚴重影響了學校正常教育教學業務的開展，影響了學校健康發展，損害了廣大師生的切身利益。對于這些問題，教育行政管理部門的對學校內部控制體系的指導和督察顯得尤為重要，各級行政主管部門針對問題，一方面要嚴格懲處在內部控制管理中出現問題的相關責任人，嚴格執法，決不縱容姑息。另一方面在督察指導中發現的問題，跟蹤督查、認真進行糾正和整改，同時有針對性地研究采取改進和加強財務管理的措施，并且要狠抓落實，堅決杜絕屢禁不止、屢查屢犯的情況。各基礎教育學校之間互相檢查交流，以發現問題解決問題為出發點，通過內、外監督全面提高行業的內控體系建立，同時積極配合財政、審計部門的對教育行業開展的教育資金檢查和監督，加大對違規違紀人員的懲處力度，通過有效的財務監督為學校的經濟活動服務，提高教育教學經濟效益。

四、結語

內部控制體系是一項系統工程，內部控制機制的建設需要學校各個部門的全員參與。那么，內部控制體系的建立也將在學校內部管理中發揮重要的作用。總之，只有科學、合理、高效的使用好教育資金，才能實現基礎教育的可持續健康發展，才能更好的推動國家教育體制改革。

參 考 文 獻

1、《企業內部控制基本規范》. 財會[2008]7號

2、《行政事業單位內部控制規范（試行）》. 財會[2012] 21號