淺談加強預算外資金管理和核算的措施

 [摘要]：預算外資金是當前我國一種特有的資金模式，它與預算資金存在差別，但卻是用于滿足政府履行其職能所需要的執政性資金。如何加強預算外資金管理，研究其存在的問題及提出對策改進方法，就成為了我國經濟體制改革中一項十分重要的工作。本文闡述了加強預算外資金管理和核算的意義，指出了當前預算外資金管理中存在的問題，提出了加強預算外資金管理的措施。

[關鍵詞]：預算外資金，管理，問題，措施

 淺談加強預算外資金管理和核算的措施

預算外資金，是指國家機關、事業單位和社會團體，為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排的未納入財政預算管理的各種財政性資金。對預算外資金的管理指在保持預算外資金國有權不變的條件下，運用法律手段，輔之以經濟手段和行政手段，對預算外資金的運行進行調控和監督，增強預算外資金的合法合規性，提高預算外資金的使用效益。1996年7月份，國務院頒布了《關于加強預算外資金管理的規定》(國發匯1996129號)，其中明確規定，國家機關、事業單位和社會團體的各種收入中，凡是體現政府職能并憑借或依靠國家所賦予的職權取得的收入都屬于財政性資金。這種財政性資金除按規定已納入財政預算內管理的以外，其他都應做為預算外資金。同時還將一部分原屬于預算外資金的政府基金也納入財政預算內管理。

加強預算外資金管理和核算的意義

有利于公共財政的建設

預算外資金管理是政府財政資金管理改革的一個目標。從預算外資金改革和公共財政建設的國際借鑒來看，一般成熟的市場經濟國家的財政收入絕大部分來自于稅收收入，且財政收支也基本上是預算收支。收費收入同樣存在，但只是整個國家財政收入的必要補充，即便是這部分收入，大多數也要進行嚴格管理。我國己經確立了建立社會主義市場經濟條件下的公共財政這一基本目標，而預算外資金管理改革成為公共財政建設的重中之重。預算外資金管理改革的成敗，關系到公共財政管理框架建設的成敗，關系到部門預算、國庫管理制度以及政府采購、費改稅等改革的成敗。部門預算就是一個部門一本預算，部門預算要反映部門及所屬單位全部財政資金收支狀況，不僅包括財政預算內資金收支，還包括各項預算外資金收支，經營收支以及其他收支，因此只有加強對預算外資金的管理，視同預算資金一樣管理，才能保證部門預算的完整性;國庫管理制度改革就是通過建立國庫單一賬戶體系，所有財政資金全都在國庫單一賬戶體系中運行，在此基礎上實現財政收支的集中收付。如果預算外資金游離于國庫單一賬戶體系之外，國庫管理制度改革也不能實現。

有利于提高財政收入占國內生產總值的比重

財政收入占國內生產總值(GDP)的比重，反映了一個國家財政參與國民收入分配的程度，這一比重的高低，由一個國家經濟發展水平和政府職能大小所決定，這一比率越高，國家的宏觀調控能力越強，反之則越弱。從我國財政管理的現狀來看，財政收入主要是指預算收入，因為預算收入是國家能夠直接調控的財政資金，是我國財政管理的核心。從財政收入占GDP比重的國際比較來看，發展中國家的平均水平在25%左右。而我國由于在改革開放之處，通過減政放權，政府把一些本該由市場來承擔的職能還給市場，因此在當時情況下，隨著政府某些職能的減少，財政收入占GDP的比重相應有所下降也是合理的。隨著公共財政改革的推進，政府對基礎設施和基礎產業、社會保障的投入以及調節收入分配和地區差別，實施宏觀調控的需要，現有的財政收入水平不能滿足國家職能實現的需要。

有利于增強財政部門的宏觀調控能力

 我國由于經濟水平發展較低，預算內資金短缺，收支矛盾突出，一些本該作為財政資金來進行管理的預算外資金游離于財政監督之外，這樣就使得財政部門對于財政性資金的宏觀調控能力減弱許多;而且，由于預算外資金一方面從建國以來以極大的速度增長，但對于預算外資金認識上還比較滯后，在管理手段上存在缺位現象，在監督機制上存在監督檢查手段不夠健全，約束不夠有力;而且對-于資金的征繳模式執行也不夠有力，一些單位仍然把預算外資金作為自己單位可以任意支配的資金來看待，而且作為獲取個人和小集團利益的源泉，造成了預算外資金在監督管理上存在許多問題，從而扭曲了收入分配結構，分散了國家財力，由于監督管理上的缺位現象，滋生了一些腐敗現象，因此，如何完善預算外資金的管理，如何對預算外資金產生的問題提出強有力的對策研究，都是十分重要的。

當前，預算外資金管理中存在的問題

目前，由于對預算外資金認識存在的不足和政策、管理手段上存在的不規范現象，造成了行政事業單位在預算外資金管理上存在亂收費、擠占挪用等問題，這些問題造成了國家財力的缺失，造成了國家財政性資金的減少，給國家財政造成不可彌補的損失，又加重了百姓和公眾的負擔，滋生了腐敗現象。預算外資金管理中主要存在以下問題：

1、預算外資金收支管理粗放。按照預算外資金管理的要求，各單位應按照財政部門的規定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照經費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規范的匯總預算，只是粗略地按基數加增長的辦法編制并下達預算外資金收支計劃。具體收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清；支出時由于沒有明確的定額標準計劃，資金的使用仍處于“以收定支”階段。預算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機。

2、應納入預算外資金管理的項目仍游離于財政預算管理之外。從財政的資金管理看，一方面預算內資金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些國家已明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，使本應納入預算的資金游離于財政預算管理之外。究其原因：一是原編制為自收自支的事業單位，一旦將其收入納入預算管理，就要理順各方面的管理關系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理指標；二是就單位而言，收費收入不足以抵頂其正常支出，因此改變財政管理方式，就意味著財政負擔加重；三是執收單位作為征收主體在認識上存在偏差，擔心納入預算管理后對其經費保障產生影響，主觀上不愿意把專戶資金納入預算管理。

目前預算外資金的監督檢查普遍存在著“重收入、輕支出”的現象，一味強調納入財政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政在撥付資金時，根據用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。近幾年審計查處的一些單位擅自擴大行政開支范圍、亂發津貼、私費公付等問題，反映了預算外資金使用效益十分低下的情況。

4、征繳模式陳舊、程序不科學。盡管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區仍處于自存自繳的狀態。而預算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預算內外收入、坐收坐支預算內外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴密、不科學，也容易形成資金體外循環。

5、相關政策和配套措施缺位。根據預算外資金管理的要求，行政主管機構可以按照國家規定從所屬企事業單位和社會團體集中一部分管理費，但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據使用、支出范圍及資金管理都沒有做出具體明確的規定。目前，一些地方迫于強大的財政壓力，不得不要求預算部門自行解決一些財政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費。由于沒有具體的政策規定，一些單位超標準收費、使用不合法票據及白條收費，進而逃避專戶管理、違規投資基建，甚至隱瞞收入、私設小金庫等問題時有發生。

加強預算外資金管理的措施

樹立“收支兩條線”的思想意識

收支兩條線是指政府對行政事業性收費的管理方式，即有關部門取得的預算外收入和發生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財政專戶，部門不得截留、坐支，財政部門安排給部門的支出不能和收入掛鉤，而是根據各單位履行職能的需要按標準核定并撥付的資金管理模式。深化“收支兩條線”管理改革的核心是按照公共管理的要求，將全部財政性收支逐步納入政府預算管理，不能有游離于政府預算之外、不受社會公眾監督的財政性收支。從“收”的角度來講，主要是收繳分離，規范政府預算外收入收繳并減少部門、單位占壓政府資金，對于合法合規的預算外資金收入特別是收費收入，不再由部門、單位自收自繳，實行收繳分離，納入政府預算或實行專戶管理;從“支”的方面來講，主要是收支脫鉤，執收單位上繳的預算外收入不再與其支出掛鉤，收支兩條線是防治腐敗和搞好黨風廉政建設的一項重要制度。

對于行政事業單位的財務人員及主管領導來說，應該逐步樹立“收支兩條線”的意識，行政事業單位的收費、罰沒等預算外資金收入必須納入財政專戶管理，收入與支出不掛鉤。例如:收費取得的收入全額上繳財政，支出由財政部門統一返還核定指標，統一安排使用。各行政事業單位的財務收支統一由該單位的財務部門統一管理，對各地區各單位開設銀行賬戶進行清查，財務部門要按照相關規定，統一設立銀行賬戶，而各職能處室不能私自開設銀行賬戶，從收入和支出兩個來源遏止違法違紀問題的產生。各單位每年在編制預算外資金預算時應參照上年和當年收入數、依據年的政策變化及其他收入的增減變化因素測算;編報之后報同級財政部門及上級主管部門審批，財政部門根據相關規定、各單位上報的用款計劃及預算外資金繳入財政專戶的情況進行批復，將資金撥入各行政事業單位的賬戶，各單位必須按照規定的用途使用。

加強申報、執行預算環節的管理

預算外資金實行專戶存儲的方式，根據國務院下發的《關于加強預算外資金管理的通知》中:“對于事業、行政單位管理的預算外資金，原則上采取由財政部專戶儲存、財政審批、銀行監督’的方式”，行政事業單位預算應該按照量入為出、收支平衡、統籌兼顧、合理安排、厲行節約、開源節流、注重效益的原則來編報預算，在進行認真的審核思考之后，編報預算外資金年度收支計劃和月、季計劃，并報市級財政部門審批，同時要及時、足額地將預算外資金上繳市級財政部門開設的預算外資金專戶，相應的銀行也要對行政事業單位進行認真督促，督促其按時將預算外資金存入預算外資金專戶。財政部門要針對各單位財務人員上報的預算外資金收支計劃認真進行復核審查，保證其資金收取和使用的合理性和合法性;經財政批復預算后，要認真按照財政批復的用款計劃來組織使用資金;如果有特殊用途，要報同級財政部門與上級主管部門批準，方能改變使用計劃和使用用途;未經同級財政部門批準，各單位不得自行調整預算，更要在合理的開支范圍內進行開支，避免超支現象的發生。

加強票據管理中的控制

各行政事業單位的收費票據必須由市級財政或者收費管理部門統一印制，未經指定，任何單位都不得印制財政票據。而主管部門在購買票據時要必須持收費許可證到相關部門登記，辦理相關手續后領購相關票據;在進行收費活動時必須給對方開具收費票據;各行政事業單位的財務部門在進行賬務處理時應該按照收費票據來進行原始憑證的入賬處理，因為合法的收費票據是財務收支的法定原始憑證;在票據管理上設立限量供應、驗舊領新的制度，即使用過的票據要經過票據主管機關審核，審核使用單位的收入金額、是否足額上繳國庫，有無不按照收費許可證列示的內容和收費金額收費，看票據有無毀損丟失等情況，核對沒有問題，才會供應新票據，這樣就可以控制亂收亂罰的行為。而相關單位在與交款單位發生業務往來時，要如實反映收入情況，在收入發生時要給對方開具票據。在對票據進行監督檢查時，要定期查看它有沒有如下問題:票據超出規定范圍標準、使用非法票據記賬、未進行年檢的、票據使用超出標準等。

對收費許可證和收費票據要進行審計

收費許可證是對行政事業單位預算外資金收費項目和政府性基金的一種管理方式。收費許可證由國務院價格主管部門統一制定樣式，中央和省兩級價格主管部門印制，各級價格主管部門分別核發。行政事業單位都要憑借合法有效的收費批準文件到相應的價格主管部門去申請領取收費許可證。收費許可證是行政事業單位依法收取行政事業性收費的合法憑證，每年由發證機關加蓋年檢審驗章后才能保持使用效力。因此，在對其進行審計時，要看收費許可證是否正常年檢，有無過期不更換的行為;而收費票據是行政事業性單位進行合法合理收費的法定票據，各級財政部門對于預算外資金的票據進行印制、發放、驗舊換新、年檢、核銷等工作，各行政事業性單位在進行預算外資金的收繳時，必須按照財務隸屬關系分別使用財政部或省、直轄市財政部門統一印制的票據。因此，在審計過程中，要看相關單位是否按規定使用了統一印制的票據，有無存在不開具票據的情況，票據的領用、注銷和日常管理有無反常現象，如:票據存根沒有連續編號，存根保存不完整，票據的開具與實際收款情況不符等。

結束語

研究預算外資金管理存在的問題及相應的解決辦法，就成了一個迫在眉睫的事情。本文從如何加強內部控制、完善外部制度的監督兩個方面入手，提出解決辦法，從而對行政事業單位預算外資金的管理進行規范。隨著經濟體制改革步伐的不斷加快，我國各項法規制度的不斷完善，預算外資金必將作為一種特殊的經濟形式完成它的歷史使命，經過一個漫長的發展過程退出歷史舞臺。

參 考 文 獻

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