如何加強當前稅務稽查與管理

一、我國目前稽查體制的現狀

二、目前稽查體制存在的問題

三、提出了亟待解決的措施

內 容 摘 要

稅務稽查是稅務機關具有挑戰性的工作之一，稅務稽查隊伍的建設和稽查體制改革勢在必行，也是呈現在當前稅務工作面前的時代性課題。筆者從六個方面分析了目前稽查體制存在的問題：一、稽查經費不足，資源配置欠合理，稽查手段落后，制約了稽查工作質效的提高。二、國、地稅兩套稽查機構，影響稅務執法的公平、公正和稅務行政效率。三、各級稅務稽查局是所在行政區域國、地稅局的下屬機構，這嚴重影響了征管、稽查互相監督制約機制作用的發揮；四、現有法律、法規的缺陷，限制了稽查打擊涉稅違法的力度。五、稽查工作的目標、任務不明確。六、現行稅法中的處罰彈性過大，實際操作難度較大，稽查執法力度不夠。同時也從六個方面提出了亟待解決的措施：一、設立單一稅務稽查機構，實行平行垂直管理體制。二、推行稽查長負責制和等級制度。三、加強稅收法律體系建設，完善稅務稽查的執法功能。四、完善稽查資源調配管理機制，提高稅務稽查保障能力五、加大處罰力度，完善稅務稽查處罰體系；六、全面、科學地確定稽查工作的目標和任務。

如何加強當前稅務稽查與管理

稅務稽查又叫稅務審計，是稅務人員依照稅法對納稅人的購銷經營活動及納稅情況進行的稽核和檢查的總稱。但就在新時期這種界定已不能涵蓋其稅務稽查的實際內容。隨著經濟的不斷發展，其內涵亦在逐漸豐富、范圍也在逐漸擴大，稽查人員在檢查納稅人的同時，也在對征稅人執行稅法公正與否，公務活動規范與否作出評估，在騙稅與反騙稅、發貨票的制假與打假實踐中，打擊對象既不是納稅人，也不是征稅人，而是涉稅的犯罪分子。

因此，筆者認為：稅務稽查是稅務機關依據國家的稅收法規對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務和扣繳義務情況進行檢查監督，對征稅人執法行為和執法結果依法進行考核、評估、依法查處涉稅違法行為，維護國家稅收秩序的過程或程序。稽查是稅收工作的重要組成部分，是稅收征管的重要環節，是制止偷稅、抗稅、騙稅，發揮稅收職能作用的重要手段。在新的征管模式下，稽查既是征收、管理、稽查中的執法主體，又是“四大系列”中的一大系列。各地稅務稽查組織在外防偷漏、內防不廉、促進征管等發揮了重大作用。稽查在整個稅收工作中，乃至在國有宏觀經濟管理中都占有重要地位。

稅務稽查的目的和意義是增強納稅人自覺納稅的觀念，最大限度地縮小納稅人應納稅款與實納稅款之間的差額，稅務稽查工作成效大小的標準也只應在促進納稅人自覺依法納稅的程度來衡量。只有全面加強稅務稽查，形成長期、穩固、有效地查處打擊稅務違法犯罪機制才能真正為維護稅收新秩序提供良好保障。筆者認為，目前稽查工作體制存在以下幾個方面的問題：

一、稽查經費不足，資源配置欠合理，稽查手段落后，制約了稽查工作質效的提高。

稽查沒有專門的稽查經費，每年靠同財政部門按當年的稽查收入提取一定比例的辦案費，難以保障工作的正常運轉，由于稽查經費、交通工具等所限，稽查部門很少派人外調，只是電話委托涉案地稽查部門代為調查或者發函調查，嚴重影響辦案效率和辦案質量。

二、國、地稅兩套稽查機構，影響稅務執法的公平、公正和稅務行政效率。

稅務稽查為兩塊牌子、兩套班子、兩支隊伍，各自行使獨立的稅務稽查權。一是稽查計劃、具體實施方案、稽查時間、內容等都是各自組織實施，國、地稅稽查部門各行其事，當某一稽查部門已對某共管戶實施稽查，且對涉稅違法行為依法進行了處理，而另一稽查部門在一定的時間內未對該戶實施稽查，使理應受到懲處的涉稅違法行為未能及時受到查處（比如涉稅金額大小直接關系到案子的大小）；二是由于人們思想水平、思維方式、認識能力、法律法規政策的水準把握等的差異，國、地稅稽查部門在對同一納稅人同一違法行為的稽查過程中，會出現違法事實認定、計稅依據的核實計算不一致，導致處罰依據或處罰幅度的不一致，損害了稅法的權威性；三是增加了稅收成本，降低了稅收效率。作為國家稅收的稅務稽查，無論是國稅、還是地稅，它們的稽查對象是納稅人的涉稅事項，對同一納稅人的涉稅事項分由兩個稽查機構實施稽查，則無形中增加了稽查成本，相對地降低了稅收效率。就納稅人而言，不可避免地會遇到國、地稅稽查重復進戶，“送走國稅、迎來地稅”，這不僅增加了納稅人額外負擔，而且影響了納稅人的正常生產經營活動。

三、各級稅務稽查局是所在行政區域國、地稅局的下屬機構，這嚴重影響了征管、稽查互相監督制約機制作用的發揮；

眾所周知，稽查不僅要查處涉稅違法行為，同時通過稽查手段的運用、涉稅違法事實的分析，發現征管漏洞，揭露征管部門應作為而不作為、不該作為而亂作為及徇私舞弊等執法違法的問題。在現行管理體制下，凡遇此類問題，稽查人員首先考慮的是，都在同一系統，礙于情面，往往采取回避態度，更談不上向領導報告，很可能使得違法、違紀稅務人員得不到應有追究。這就是社會上稱其為稅務機關“既是運動員，又能是裁判員”，由此可見，現行管理體制違背了法律制衡的原則。

四、現有法律、法規的缺陷，限制了稽查打擊涉稅違法的力度；

《中華人民共和國征管法》及其實施細則明確了稽查機構的法律地位，賦予了稅務稽查足夠的稅務行政執法權，而稅務稽查所面對的稽查對象形形色色，稽查所涉及的情況千差萬別，稽查案件的處理難易不一，我們在稽查實踐中感到： 

1、稅務稽查缺少必要的偵查權。在某些稽查對象具有重大偷、逃、騙稅嫌疑時，因稅務稽查無偵查權而束手無策，無法取得足夠有效的證據，使案件難以突破或難以準確定性，使涉稅違法犯罪逃過了應有的懲罰。

2、有些法律、法規條款可操作性不強。新《征管法》及其實施細則賦予了稅務機關在追繳欠稅時，欠繳稅款的納稅人有因怠于行使到期債權等四種情形，對國家稅收造成損害的，稅務機關可依照合同法的有關規定行使代位權、撤銷權。而這“兩項”權力，稅務機關只能申請人民法院行使，且手續繁瑣，程序復雜，稅收成本增大，可操作性不強，從而導致查補稅款的執行難以到位。

3、對確無執行能力的涉稅案件的執行終結無具體的法律法規規定。在稽查實踐中，通常對欠繳的查補稅款，納稅人確無能力履行的，采取死欠認定核批辦法，按規定報送相關資料，特別是附報人民法院宣布欠稅納稅人破產的裁定書或執行終結裁定書，經逐級審批，該案欠稅才可列入死欠核算，此案為執行終結。但在實際工作中，絕大多數欠稅納稅人不可能進入破產程序就自生自滅了，也就無法取得破產裁定書，稅務機關無法申請法院強制執行，也就不可能取得執行終結的裁定書。由于沒有明確的法律法規規定，部分查結案件因涉案納稅人無執行能力，一直是未執行終結，這給稽查機構的執行部門增加了很大的工作量

五、稽查工作的目標、任務不明確；

現有的稅務稽查工作總是從上到下，層層下達稽查案件數、查補稅收金額，總是以查補稅款的數額說明稽查工作的功過。所謂上有政策、下有對策，這樣勢必造成促使各地稽查積極建造“蓄水池”，既能完成稅收任務，又能突出稽查的成績。達不到稽查的目的。這也許是造成偷、漏、欠稅年年查，年年有的一個深層原因。

六、現行稅法中的處罰彈性過大，實際操作難度較大，稽查執法力度不夠；

七、稅務稽查的法律保障體系有待完善；

所有這些都說明在新時期稽查工作體制現狀與其地位和作用很不相稱，筆者認為，在新征管格局下有必要對現行稅務稽查體制進行改革

一、設立單一稅務稽查機構，實行平行垂直管理體制。

我國“國家稅法”是統一的，稅收又具有“確定性”的特點，不管是國稅還是地稅，都是代表國家行使征稅權。國、地稅機構的分設是分稅制財政體制的產物，在現今不完善的分稅制財政體制下，國、地稅機關欲完全脫離地方政府，真正獨立、公正地行使稅收征管權是不現實的，也是不可取的。而作為同是“國家稅收”的稅務稽查則不然，國、地稅稽查許多方面是一致的，稽查事項是相互交叉的，信息資源是可以共享的，因此，國、地稅稽查局合并，各級設立單一的，與國、地稅局平行的垂直管理的稅務稽查機構。這將有利于將有限稽查資源充分利用，有利于稅務稽查機構獨立行使稅務稽查權，有利于專業化管理水平的提高，有利于排除行政干預及地方保護主義干擾，有利于公正、公平、規范執法，有利于降低稅收成本、提高稽查質效，有利于稅務系統相互監督制約機制作用的發揮，有利于營造良好的稅收環境。歸結到一點，就是有利于稅務稽查職能作用的發揮。

二、推行稽查長負責制和等級制度。

將稽查人員聘為稽查長、稽查員、助理稽查員三級。其中稽查長負責稽查事項的實施和處理，稽查員在其領導下負責具體稽查事務，助理稽查員協助稽查員工作。這樣有助于形成良好的工作風氣，也便于在不搞職稱評定的情況下，對外開展業務。

三、加強稅收法律體系建設，完善稅務稽查的執法功能。

隨著偷騙稅與反偷騙稅形勢的日趨嚴峻，稅務稽查手段軟弱的問題俞顯突出，雖然新《征管法》及其實施細則明確了稽查機構的執法地位，也賦予了稅務稽查足夠的稅收行政執法權，但仍然很有必要在法律上：一是對原已缺失的稅務行政執法權以充實、明確，如：稅務稽查的偵查權，為建立稅務警察提供法律依據，增強稅務稽查打擊偷、騙稅違法犯罪行為的力度；二是對法律法規已作明確，但可操作性不強的法律條款進行必要的修訂完善，如：新《征管法》賦予了稅務機關在一定條件下可行使代位權、撤銷權，而事實上，稅務機關行使代位權、撤銷權，必須依法申請人民法院行使這“兩項”權力。為使稅務機關真正享有這“兩項”權力，相關的法律應予以修訂完善，增強稅務機關稅務行政執法力度和法律條款的可操作性；三是依據新《征管法》及其實施細則，修訂《稽查工作規程》，提升《稽查工作規程》的法律級次，使之上升為行政法規，具體明確稅務稽查的法律地位、組織形式、工作任務、責權范圍、稽查程序、稽查內容、稽查手段以及案件的定性原則，使稅務稽查有章可循，實現稅務稽查的法制化、規范化、科學化。

四、完善稽查資源調配管理機制，提高稅務稽查保障能力。

實現資源的合理配置，科學地開發、利用資源是科學發展觀的重要內容。要實現有限稅務稽查資源的合理配置和有序地開發利用，切實做到人盡其才、物盡其用。其一是建立科學的人才調配、教育、培訓機制。根據稽查工作特點，按照構建一支“政治過硬、業務熟練、紀律嚴明、作風優良、執法公正、管理有效”稽查隊伍的要求，各級建立健全人才調配、教育、培訓機制，通過科學調配、加強教育、強化訓練，更新知識結構，挖掘人的潛能，培養更精更多的復合型人才，提高稽查隊伍的實力，以適應新形勢下稽查工作的需要。其二是建立科學的稽查裝（設）備調配機制。省級稅務稽查機關應設立專門稽查裝（設）備管理機構，從所屬稽查機構的實際出發，以滿足稽查工作需要為限，負責全省所屬稽查機構裝（設）備的采購、配備和更新換代，確保物盡其用；其三是建立稽查經費管理機制。省、市稽查機構設專門稽查經費管理機構，縣（市）級稽查部門設專（兼）職的財會崗位，具體負責稽查專項經費的年度預算和決算，負責對下級專項經費的使用審計，確保專款專用。省、市稽查機構在年度稽查專項經費預算時，適當向基層、向落后地區傾斜，以確保稽查工作的順利開展。

五、加大處罰力度，完善稅務稽查處罰體系；

在一些發達國家稅務稽查史上，時常可見官高職要者因偷稅而被重罰、判刑、他們的罰則是對人身權、財產權、名譽權的剝奪，其嚴厲程度可見。而在我國，以補代罰、以罰代刑，造成了違法涉稅分子屢查屢犯的被動局面，究其原因，首推現行稅法處罰罰則不完善。筆者認為，有必要對我國的現行稅務罰則作一些修正。1.加大處罰力度，對重復違章應課以重罰，以示與初犯區別；對偷、漏、騙稅數額巨大，嚴重影響稅收經濟秩序的，可以提高量刑標準；2.現行稅法對涉稅違法行為所定處罰彈性過大，有的含義不明，未更多地授予稅務稽查機關和人員執法權力和手段，應在立法上予以考慮解決；3.參照國外成功做法，建立判例法制度，借以起到以案釋法，并為公正執行和稅務司法提供依據；4進一步加強與司法、公安、銀行制度的協調與合作，保證稽查工作順利開展。5、加快完善稅務稽查保障體系。針對我國公民稅法意識薄弱，偷、騙、抗稅案件時有發生，應迅速組建稅警、稅務審判庭、稅務檢查分隊（室），賦予其相應執法權，樹立稽查權威感，提高稽查剛性，真正做到保障市場經濟公平競爭，國家收入及時、足額入庫。

六、全面、科學地確定稽查工作的目標和任務。

筆者認為，走出誤區，首先應是觀念更新，所以，在新的征管格局中，應全面科學地確定稽查的目標和任務，勢必改變長期以來的“粗放型”征管，“突擊性”稽查所含有的水份。衡量稽查工作成效的標準只應是通過稽查是否達到了預防，打擊稅收違法，優化納稅環境，提高納稅人自覺意識，而不僅僅是查補偷漏稅額多少。通過科學、全面的稽查工作，促使每個納稅人都依法自覺履行納稅義務，是稅務稽查的最高境界。

參 考 文 獻

1、《稅務稽查管理》，中國稅務出版社，2008

2、《稅務稽查規程與管理》中國稅務出版社 2004

3、《稅務稽查方法》中國稅務出版社2008

4、相關法律法規和規范性文件