行政訴訟第三人研究

“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”的含義 

 在行政訴訟中設立第三人的意義 

 行政訴訟第三人與民事訴訟第三人的異同 

 行政訴訟第三人的條件 

內 容 摘 要

《行政訴訟》第27條規定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。在行政審判中弄清第三人的確切含義，正確確定第三人，對于切實保障第三人的訴訟權利和實體權益，是確保辦案質量、實現司法公正一個不可忽視和不可回避的問題。本文從理論和實踐的角度淺談幾點意見。 

行政訴訟第三人研究

《行政訴訟》第27條規定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。在行政審判中弄清第三人的確切含義，正確確定第三人，對于切實保障第三人的訴訟權利和實體權益，是確保辦案質量、實現司法公正一個不可忽視和不可回避的問題。本文從審判理論和實踐的角度淺談幾點意見。 

 一、“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”的含義

 這里所說的“利害關系”，首先指的是一種法定的權利和法律的保障利益的得失關系。這種法定權利，集中反映在我國憲法的規定中。如公民的權利就有人身權利、政治權利、經濟權利、文化教育權利、社會權利等。如體現在民法上的就有生命健康權、姓名權、名稱權、肖像權、名譽權、榮譽權、婚姻家庭權、財產權、相鄰權、經營權、承包經營權、繼承權、債權、知識產權等。提起訴訟的具體行政行為必須直接影響到公民、法人或者其他組織的特定權利和利益，才能視為行政訴訟意義上的“利害關系”。如果僅屬于間接影響，則一般不構成行政訴訟意義上的“利害關系”。如城建部門對正在施工的違章建筑作出如下處理決定：“對已建部分予以拆除，未建部分不準繼續施工。”建筑單位對處理不服提起行政訴訟。雖然因為這一處理決定使得建筑承包單位、建材銷售單位的合同利益受到損害，但這種損害僅屬受具體行政行為的間接影響，直接原因是他們與建設單位之間的建筑承包合同和建材購銷合同發生變更，因此建筑承包單位、建材銷售單位與城建部門對違章建筑進行處理的具體行政行為之間的“利害關系”，不是行政訴訟意義上的利害關系，可另行通過民事訴訟程序來解決。

 行政訴訟意義上的“利害關系”應屬于行政法律關系，即公民、法人或者其他組織同作出具體行政行為的國家行政機關之間存在法律關系。這種法律關系的性質必須是行政法律關系，而且必須屬于外部行政法律關系。倘若提起訴訟的具體行政行為使行政機關的下屬機關或所屬工作人員基于內部行政法律關系的權利和利益受到影響，則這種“利害關系”不屬行政訴訟意義上的“利害關系”。

 具體行政行為首先是對行政行為的對象（即相對一方）有最直接的利害關系，諸如：對相對一方賦予或不賦予某種職能，設定某種義務，采取某種行政強制措施，科以某種行政處罰以及依法對相對一方和其他民事主體所發生的某些民事爭議進行裁決和處理等。與此同時，由于相對一方在社會上并非孤立存在，相對一方的權益變化往往會影響到第三者權益的變化，只要這種權益變化直接來自具體行政行為這一法律事實，亦應視為直接的利害關系。如某甲的違章建筑妨礙某乙通行，但城建部門對某甲違章建筑的行為罰款了事，對違章建筑不予拆除，準其繼續存在，顯然這種于法相悖的所謂處罰影響了某乙的相鄰通行權利，城建部門的具體行政行為不僅同其直接對象某甲有直接利害關系，同并非直接對象某乙也有直接利害關系。

 就直接對象而言，具體行政行為的直接對象可能是單數，也可能是多數。在多數的情況下，該具體行政行為和所有直接對象都有利害關系。最后，具體行政行為的直接對象和權益受到該行為直接影響的非直接對象可能都是多數。如環保部門對共同造成某一水域污染的多家工廠進行行政處罰，而直接受污染之害造成經濟損失的又有多家漁場和養魚專業戶，在這種情況下，就形成了一個同具體行政行為有直接利害關系的群體。

 原告和第三人都同提起訴訟的具體行政行為有利害關系。他們的主要不同在于：原告主動提起訴訟，或經人民法院通知參加訴訟后追加為共同原告，能對具體行政行為提出撤訴或變更之訴或提出賠償、補償的訴訟請求。而第三人則未提起訴訟，而是申請人民法院以第三人身份參加訴訟或經人民法院通知參加訴訟后，實施相應的訴訟行為。原告和第三人對具體行政行為的態度相反性是區別原告和第三人主要所有。

 二、在行政訴訟中設立第三人的意義

 為了保證案件客觀、公正地審理和判決，在行政訴訟中確立第三人的訴訟參加人地位已成為國際通例。特別是我國加入世貿組織后，這種制度在我國行政審判實踐中得到進一步完善，體現了我國的市場經濟是法制經濟。

 我國行政訴訟法確立第三人的訴訟參加人地位是直接由我國行政訴訟制度的目的和宗旨所決定的。

 首先，它是保證人民法院正確、及時審理行政案件的需要。由于第三人同提起訴訟的具體行政行為有利害關系，所以第三人對案件事實一般都有不同程度的了解，人民法院在審理行政案件中，為查清案件事實，有必要聽取第三人的陳述。而正因為這種“利害關系”的存在，第三人又不同于證人。第三人陳述的客觀性有可能受到影響，第三人的陳述和證人證言屬于不同類型的證據，人民法院對不同類型的證據應針對其不同特點進行審查、分析和綜合判斷，才能準確地認定案件事實。另外，第三人同提起訴訟的具體行政行為的利害關系，是人民法院對該具體行政行為作出維持或撤銷、變更決定時必須予以考慮的因素，因此事先理應聽取第三人的意見。反之，如果對這個因素未加考慮，可能不僅影響到法院對案件處理的正確性，而且可能引起重復訴訟，影響案件處理的及時性和審判工作效率。如果對第三人合法權益應予考慮而未予考慮，可能會導致判決的違法，因而在二審中被發回重審，或終審后按審判監督程序提起再審，結果使當事人受到訴累之苦，時間、精力和財力均受到不必要的損失也影響到審判的公正性和人民法院的司法權威。

 其次，讓符合法定條件的第三人參加訴訟，是保護第三人合法權益的需要。訴訟權利雖然是程序性的權利而非實體權益，但行使程序性的權利是實現實體性權利的重要保證。第三人既然同提起訴訟的具體行政行為有利害關系，而人民法院對行政案件的審理結果將決定對該具體行政行為是維護還是撤銷或變更，當然關系到第三人實體權益，如果不讓第三人參加訴訟，第三人就無從行使請求回避、提供證據、質證、辯論等訴訟權利，在這種情況下作出關系到第三人實體權益的裁判顯然是違反審判公正原則的。

 再次，第三人參加訴訟，是維護和監督行政機關依法行使職權的需要。對具體行政行為的合法性審查應該是全面的。鑒于第三人和提起訴訟的具體行政行為有利害關系，因而可能涉及具體行政行為的事實根據、行政程序、適用法律，以及是否越權或權力濫用等問題。在審查具體行政行為合法性時，不僅要審查原告對其合法性的異議，而且要審查第三人的異議。如果第三人異議成立，該行政行為是非法的，人民法院依法應予以撤銷。反之，假如人民法院維持了這樣的具體行政行為，就等于放棄了監督行政行為的職權。退一步講，即使這樣的具體行政行為被法院維持，一旦第三人在執行中提出異議，即不可能按執行程序執行，因而這樣的具體行政行為最終也不可能得到維護。具體行政行為只有在原告和第三人均行使訴權后，經人民法院判決維持。這時，如果原告或第三人拒絕履行，行政機關才可以依法執行或申請人民法院強制執行，以維護行政機關依法行政。

 三、行政訴訟第三人與民事訴訟第三人的異同

 （一）兩者在法律特征上相似之處

 1、兩者都同案件處理結果有法律上的利害關系。民事訴訟中無獨立請求權的第三人必須是“案件處理結果同他在法律上利害關系”，而行政訴訟中的第三人必須是“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”。看起來提法有所差異。其實,“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”，必然與案件處理結果有利害關系，就這一點而言，兩者是相同的。

 2、兩者參加訴訟訴途徑相同，即均可以申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。

 3、兩者參加訴訟的時間都必須是在他人向人民法院提起訴訟后和判決之前。

 4、兩者參加訴訟的目的都是為了保護自己的合法權益。

 5、兩者都是獨立的訴訟主體。在訴訟中都享有請求回避、陳述事實、提供證據、質證、辯論、請求重新勘驗、鑒定，以及對不利于自己的判決結果提出上訴等訴訟權利，同時都要承擔相應的訴訟義務。

 （二）兩者存在重大差異

 1、法律關系不同。行政訴訟第三人必須和被告行政機關之間存在行政法律關系，雙方處于管理者和被管理者的不平等地位。而民事訴訟第三人和原、被告一方或雙方存在民事法律關系，彼此均屬于平等民事主體。

 2、行政訴訟中不存在有獨立請求權的第三人。民事訴訟中有獨立請求權的第三人，對原、被告爭議的訴訟客體有獨立請求權，因而有權提起訴訟，成為訴訟當事人。在這種情況下，第三人處于原告的地位，而原訴原、被告均處于被告的地位，從而形成了原來的訴訟和第三人提起訴訟兩個訴訟的合并審理。行政訴訟的第三人和原告一方是公民、法人或其他組織，被告一方是行政機關，因此第三人和原告方不可能形成行政法律關系，因而不可能把原、被告雙方都作為行政訴訟被告而提出自己的獨立請求。假如第三人對具體行政行為提出獨立請求而又符合起訴條件，則這時第三人的訴訟地位就不應是第三人而是共同原告了。

 3、行政訴訟第三人概念的外延較民事訴訟中無獨立請求權的第三人概念外延要小。在行政訴訟中，同案件處理結果有利害關系的人，不一定都同提起訴訟的具體行政行為有利害關系，因而不一定能成為行政訴訟的第三人。例如，有故意或重大過失的行政機關的工作人員所為的行政行為，如果被提起行政訴訟，盡管行政機關敗訴的處理結果有可能導致他受到紀律處分或承擔賠償義務，這當然也是一種利害關系，因此不屬于行政訴訟意義上的“利害關系”，不符合行政訴訟第三人的條件。再舉例來說，城建部門違法發給某甲建筑執照，致某甲違反有關法規在海堤上建私房，被水利部門依法強行拆除。某甲不服，提起行政訴訟。盡管某甲的敗訴有可能導致某甲追究城建部門的賠償責任，對城建部門來說，這當然也是一種“利害關系”，但由于城建部門和水利部門之間不屬于外部行政法律關系，而是基于其越權的具體行政行為和某甲單獨形成行政法律關系，某甲追究其賠償責任應另行提起行政賠償之訴來解決，城建部門不符合原訴第三人的條件。

 4、行政訴訟第三人處分訴訟權利的范圍與民事訴訟第三人有所不同。行政訴訟第三人一般具有原告資格，只是因為對具體行政行為未起訴而未成為原告。如果在訴訟過程中，他重新對具體行政行為提起撤銷或變更之訴，只要這種訴訟請求沒有超過法定期限，法院應予準許，這時他的第三人身份就轉變成為共同原告的身份，行使原告的訴訟權利，承擔原告的訴訟義務。而民事訴訟中無獨立請求權的第三人則不存在這種情況，他無權提起訴訟。

 5、行政訴訟第三人在訴訟中獨立為訴訟行為，以保護自己的合法權益，他不協助原、被告任何一方為訴訟行為。民事訴訟中無獨立請求權的第三人雖然參加訴訟也是為了維護自己的合法權益，但他總是協助當事人一方為訴訟行為。

 6、行政訴訟第三人如果未參加訴訟，以致合法權益未得到保護，不可能另行起訴，只有通過申訴和再審程序改變原判決才能解決，因為同一個具體行政為不宜作為兩個案件的審理對象。民事訴訟中無獨立請求權的第三人如果未參加訴訟，其合法權益問題可以另行起訴請求解決，而不是一定要對原案進行再審。例如，買賣糾紛中的連環無效買賣糾紛，凡原告、被告以外的所有買賣各方可以以第三人身份參加訴訟一并解決糾紛，也可以在原訴結束后和直接發生買賣關系的另案單獨解決糾紛，一般不會引起對原案的再審。

 鑒于第三人是否參加訴訟，行政案件同民事案件的法律后果不同，要對《行政訴訟法》第27條的表述中“可以”這一用詞有正確的理解。筆者認為，“可以”的含義，一是第三人如果對具體行政行為也提起訴訟，他可以取得共同原告的資格，即根據其主觀意思表示的不同，他可以以第三人身份參加訴訟，也可以以原告身份參加訴訟；二是第三人參加訴訟可以有兩種途徑，既可以由第三人自己申請參加訴訟，也可以由人民法院通知參加訴訟。

 如果符合法定條件的第三人申請參加訴訟被一審法院拒絕如何處理？在民事訴訟中有獨立請求權的第三人由于處于原告地位，依其訴權可以提出上訴。那么，行政訴訟第三人是否有權提出上訴呢？這個問題在《行政訴訟法》中沒有明確規定。筆者認為，行政訴訟中的第三處于“準原告”的訴訟地位，如果人民法院拒絕其參訴申請，應以裁定的形式作出，如果第三人不服裁定，可以比照原告不服人民法院不予受理的裁定來處理，卻可以在十天內向上一級人民法院提出上訴。對民事訴訟中無獨立請求權的第三人的訴權爭議，則不宜賦予其上訴權，而應由一審人民法院徑行裁量決定。

 四、行政訴訟第三人的條件

 行政訴訟第三人的條件有二：其一是相應公民、法人或者其他組織同被訴的具體行政行為有利害關系；其二是其申請或者由人民法院通知其參加已成訟尚未終結的行政訴訟。行政訴訟第三人分為可以參加訴訟和必須參加訴訟的兩種情況。申請參加訴訟是行政訴訟第三人的訴訟權利，與被訴行政行為有利害關系的其他人認為人民法院對被訴具體行政行為合法性的裁判可能影響其合法權益，有權申請作為第三人參加訴訟，人民法院審查申請人如果符合第三人條件，應充分保證第三人參加訴訟的權利，允許其參加訴訟。必須參加訴訟的第三人是指符合第三人條件沒有申請參加訴訟的人，其參加訴訟是審查被訴具體行政行為合法性或適當性所必需的，這些人不參加訴訟將不利于對被訴具體行政行為合法性或適當性進行全面審查。必須參加訴訟的第三人有以下幾種：（1）與原告權利、義務對立的行政相對一方當事人。如存在加害方和受害人的治安行政案件中沒有起訴的一方；因行政機關裁決民事糾紛而成訴的沒有起訴的一方等。（2）被訴具體行政行為所針對的行政相對一方以外的直接利害關系人。（3）對原告同一行為作出與被告相互矛盾決定而又不與被告顧慮在領導關系的行政機關。（4）原告以行政處罰顯失公正為由起訴，共同被處罰人中的其他人。（5）根據案件的具體情況，人民法院認為必須參加訴訟的其他利害關系人。通知參加訴訟的第三人參加訴訟，是人民法院的職權和職責，對必須參加訴訟的第三人來說是一種強制義務，無權拒絕參加。

 行政訴訟第三人參加訴訟后，享有原告除撤訴以外的各種訴訟權利，并承擔相應的訴訟義務。由于被訴具體行政行為直接涉及到行政訴訟第三人的權益，人民法院對被訴具體行政行為合法性裁判影響到第三人權利義務的，第三人享有上訴權。

參 考 文 獻

1、應松年主編:《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社，1994年7月第1版，第130頁。2、參見前引應松年書第130-131頁。 

3、胡錦光等著：《行政法專題研究》，中國人民大學出版社，1998年9月版 ，第305-306頁。4、參見王紅巖著：《行政訴訟第三人探悉》，載于《中國政法大學學報》，1991年第4期，第32頁。5、參見應松年主編：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社，1994年7月第1版，第130-131頁。

6、參見方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》，中國政法大學出版社，1999年1月版，第168-169頁。

7、見方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》，中國政法大學出版社，1999年1月版，第166-167頁。8、參見陳桂明、馬懷德著《案例訴訟法教程》，中國政法大學出版社，1996年4月版，第329-333頁。

9、胡錦光、楊建順、李元起著：《行政法專題研究》，中國人民大學出版社，1998年9月第1版，第306頁。