試論地方稅權完善的必要性

一、我國1994年稅制改革至今在地方稅權的建立方面取得的成績、存在的問題及其成因

二、完善地方稅權的必要性

三、完善地方稅權的基本原則

四、完善地方稅權的途徑

內 容 摘 要

地方稅權作為稅收法律體系的重要組成部分，建立和完善科學合理的地方稅權，對國家的政治穩定、經濟發展意義重大。本文從地方稅權的現狀、完善地方稅權的必要性、完善地方稅權應重視的問題、地方稅權劃分的合理性分析及完善地方稅權的途徑等幾個方面，論述完善地方稅權的必要性、重要性及完善地方稅權的建議。

試論地方稅權完善必要性

國家稅權按縱向分配方法可劃分為中央稅權和地方稅權，科學地分配和行使稅權是稅收法制現代化的核心內容。隨著我國市場經濟秩序的快速發展，1994年實行分稅制時對中央、地方稅權進行的劃分已不適應當前政治、經濟發展的需要。進行新一輪稅制改革，切實建立符合我國國情的分稅制、完善地方稅權已是擺在我們面前的一個重要課題。地方稅權作為稅收法律體系的重要組成部分，其建立和完善關系到中央、地方財政利益的分配、關系到國家經濟運行的正常秩序、關系到納稅人的切身利益。

一、我國1994年稅制改革至今在地方稅權的建立方面取得的成績、存在的問題及其成因

1994年開始全面實施新稅制，在合理分權的思想指導下，觸及了中央與地方之間稅收立法權的分配，地方享有制定某些地方稅種實施細則的權利，但是，這種分權是非常有限的，中央并未授予地方調整地方稅種基本稅制要素的權力。因此，地方并有沒有享有真正意義上的獨立的稅收立法權，總體上說我國稅收立法體制仍然屬于中央集權型體制。實行分稅制的目的，在于重新分配中央和地方的分配關系，保證中央和省級政府正常運行所需要的財力。統計數據顯示，稅制改革以來，稅收收入連年大幅度增長，稅收收入占財政收入的比重、中央稅收占整體稅收的比重逐年攀升。通過稅制改革增強了中央可調控財力的目的基本實現，中央稅收體系得到了加強。與之相比，地方稅制改革嚴重滯后，大部分稅種滯后于社會經濟發展，而且部分稅種缺失，地方政府無法通過規范渠道取得行使其職能所必需的資金。地方稅制不健全，地方稅收立法權不足和缺位，管理不暢等矛盾日益突出，存在的主要問題及其成因如下：

（一）分稅制不徹底，地方稅制結構不合理

1、中央與地方稅種劃分交叉重疊。分稅制財政體制躍然將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，但在劃分中央與地方收入時，將營業稅劃分為地方固定收入，但卻不包括鐵道部、各銀行總行、各保險公司集中繳納的營業稅（這部分收入劃入央固定收入）；將企業所得稅分為中央企業所得稅和地方企業所得稅，中央企業所得稅劃為中央固定收入，地方企業所得稅劃為地方固定收入，但又不包括地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅；將城市維護建設稅劃為地方固定收入，但又不包括鐵道部門、各銀行、各保險公司集中繳納的部分；這就使得地方稅中營業稅、個人所得稅、資源稅和印花稅等都具有共享稅性質。劃分標準雜亂無章，有按稅種劃分的，有按行業劃分的，也有按企業性質和隸屬關系劃分的。這種交叉重疊的劃分方法，違背了分稅制的規范要求，導致中央稅與地方稅的內涵與外延難以準確界定。

2、缺乏有影響力的地方稅種。地方稅制結構的不合理，主要表現在稅種雖多，但缺乏對地方財力具有決定性影響且長期穩定的主體稅種。從現行稅制看，工商稅收中涉及地方稅收的大多是比較零星分散的小稅種，營業稅、企業所得稅又都不是完全意義上地方稅（有中央分享的部分）。而隨著增值稅稅制改革，如果將建筑安裝、交通運輸業的營業稅改為增值稅，營業稅的稅基會隨之減少，收入占地方稅收的比重也會下降，更難成為主體稅種。

（二）地方稅收入規模較小，不能滿足地方財政需要，不規范收費層出不窮

實行分稅制財政體制后，地方稅應成為地方財政收支的主要來源，但由于目前稅種劃分不規范，征管范圍劃分不合理，導致由地方稅務部門組織的工商稅收規模偏小，不僅不能在地方財政收入中占絕對優勢地位，而且也不能滿足地方政府的支出需要。由于地方稅收占地方財政收入和支出的比重特別是占財政支出比重過小，不僅制約了地方稅務部門職能作用的發揮，而且由于地方政府的支出過多依賴于中央的轉移支付收入，不利于地方政府職能的實現。這種情況導致了地方政府的各種收費、預算外資金不斷擴大，嚴重破壞了國民收入的分配秩序。

（三）稅收管理權過于集中，事權與財權沒有統一

1994年的稅制改革，在合理分權的思想指導下，觸及了中央與地方之間稅收立法權的分配，但由于分權十分有限，地方并沒有獲得實際利益，中央并未授權地方調整地方稅種基本稅制要素的權力。因此，地方并沒有現有真正意義上的獨立的稅收立法權，總體上說我國稅收立法體制仍然屬于中央集權型的體制。這種高度集中統一的地方稅收管理體制由于過多考慮了中央利益，變成了一種變相的收入分成辦法和稅收分級管理辦法，使地方政府的稅權和事權不相適應，不利于地方因地制宜地調控配置區域性資源，削弱了地方政府開辟稅源、組織收入和調節經濟的積極性。

（四）地方稅權的缺位和不足制約了經濟發展

由于地方稅權的缺位和不足，地方政府在不能享有稅收立法權的情況下，為了促進本地經濟的發展，或是解決本地區的實際問題，必然尋求非規范途徑對這種體制進行突破。在這種情況下，勢必造成各地政策統一，政府沒有長期穩定性，不利于營造公平競爭的環境，影響了投資者的積極性；不能實現資源合理配置，地區之間稅收惡性競爭現象突出；區域發展極不平衡，東西部地區經濟發展差距越來越大。

二、完善地方稅權的必要性

（一）完善地方稅權是進一步優化稅稅制結構的必然要求

國家稅收制度是國家政治經濟制度的重要組成部分，而中央稅收體系和地方稅收體系也是國家稅收體系的兩個重要組成部分，我們應認識到，不管缺少中央稅收體系還是缺少地方稅收體系，國家稅收體系都是不完整的系統。也可以說，在國家稅收制度體系中，如果只重視一個系統，而弱化另一個系統，必然造成兩個系統都畸形發展，不利于國家稅收組織政府收入和實施宏觀調控職能的充分發揮。地方稅權的完善，鞏固和強化了國家稅收體系，促進稅收職能的有效發揮。

（二）完善地方稅權是發揮地方政府公共財政職能的內在要求

公共財政理論認為，公共產品具有層次性，按受益范圍大小可以分為全國性和地方性公共產品。地方政府是地方性公共產品的最佳提供者，這是因為，不同地區居民對公共產品的偏好程度不同，由此決定著不同地區居民對公共產品的需求量和需求層次不同。若由中央政府提供全部的公共產品，往往會由于信息不對稱而降低公共產品的提供效率。而地方政府在了解本地居民的消費傾向方面處于較佳的地位，可以根據當地的地域特點和公共偏好確定公共產品和公共服務的數量、質量和方式，這更有利于實現資源配置的優化。但地方政府由于沒有獨立的稅權，沒有自己掌握的稅基，不能自行設立并調整地方稅的稅目和稅率，因此難以保證地方支出的需要，不利于地方政府運用稅收杠桿調控本地的經濟，降低區域資源配置效率。

（三）完善地方稅權是配合稅費改革的需要

目前地方政府缺乏必要的稅收立法權，財政收入缺乏彈性，使地方支出過于依賴中央轉移支付和地方稅費收入。地方無法通過地方稅體系來獲得足夠的財政收入，只好把目光轉向了非稅收入，這是造成各地亂收費、亂攤派、亂罰款的重要原因之一。一些本應以稅收形式征收的地方性收費或基金項目，由于地方沒有稅收立法權而不能征稅，削弱了稅收作為地方政府財政收入主要來源的地位，制約了稅收規模的擴大，擾亂了正常的國民收入分配秩序，形成了“稅不夠，費來湊”甚至“以費擠稅”的現象。這不但侵蝕了稅基破壞了財政收入的規范性，而且給個人和企業帶來沉重的負擔，妨礙了正常的社會生產經營活動。如果賦予地方稅收適當的稅收立法權，顯然可以更有效地對現有收費項目加以清理規范，并且使這種由“費”改過來的“稅”受到更多監督。

（四）完善地方稅權是各地保持資源優勢，實現精細化管理的必然要求

一方面，我國是一個幅員遼闊的國家，各地擁有各自的稅源優勢，而由于地方無權設立稅種，致使地方無法開辟新的稅源，使許多潛在的稅收收入白白流失；另一方面，由中央統一立法要求開征的某些稅種，地方卻未必有相應的稅源，或稅源太小而難以開征。這種情況不僅不利于調動地方稅收的積極性，也不利于地方因地制宜、靈活處理當地的稅收及其他經濟問題，無疑會妨礙地方經濟的正常發展。同時，也不利于對地方稅收實現科學化、精細化管理目標。

三、完善地方稅權的基本原則

（一）中央為主，地方為輔

構建新的地方稅制體系必然涉及地方稅和中央稅的比例問題。如何確定二者的比例，必然以滿足國家宏觀調控對中央財力的需要為目標。因為中央稅收是中央財政收入的主要來源，可以說中央稅收規模直接決定著中央宏觀調控效能。我國是一個經濟發展極不平衡的國家，中央宏觀調控除保證經濟濟總量平衡外，更應著眼與地區發展不平衡和產業結構不合理這兩大宏觀經濟運行問題的調控。1994年實行分稅制，躍然從形式上劃分了中央和地方收入，但實質上仍是收支對稱，分級包干，“分灶吃飯”，結果中央稅收不足、部分地方地方稅收過大的局面愈演愈烈。這樣，中央財政收入安排本級支出已捉襟見肘，更談不上有足夠的財力建立系統的轉移支付制度。經濟落后地區的收入本來有限，在缺少了中央稅地方規范的轉移支付，使地方財政收入入不敷出的困難狀況日益加劇，而與發達地區的差距也越來越大。于是一些地方政府為了自求財政平衡紛紛扶持短、平、快項目，又出現了重復建設、盲目建設，使全國的產業結構更加不合理。因此，為了解決經濟落后地區的財政困難狀況和扭轉中央財政的被動局面，在構建新的地方稅收體系時，應堅持中央稅為主、地方稅為輔的原則。

（二）體現國情，合理分權

縱觀國際稅收管理的實踐，主要有中央集權型、地方分權型、中央地方兼顧型3種模式。根據我國國情，應采取中央地方兼顧型，賦予省、自治區、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權。中央稅和共享稅的稅收立法權、政策解釋權、征收管理權、計劃安排權行等集中在中央；全國統一開征且對宏觀經濟有較大影響的地方稅，其基本法的立法權可集中在中央，征管權和部分政策調整權下放地方；全國統一開征且對宏觀經濟影響小或地方特色濃厚的地方稅，由中央制定基本法；實施辦法由地方制定，政策解釋權和征收管理權完全賦予地方；全國不統一開征的地方稅，其立法權、政策解釋權、征收管理權全部賦予地方；地方結合當地經濟資源和社會發展狀況，報經中央批準，可決定開征、停征某些稅種。為了統一稅政，地方制定的地方稅收法規須報中央備案，凡與國家法律、行政法規相抵觸的，中央有權廢止或者責令地方糾正。

（三）降低稅率，拓寬稅基

一般來說，在宏觀稅負水平一定的條件下，稅基越寬，稅率越低；稅基越窄，稅率就越高。新的地方稅制體系在稅種選擇和稅率設計上應堅持寬稅基、低稅率原則。因為在現實中，過高的稅率必然會加重納稅人負擔，當這種負擔達到一定限度時，消極作用便會從兩個方面表現出來：一是宏觀方面導致稅收替代市場機制，扭曲社會資源合理配置，從而對經濟增長產生抑制作用，最終導致稅源枯竭；二是從微觀方面導致納稅人心理和行為扭曲，甚至想方設法偷稅、漏稅。為了避免上述消極作用的產生，構建新的地方稅制體系應與我國經濟發展水平和收入結構的變化相適應，盡可能把更多的應稅對象納入課稅范圍，通過稅基的擴大而不是稅率的提高擴大地方稅收規模，把應承擔納稅義務的納稅人所取得的收入、收益、利潤、財產及其特定行為都納入征稅范圍，使新的地方稅制體系體現出稅率適當、稅種合理的特點。

（四）簡化稅制，降低成本

構建新的地方稅制體系必須防止稅制復雜和征管成本的增加，在這方面有必要借鑒西方的稅收中性思想。斯密是最早提出稅收中性思想的人，他主張在稅收政策的執行過程中，只為國家提供充足的收入，而盡量避免征稅對納稅人增加額外的負擔，為此他提出了公平、確定、便利、節約的稅收四原則。當代西方經濟學的供給學派也認為市場機制是一切經濟活動的原動力，扭曲市場相對價格的政府政策往往會扭曲資源配置，降低經濟效率。他們主張應合理地選擇稅種和安排稅收結構，最大限度地減少稅收杠桿運用中的負效應。根據供給學派的稅收中性思想，在稅制建設上要遵循簡化、低稅負、低稅率、低成本的原則。它反映了當代世界各國稅制改革的潮流，對于我國建立科學、規范的地方稅收制度不無指導意義。

（五）強化調控，平衡發展

西方發展經濟學認為，在發展中國家普遍存“地理上的二元結構”，即經濟發達地區和不發達地區同時存在。如果任其自然發展，地區上的二元經濟結構不僅不能消除，而且還會進一步拉大。因此，當經濟發展到一定階段時，政府應采取一定措施來支持落后地區的發展。在這些特殊政策中，稅收政策因其調節的廣泛性、直接性和有效性，在改善落后地區的投資環境和吸引投資方面發揮著不可替代的作用。一般來說。落后地區的稅收優惠多一些，稅負就輕，投資者的稅后收益相對較高，這樣就會產生發達地區的資本、技術、人才向落后地區轉移的擴散效應，最終會促進落后地區經濟較快發展。所以一些發展經濟學的代表人物普遍認為，對不發達地區實行特殊的稅收政策的體制安排是必要的。我國西部大開發戰略過程中，也應充分利用稅收調控在平衡地區經濟發展方面的作用，在地方稅制體系設計上要堅持強化調控、平衡發展的原則，如在所得稅方面給予西部地區更大的減免權，發吸引更多民間投資向這一地區轉移；在資源稅方面給與西部地區更大的稅、稅目調整權，使這些地區能夠從本地資源條件出發，充分利用資源稅增加財政收入，并利用資源轉移稅負的特點從東部省區獲得更多財政利益。

四、完善地方稅權的途徑

（一）地方稅權應通過法律形式予以認可和規范

市場經濟是法制化經濟，在有效的政府財政關系的正常運轉必須有健全的法律作保證。當前，我國的稅法存在著立法檔次低、稅收立法權行政化的趨勢，針對我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現狀，我們必須加快立法進程，建立以《稅收基本法》為統帥的指導的結構合理、層次分明、相互協調、便于操作的地方稅收法律體系。比如建立《地方稅通則》，就地方政府對稅收應有的立法權、解釋權、征收權、管理權、稅收調整權、稅收減免權以及稅務稽查、司法、監督管理等權限，運用法律形式是指固定化、規范化、以明確地方職責，確保地方利益。

（二）合理分權，賦予地方一定的稅收立法權

目前，我國是最大的發展中國家，為了實施有效的宏觀經濟調控，實現政治穩定，需要中央集中稅權、集中財力；但另一方面，由于我國幅員遼闊，地區經濟發展不平衡，各地情況差別很大，也需要進行適當的分權，逐步建立完善的地方稅體系，使地方能夠通過稅收手段調控區域經濟發展。我國各按“大權集中，小權分散”的稅權劃分模式，將那些為保證國家政令統一，維護全國統一市場和公平競爭的地方稅的立法權集中在中央。同時明確地方的稅收立法權：在國家規定的范圍內，地方可選擇或調整某些地方稅收的稅率；在地方管轄區域內的地方稅種，立法權歸地方，地方決定其稅基、稅率、減免、開征、停征及征收管理等事宜；在一定法律范圍內，經中央批準后，地方可因地制宜地對具有區域性特點的稅源開征新的地方稅種；對某些地方小稅種，如果征收成本高、征收數額小，地方有停征的權限；地方稅收立法權限只能集中在省、直轄市和自治區政府，不能再向下級分散，以確保在一定范圍內稅收政策的統一及嚴肅性。

（三）科學地選擇地方稅主體稅種，建立地方稅持續的增長機制

正確選擇地方稅主體稅種是健全和完善地方稅體系的重要內容，也是進一步深化分稅制財政體制改革的客觀要求。什么樣的稅種才能成為地方主體稅種？一般來說，作為地方稅種必須具備以下三個條件：稅基較寬，稅源豐富，且具有增長潛力，對增加地方稅收規模影響較大；在收入和地區產業結構方面具有較強的調節性；在稅制方面嚴密規范，透明度高，便于征管。目前世界上許多國家都以財產作為地方稅的主體稅種，從我國目前的實際情況來看，要把財產作為地方主體稅種，顯然不具備條件。地方主體稅種的選擇，必須符合經濟發展水平和稅制結構的變化。在近期內應選擇營業稅和企業所得稅作為雙主體稅種。因為這兩個稅種目前屬于稅基廣、稅源充足、稅制規范的稅種，以此為地方主體稅種，可以更好地實現收入和調節功能。在中期可以選擇營業稅和個人所得稅作為地方主體稅種。因為隨著我國加入世貿組織，我國對外開放進入一個新的階段，必然推動我國經濟實現持續、快速增長，這就為擴大個人所得稅的規模提供了充足而穩定的稅源。而在遠期，隨著我國經濟的進一步發展和人們收入水平的提高，以及市場經濟體制的成熟和稅收制度的完善，最終可選擇國際通行的財產稅和個人所得稅作為我國地方的主體稅種。

（四）下放地方稅收管理權應漸進實施

應當看到，我國的市場經濟體系還很不完善，不可能實行像美國那樣徹底的分稅制。同時，在經濟轉軌時期，法律、政策的完善程度及工作人員素質等方面存在諸多制約因素，中央政府的宏觀調控作用絕對不能削弱。因此，給予地方稅收立法權的過程不可操之過急，可以區別不同的稅種，在明確中央與地方稅權的基礎上逐步適當下放。在中央集權的基礎上，逐步走向地方適度分權的道路。這樣，既有利于地方因地制宜地開辟本地的新稅源，又有利于解決全國統一立法難以適應地方實際情況的矛盾。比如，對稅源較為普遍、稅基不易轉移、對宏觀經濟影響較小的稅種，以及涉及維護地方基礎設施的稅種，如房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、城市維護建設稅等，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、稅目稅率調整、稅收減免等可賦予地方稅權來制定。對稅源零星分散、納稅人環節不易掌握、掌握征收成本大，且對宏觀經濟不產生直接影響的稅種，如契稅、耕地占用稅等稅種的立法權可下放給地方。

（五）構建地方稅權的約束機制

我國目前稅權的控制機制很不完善，主要表現在：一是政府部門掌握著實質上的“稅收立法權”，稅收規范大量以行政法規的形式存在，缺乏納稅人、監督機關對政策的約束機制；二是尚未建立規范的多級財政體制，規范的分稅制要求合理劃分中央稅、地方稅和共享稅，由于分稅制的不徹底帶來財政體制的不規范。成功的財政分權要求中央具有有效的控制權。借鑒國際上實行分稅制國家的經驗，必須對地方現有稅收立法權的范圍、形式等作出明確的規定，只有這樣才能使地方稅在一個較為合理的環境下管理，杜絕“亂收費”變成“亂收稅”。具體地講，地方行使稅收立法權至少要滿足3個條件：不得損害中央政府的權益，如不得侵蝕中央稅的稅基；不得損害其他地區的權益，如通過稅收出口向其他地區轉嫁稅負，進行不公平的稅收競爭；不得損害當地居民的權益，如采用過高稅率等。

因此我們應借鑒財政民主制和財政聯邦制的控權機理，從以下方面完善我國的稅權控制機制：

1、政府取得收入的數量、方式和程序必須建立在立法的基礎之上，收稅和收費必須由各級人民代表大會立法決定，各級政府沒有作出收稅或者收費的決策權力。

2、應合理劃分中央和地方的事權，并賦予地方獨立的稅權。中央稅、費由全國人民代表大會決定，地方稅費由地方人民代表大會決定。

3、必須重視預算的作用，政府預算體現著社會公眾對政府收支情況的監督。所有收入進預算，預算必須完整，不得有游離預算之外、不受監督的收入。

4、政府收入要以稅收為主要形式，嚴格限制收費的規模，收費只能發揮補充的作用。清理各項亂收費行為，真正發揮地方稅收的財政職能。

參 考 文 獻

1、金人慶《中國當代稅收要論》，人民出版社2002年版

2、施正文、徐孟州《稅法通則立法基本問題探討》，《稅務研究》2005年第4期

3、涂龍力、解愛國《論稅收法制的現代化》，《稅務研究》2005年第4期

4、岳樹民《中國稅制優化的理論分析》，中國人民大學出版社2003年版