關于基層財政預算績效管理的探索

一、預算績效管理的內涵

二、我國推行預算績效管理的現狀分析

三、解決基層財政預算績效管理存在問題的對策

內 容 摘 要

財政預算績效管理是當今世界上發達國家普遍實行的一種預算管理模式，對促進政府改革和抑制財政資金浪費起到了積極作用。美國、英國、澳大利亞、新西蘭等國是預算績效管理改革的先行者，有著豐富的經驗。而我國預算績效管理改革卻處于剛剛起步階段，筆者利用自身的基層工作實踐對預算績效管理改革進行了探索，認為預算績效改革應針對現實問題，采取針對性可操作性強的措施。在國家層面上，建立一系列部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購以及規范預算編制程序等多項制度，創作良好的制度環境，并提高預算績效管理指標體系的科學性，使財政資金提供公共產品和服務的經濟性、效率性和效果性的評價更加客觀準確。在基層層面上，針對基層財政部門執行現行預算績效管理政策過程中所面臨的具體困難，首先要著力加強工作機構和隊伍建設，積極落實績效工作機構和人員，確保工作有人做，做的好；其次要著力建立完善工作機制，建立由績效管理機構統一組織管理，各有關方面共同參與的工作機制；再次要著力加強業務體系建設，發揮績效管理專家庫、中介庫，充分借助、發揮專家和中介機構等第三方力量；最后要著力抓好績效管理業務培訓，盡快提高相關人員的業務素質和技能。另外，預算績效管理使其他財政工作明確成果和損失，為進一步工作提供改進方向，而其他財政工作的展開又為預算績效管理提供依據，預算績效管理與其他財政工作是相輔相成，緊密聯系。這就需要預算績效管理處與其他財政股室溝通協調，保證各項財政工作順利進行。預算績效管理改革是一項復雜的系統工程，需要各部門的長期共同努力，通過不懈探索，才能不斷完善我國的預算績效管理。

【關鍵詞】財政工作；預算績效管理；探索與經驗

關于基層財政預算績效管理的探究

預算績效管理源于上世紀40年代的美國，但是其后對于它的研究與應用陷入了一段時間的停滯。但是從 20 世紀 70 年代開始，為了應付石油危機造成的財政危機局面，以 美國、英國、新西蘭和澳大利亞等為代表的 OECD 國家進行了以結果為導向的預算績效管理改革，實施預算績效評價并積極應用評價結果。尤以美國最為成功，它將預算績效管理水平上升至了一個新的層次。

2003年，我國正式啟動預算制度改革。政府預算工作重心也逐漸由怎樣“分錢”而轉向怎樣“用錢”，財政預算工作不再是公共資源的簡單再分配，而是通過逐步加強對于公共資源的使用全過程的管理，緩解有限的公共資源與近乎無限的公共需求之間的矛盾。 我國政府預算績效管理正是在這樣一個大環境下逐步推行，堪稱是一場“無聲的革命”，是政府理財理念的一次理性回歸，更重構了財政與其他各部門之間的關系。筆者認為，當前各級財政部門正在全面推進預算績效管理工作，是深化預算管理制度改革、完善公共財政體系的重要內容，對提高財政資金使用效益，調整財政支出結構，緩解地方政府財政支出壓力，推進績效政府和責任政府建設、促進經濟社會科學發展都有著重要的現實意義。作為基層，更應該設立專門的績效業務管理處室，積極參與到預算績效管理的探索中，不斷完善我國的預算制度。

一、預算績效管理的內涵

預算績效管理，或稱為目標-效果導向管理，是公共財政支出績效管理的簡稱，是指預算部門根據公共財政效率原則及其方法論，以績效目標的設立、實施、評價反饋為基本環節的公共財政管理制度。具體說來，“績”是指財政支出需要達到的業績目標，也就是支出所要達到的目標或者計劃，而這種目標或者計劃最好使用量化指標來表示，從而利于考評。“預算”是指為了達到這一量化的業績目標所需的撥款額，即公共產品或者勞務的成本，其中存在兩種情況——一是能夠量化的成本，這部分成本通過政府公開標準化支出來計算；二是不能量化的成本，這部分成本由政府進行公開招標、政府采購等方式來進行間接衡量。“效”是指公共產品業績的考核與預算相掛鉤的方式。預算績效管理制度具有長期性、穩定性以及全面性，并且將融入部門日常的工作中，對其工作行為以及財政資金使用起到規范、約束以及評價作用。預算績效管理制度并不僅僅局限于事后績效評價，其應用應當貫穿預算編制、執行、事后評價以及結果應用全過程。預算績效管理制度一般包括五個構成要素：績效目標、績效實施、績效評價、績效反饋、績效評價結果運用。

二、我國推行預算績效管理的現狀分析

自2003年以來全國各地在推進預算績效管理改革中,積極探尋預算績效管理辦法,雖然都在不同程度上取得一些成績,但也存在一些亟待解決的不容忽視的問題。具體總結有以下幾點：

1、從制度的建立上看

較于西方國家，我國的預算績效管理制度遠遠滯后，很多配套制度，如一系列部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購以及規范預算編制程序等多項制度沒有完全建立，缺乏良好的制度環境，導致預算績效管理運行機制不暢通，影響了改革的進度和實行。從國外發達國家績效評價工作的發展實踐來看，必要的立法支持是確保財政支出績效評價制度化、經常化的重要保證。早在20世紀80年代末，英國就著手通過法律條文對政府績效加以評價。美國于1993年由國會正式頒布了《政府績效與結果法案》，通過立法規定了政府績效評價的概念、范圍和制度，明確了相關部門的職責，為績效評價的順利實施提供了法律保障。而我國績效評價工作仍處于試點摸索階段，整個支出績效評價制度仍是一片空白，迄今尚未出臺有關績效評價工作的統一法律。法律規范的缺失不僅使績效評價工作流于形式，而且也影響評價工作的權威性，不利于評價工作的深入開展。

2、預算績效評價體系缺乏科學性、指導性和可操作性

其一、我國的預算績效評價體系制度在字面上雖然要求客觀地評定預算績效等級，但其等級分類不大明細，最終只是得出個“優良中差”，出于深入推進改革、保持友好合作的考慮，幾乎所有績效評價結果都是在第三方評定績效之后，均摻入主觀政治因素，并上調等級，得到皆大歡喜的結果。這樣的績效評價過程和結果，只能是一種權衡，且流于形式，起不到監督和解決預算問題的作用，預算績效評價機構也是在客觀公正和政治壓力下小心謹慎地平衡，在這種情況之下，預算績效管理不能按事實進行，最終績效評價結果無法得以科學的運用；其二、預算績效評價缺乏評價標準。財政支出向來涉及面廣，牽涉行業多，其項目和明細內容也非常廣泛，關于這些內容的預算績效評價標準也不盡相同，有經驗標準、計劃標準、行業標準和歷史標準。財政部發布的績效評價指標是較為簡單和粗略的，并不能涵蓋大部分財政支出預算的績效評價標準。正因為如此，很多基層財政系統便沒有可以遵循的指導性文件，只能人為的決定，隨意性較大；其三，一般的來說，績效評價方法有：成本效益法、攤提計算法、計劃目標與實際效果比較法、專家評議與問卷調查法等評價方法，但由于支出部門和預算制定部門的經驗不夠，通常只使用了其中的一種或兩種方法，使用某種方法時也比較粗糙，不能做到結合指標對實際情況作相應的分析，導致績效評價方法的操作性不強。總之，預算績效評價體系缺乏客觀準確性。

3、基層財政部門執行現行預算績效管理政策過程中所面臨的具體困難

我國目前對預算績效管理領域的理論研究還處于淺層次，對績效預算的內涵和外延、作用、基本程序、實施原則、實際操作及綜合運用進行的系統性研究還不夠。 尤其是在基層推行財政績效預算管理過程中更是面臨著不少問題，預算績效管理工作總體上還處于起步階段，與財政部的要求相比，無論是在推進力度還是在推進程度上都存在一定的差距：一是財政績效理念尚未深入人心，相關方面對預算績效管理還缺乏深入理解和充分認識，重視程度不高，配合意識不強，工作推進的難度大；二是預算績效管理制度機制還不夠健全，預算績效管理指標體系還不完善，工作缺乏技術支撐，具體工作難以規范有效開展。如我國現行的政府會計使用的是收付實現制的會計方法，這種現收現付制基礎上的現金支出信息雖然在支出控制方面有其優勢，但它可以通過提前或延遲支付人為地操縱各年度的支出，在許多情況下會導致對政府成本和績效信息的歪曲和誤導，因此，無法支持以績效為導向的財政管理改革；三是財政支出績效評價試點面偏小、范圍偏窄、資金量不大，部分市、縣層面的績效評價工作尚未開展；四是績效評價結果與預算資金安排結合度不高，預算績效管理工作缺乏約束力，還沒有達到預期的管理效果，部分試點工作流于形式；五是組織機構和人員隊伍不健全，預算績效管理工作力量不足，難以適應工作需要。這些問題，既有認識上的原因，也有管理上的原因；既有制度設計的缺失，也有實際操作的不規范。這些問題的存在，直接影響到基層預算績效管理的推進速度和質量，這些發展中的問題需要我們在今后的工作中通過不斷努力來著力加以解決。 

三、解決基層財政預算績效管理存在問題的對策

（一）完善制度建設

在國家層面上，建立健全公共支出績效評價相關法律法規體系，為績效評價工作的順利開展提供必要的立法支持。立法保障是開展政府公共支出績效評價的前提和基礎。首先，應該確立績效評價的法律地位，促使政府部門自覺開展績效評價工作，使績效評價成為政府部門公共管理的基本環節和重要內容。其次，要從法律上樹立績效評價的權威性。績效評價機構在政府部門應具有相應的地位和相對的獨立性，享有調查、評價有關政府部門活動的權力，同時保證績效評價結果能夠得到有效的傳遞和反饋，切實改進政府部門的公共管理。再次，要頒布有關評價工作的具體法律制度及規范，明確評價的組織管理、相關各方的責任與權利、評價對象、評價內容、實施程序和方法、結果及績效報告的效力和約束等，使績效評價工作有法可依、有章可循，把績效評價納入正常發展的軌道。預算績效管理改革的總體目標是公開透明、科學規范、廉潔高效、完整統一。預算管理體制改革的深化，要求強化對政府收支的監督，建立真正意義上的現代預算制度。這主要涉及到部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度和政府采購制度等為主的預算管理體制改革。首先，建立科學規范的部門預算制度。部門預算制度是市場經濟國家財政預算管理的基本形式。實行部門預算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入到一本預算中編制。其中，收入預算編制采用標準收入法。支出預算編制采用零基預算法；其次，推行國庫單一賬戶體系。建立以財政部門為主題的國庫單一賬戶體系，所有財政性資金全部在國庫單一賬戶體系中運作，通過代理銀行直接繳入國庫或財政專戶。由財政部門通過國庫單一賬戶體系直接支付或授權各個部門支付到個人、用款單位或商品供應商和勞務提供者； 最后，實行政府采購制度，政府采購運行機制實行集中采購與分散采購相結合，以集中為主，分散為輔；公開招標與非公開招標相結合；委托采購與自行采購相結合。只有配套制度跟上，多管齊下，預算績效管理改革才行暢通無阻。

（二）提高預算績效管理指標體系的科學性

 財政預算績效管理評價體系，是對財政資金提供公共產品和服務的經濟性、效率性和效果性的評價。在財政支出績效評價中，對政府活動的經濟性和效率性的檢查和評價，目的是要回答政府是否以好的方式做事。而對政府活動效果性的檢查和評價，則旨在回答政府做的事好不好。經濟性和效率性反映了政府提供公共產品和服務的過程，效果性反映了政府提供公共產品和服務的效果，即滿足社會公共需要的效果或預期目標的實現程度。對政府活動提供公共產品和服務的經濟性、效率性和效果性的評價，也就是對政府履行各項職能的經濟性、效率性和效果性的評價。因此，要讓預算績效管理評價體系避免主觀政治性、標準的人為性的問題，就需要提高預算績效管理指標體系的科學性。這就要遵循以下幾個原則：

第一，堅持循序漸進原則。財政支出績效評價指標體系的建設必須堅持先易后難、由點到面的原則，積極穩妥、循序漸進地推進此項工作。在評價層次上，可從宏觀的角度對財政收支進行商品化評價，或者以具有典型性的財政支出項目績效評價為突破口，通過試點、總結經驗，逐步有序地建立項目—單位—部門—綜合4個層次的評價類型。評價具體財政支出項目的績效，要以經濟性、效率性、效能性、公平性為評判標準，以科學、客觀、公正和實事求是的態度和作風，以定量分析與定性分析相結合的方式，科學、規范地進行權衡比較和綜合判斷。在評價方式和評價體系建立上，先以部門(單位)自評或考評為主，然后是財政部門重點評價，以及財政協調部門(單位)共同制定評價體系，待評價指標、標準體系、方法以及相關評價制度完善后，再過渡到以審計、財政以及社會中介機構為主的評價方式。在評價內容上，可以與審計相結合，著重評價資金的規范性、經濟性；在評價指標設計上，著重考慮定量指標，兼顧定性指標。

第二，堅持系統化原則。財政支出績效評價指標體系是開展績效評價工作的中心環節。可以按照部門、項目、環節分別建立績效評價指標。部門評價指標用來衡量部門事業發展取得的業績，可以和部門負責人政績考核結合起來；項目評價是按照分類的原則對不同財政支出的使用效果進行評價；環節評價指標是衡量財政資金運動過程中籌集、分配、支付等各環節的績效水平。科學、合理的績效評價機制，是充分利用績效評價指標體系、有效地開展績效評價活動的前提。

第三，堅持動態管理原則。政府的工作目標規劃有長期、中期、近期規劃，要求財政工作也要有相應的規劃。體現在財政預算上，每一年度的財政預算是相對確定的，而不同年度財政預算是一個相對變動的過程，這相應要求財政支出績效評價也應該是動態的。

（三）結合實際工作的一些具體操作方法

基層預算績效工作基礎不完善，預算績效管理改革就無法推進實施。針對基層財政部門執行現行預算績效管理政策過程中所面臨的具體困難。為了適應全面推進預算績效管理工作，就要將遇到的問題著手解決。一要著力加強工作機構和隊伍建設。各地要根據本地實際和工作需要，切實加強績效管理機構和隊伍建設，會同有關部門積極請示落實績效工作機構和人員，有條件的財政部門應盡快建立專門或合署辦公工作機構，暫不具備條件的，也要在預算等相關機構指定專人負責，并逐步充實人員，確保工作有人做、做得好。二要著力加強制度體系建設。目前，相當一部分市縣還沒有制定績效管理的相關制度辦法，已經制定的制度辦法，也應根據財政部文件修改完善。為確保預算績效管理工作規范、有序、有效開展，各地要按照財政部辦法的規定，結合本地工作實際，抓緊研究制定相關制度辦法，加快建立和完善制度辦法體系，為預算績效管理的全面深入推進奠定制度基礎。三要著力建立完善工作機制。預算績效管理覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程，僅靠績效管理工作機構的力量無法全面實施，必須注重充分發揮財政各業務機構、各預算部門在預算績效管理中的責任主體和實施主體作用，發揮專家、中介機構的專業和技術優勢，建立由績效管理機構統一組織管理，各有關方面共同參與的工作機制，明確各方工作職責和工作規程，并將全過程預算績效管理主要環節的工作與預算日常管理工作緊密結合，與預算編制、執行、決算工作同步開展，形成相關各方面協調運作、合力推進的工作格局。這既是解決績效管理機構工作力量不足的迫切需要，也是擴大績效管理工作參與度和透明度，增強績效評價科學性、公正性、權威性的現實需要。四要著力加強業務體系建設。預算績效管理面廣、量大，缺乏業務體系的支撐，核心業務就無法拓展實施。在逐步積累、重點加強績效指標和標準體系建設的同時，要加快建立績效管理專家庫、中介庫，充分借助、發揮專家和中介機構等第三方力量。另外，還要加強信息技術的應用，盡快研究建立管理操作平臺，并創造條件逐步實現與預算管理系統、部門預算編報系統的對接，實現網上申報、審核、批復、評價。五要著力抓好績效管理業務培訓。預算績效管理是一項全新的改革，加強業務培訓，盡快提高相關人員的業務素質和技能是當務之急。目前相關方面對預算績效管理具體業務還相當生疏，不適應實際工作的需要，急需通過各種形式，就預算績效管理的理論和實務操作知識開展系統深入的培訓。培訓不僅包括對財政績效管理系統工作人員的培訓，也包括對預算部門和單位領導、財務人員的培訓，還包括對參與績效管理專家和中介機構人員的培訓。

（四）預算績效管理要與其他財政工作相輔相成，緊密聯系

財政局負責地方的財政工作,貫徹執行財務制度,按照政策組織財政收入,保證財政支出,管好用活地方的財政資金,促進工農業生產發展和各項事業發展；培訓專職財會人員,提 高科學理財的素質和企業財務管理水平；嚴肅財經紀律,提高 經濟效益；積極開發財源,為振興地方經濟服務。預算績效管理使其他財政工作明確成果和損失，為進一步工作提供改進方向，而其他財政工作的展開又為預算績效管理提供依據，預算績效管理與其他財政工作是相輔相成，緊密聯系。譬如，怎樣使預算績效管理與現行的政府會計核算方法之間實現科學規范銜接，目前，澳大利亞、新西蘭和英國已在政府預算會計中使用權責發生制。而美國一般是把政府財政報告建立在現收現付制基礎上，但利息費用、某些雇員養老金計劃、貸款和擔保項目建立在權責發生制基礎上。權責發生制會計和預算被看做是包含成本和收益的一個更為精確的方式。由于在預算系統中引入了完全成本概念，支出機構有較強的激勵去評估自己的營運成本，而且在預算中提供關于負債或利息補貼的應計信息也有助于增強財政透明性和改進政策的制定。因此，實施績效評價必須改革會計制度，推行權責發生制。由于我國的現實情況，權責發生制的推行可以采取逐步引入的辦法。首先，對現收現付制進行有限的調整，在原有框架下引人權責發生制的部分要素來彌補現收現付制的缺陷，實行改進的現收現付制。其次，向修正的權責發生制過渡，確立權責發生制的基本概念和制度框架。最后，實行完全的權責發生制，并在預算和政府財務報告中采用。這就需要預算績效管理處與其他財政股室溝通協調，保證各項財政工作順利進行。

預算績效管理改革是一項復雜的系統工程，需要各部門的長期共同努力，才能建立適合本地的預算制度。通過不懈探索，不斷完善我國的預算績效管理。

參 考 文 獻

　[1] 孟巖.新西蘭的新績效預算改革和對我國的啟示[J].湖南財經高等專科學校學報，2010（6）.

　[2]陳工. 加快構建財政支出績效評價體系[J]. 中國財政，2008（8）

[3] 金展慶.對借鑒美國政府績效預算的一點思考[J].環球經濟，2008（3）.

　[4] 羅伊•T.梅耶斯，等.公共預算經典——面向績效的新發展[M].茍燕楠，董靜，譯.上海：上海財經大學出版社，2005（8）.