對改革鄉鎮財務管理機制的幾點思

一、鄉鎮財務管理機制所經歷的幾次變革 二、現行鄉鎮財務核算機制模式 

三、對創新鄉鎮財務管理機制幾點建議

內 容 摘 要

鄉鎮財務一次又一次的變革，加強了農村基層政權建設。農村稅費改革后，政府加大對“三農”工作的支持力度，鄉鎮財政職能也發生了巨大的變化，打破了原有鄉鎮財政收支的管理格局。本文通過對鄉鎮財務機制所經歷的改革概述，最后提出了幾點對鄉鎮財務制度建議。對改革鄉鎮財務管理機制的

幾 點 思 考

一、鄉鎮財務管理機制所經歷的幾次變革

在我所在的云南省楚雄市，我就我所經歷的鄉鎮財政大概經歷的以下幾個階段作個概述。

（一）鄉鎮政府作為一級政府，享有自主的財權、人事權，像縣級政府一樣做年初預算，并要鄉鎮人代會表決通過。享有對資金的所有權、使用權、審批權，鄉鎮財政所的職能在一定程度上就相當于縣級財政部門。但并不單設金庫，每年年末歲尾就必須到所屬的轄區稅務部門計算稅收，在一定程度上失去了財政主動理財的積極性。

（二）在實行“零戶統管”前，存在以下幾個問題：一是鄉鎮各站所財務人員基本都是由站所長指定，沒有會計從業資格證，不符合財務制度，由于財務人員的不專業，造成了記賬不及時、賬務不清的現象；二是管理不規范，各站所用款基本都是站所長來使用，造成了擠占挪用專項資金的現象時有發生，甚至發生公款私存的現象；三是由于鄉鎮各站所本就人員較少，有的站所基本就是兩三個工作人員，所以一人身兼出納會計崗位的現象屢見不鮮；四是鄉鎮財政所在一定程度上只是單純的履行了撥款、匯總報表的職能，對財政資金事前、事中、事后的監管職能都被弱化了；五是鄉鎮財政緊張時出現拉用人員經費的現象，造成拖欠工資的現象，有的鄉鎮特別是教師工資的拖欠。

（三）在經過了調研、討論后，為了解決鄉鎮財務管理混亂的局面，決定在鄉鎮推行了“零戶統管”改革。所謂“零戶統管”就是把鄉鎮所有站所的資金（包括預算內、預算外、暫存款）、賬務全部集中到財政所，由財政所進行統一核算。在崗位的設置上，各站所只設一名報賬員，按所要使用的資金用途向財政所申報用款計劃，并按時向財政所核銷現金、票據等；財政所則設立預算會計、資金會計、統管會計，預算會計按按報賬員所申報的資金，在領導批示后把資金撥付到資金會計賬上，資金會計則按用款進度向單位開據現金或轉賬支票，并負責與銀行核對賬務；統管會計則按單位性質分開設立賬務，根據每月單位所發生的業務進行賬務處理。在月末歲尾時編制會計報表。

（四）“零戶統管”實行了一段時間后，又發現了以下一些問題：一是政府收支未全部納入預算管理，預算編制和預算執行僅限于預算內資金，而預算外資金一直游離于更規范的監督之外。二是仍未從根本上杜決拖欠工資的現象，有的鄉鎮在經費困難時仍然拉用人員經費，造成遲發工資、遲交醫保、公積金等。三是現金管理混亂、報銷不及時，有的單位申請出的現金遲遲不來核銷，資金安全存在隱患。像我所在的這個地區的某個鄉鎮就出現了鄉鎮財政所長提出的現金長時間未核銷、內部又缺少有效監管，最后清查時竟連現金支票存根都不知去向。四是鄉鎮除預算會計外，資金會計和統管會計對政府收支科目的使用不規范。由于統管會計只有在編制年末的部門決算中才使用得到政府收支科目，而平時的記賬中只在收入才能清楚反映政府收支分類科目，而在核銷支出時是按經濟分類來記賬，這就造成了部門決算有時與賬本“賬表不一”。五是賬戶管理不規范，一個鄉鎮一般設置一個總預算會計賬戶、一個資金會計賬戶，但實行情況是有的鄉鎮除了這兩個賬戶外，還存在其他的銀行賬戶，這在很大程度上加大了資金的安全隱患。

二、現行鄉鎮財務核算機制模式

為了解決“零戶統管”制度下所產生的一系列問題，政府對鄉鎮實行了“鄉財縣管”的改革。“鄉財縣管”是在堅持財權和事權相統一，預算管理權、資金使用權和財務審批權不變的前提下，以鄉鎮獨立核算為主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、票據統管”的財政管理方式。“預算共編”，即縣級財政部門按有關政策提出鄉鎮財政預算安排的指導意見并報同級政府批準，鄉鎮政府根據縣級財政部門具體意見編制本級預算草案并按程序報批。 “賬戶統設”，即取消鄉鎮財政總預算會計，由縣財政總預算會計核算鄉鎮各項會計業務。撤消鄉鎮財政預算單位所有經費賬戶，由縣財政在各鄉鎮金融機構統一開設“零余額賬戶”，“零余額賬戶”負責核算鄉鎮的公務收支、專項資金收支，工資及醫保、公積金則由縣財政國庫部門直接集中支出。“集中收付”，即鄉鎮財政預算內外資金全部納入預算管理，各項財政收入就地繳入縣國庫，由縣財政根據鄉鎮收入類別和科目，分別進行核算和劃轉。支出撥付以鄉鎮年度預算為依據，按照先重后一般的原則，優先保障人員工資。“票據統管”，即鄉鎮使用的行政事業性收費票據，由縣財政派駐的統管會計管理，實行“票款同行、以票管收”，票據管理納入統管會計年度考核目標，嚴禁坐收坐支和轉移、隱匿各項收入（該段中的紅字來源于“百度”）。 “鄉財縣管”財政體制的有利方面是有利于緩解鄉鎮財政困難，遏制鄉鎮政府的債務膨脹；堵塞漏洞，提高財政管理水平。弊端是與現行《預算法》矛盾，而且不利于調動鄉鎮政府的理財積極性，降低了辦事效率。

“鄉財縣管”解決了在“零戶統管”下所存在的幾個問題：一是解決了預算外資金管理不規范的問題。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮預算外資金直接上繳縣財政國庫，縣財政根據比例返還，直接從“零余額賬戶”撥付，可直接追查資金去向。二是從根本上杜絕了拖欠工資的現象。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮工資由縣財政直接發放至職工個人賬戶，醫療保險、公積金也由縣財政直接撥付至醫保中心、住房公積金管理中心專戶。三是解決了現金核銷不及時的問題。根據國庫集中支付改革的精神，在日常財務活動中應盡量減少現金的使用，故從縣至鄉逐步實行了公務卡結算制度，避免了多報、虛報現金的現象。四是解決了政府收支科目使用不規范的問題。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮單位會計從收入到支出都須按政府收支分類科目來記賬，有效的解決了年終賬表不一的問題。五是解決了賬戶管理不規范的問題，縣級部門實行國庫集中支付后，預算單位允許設置一個零余額賬戶、一個專項資金戶，實行“鄉財縣管”后，鄉鎮按國庫集中支付政策規定取消了原有賬戶，按規定設置了一個零余額賬戶、一個專項資金戶，有效保障了財政資金的安全。六是解決了年末歲尾鄉鎮財政干部就要到轄區稅務部門計算稅收的現象，騰出更多的時間來提升業務素質。

三、對創新鄉鎮財務管理機制的幾點建議

（一）進一步完善縣鄉財政體制。財政體制是確定各級政府間財政分配關系的根本制度，是政府實施宏觀調控的重要手段。在合理劃分縣鄉事權和財權的基礎上，綜合考慮鄉鎮經濟發展水平、稅源基礎、財政困難程度等因素，進一步調整和完善縣鄉財政體制，區分不同類型，實行不同的鄉鎮財政體制。認真編制合理的鄉鎮預算，加強預算執行過程中的資金監控力度。

（二）進一步加強鄉鎮財政資金的監督，建立完善的內控制度。鄉鎮財政所肩負著管理鄉鎮財政資金的監督職能，應加強內控制度的建設工作，完善鄉鎮財政所的內控制度，組織開展鄉鎮財政、事業單位及其他相關組織的會計監督。逐步把鄉村取得的集體經濟收入納入監管范圍。加強鄉鎮財政所內控制度建設應從以下幾個方面著手：一是為保證財政資金的安全，確保會計核算的及時性和準確性，實行嚴格的內部崗位交叉稽核制度；二是財政所所長為總稽核人員，對財政資金撥付（支付）和會計核算進行審核、監督；三是實行內部交叉稽核制度，至少每月進行一次內部交叉稽核。具體是稽核崗位對資金會計、統管會計的撥付業務和會計核算進行抽查、稽核，各會計賬務必須做到日清月結。四是稽核內容：申請用款單位公章、申請用款單位財務負責人及會計簽章、財政所所長簽字、開戶銀行及賬號、支出科目名稱、單位申請金額、財政所核定金額、撥款依據及說明等各憑證要素是否齊全、清晰、準確。審查會計憑證的真實、正確性、合法性和會計業務處理的及時性、報表的及時性、完整性、真實性、對賬的及時性。做到鄉鎮財政資金支付的事前控制、事中控制、事后監督的資金支付體制，確保鄉鎮財政資金正確、安全支行。五是縣級財政部門應定期對財政所的資金撥付、資金去向、會計核算進行檢查，審核各種專項資金是否專款專用，是否嚴格按規定管理資金，是否確保財政資金的安全，是否迅速、快捷辦理資金撥付，以及會計核算是否及時、準確、合理、合法。六是加強撥款印鑒的管理。撥款印鑒章應按專人保管、分離制約的原則，實行專用保險柜保管。應按類妥善管理，其中任何一崗不得同時管理兩類或兩類以上的印鑒章。印鑒保管人對撥款憑證審核無誤后，應由本人加蓋印鑒章，不得擅自轉于他人代理。印鑒保管人出差、休假時，應做好印鑒的移交工作。印鑒嚴禁交叉代管。七是應加強對賬制度。按時與縣級財政部門、金融機構核對賬務，并編制對賬表，做到有據可查。八是財政所及各單位站所的財務人員應嚴格執行內控制度，確保鄉鎮財政資金的安全。

（三）應對財政資金的使用進行績效評價。一直以來，各級政府都相當重視資金安全，但是很少對資金的使用效率進行過評價。資金下撥后，最多只對資金的去向等進行審計，而顯有對實施這個項目最終產生的影響進行過科學的評價和論證，在一定程度上造成了社會上對財政取之于民用之于民這個概念的曲解，實行上，財政資金特別是下撥到鄉鎮、村級的財政資金用于解決民生的比例是很大的，這些資金都和老百姓的生活息息相關，例如：民政定補、糧種補貼、農田水利灌溉專項、村級活動場所建設資金、新農村建設資金等，都是最終讓老百姓得實惠的，但是就因為缺少對資金使用效率進行評價并公布，才造成了資金支出后卻得不到老百姓好評的結果。所以鄉鎮財政所應積極監督管理項目資金，參與政府投資項目的論證、實施和績效評估工作。在實施財政資金績效評估時，應遵循科學標準準則、公平公開準則、分級分類準則、績效相關準則等四個準則來進行。對鄉鎮財政資金的績效評價應從這幾個方面來著手：一是重點加強對上級專項資金特別是農林水資金的監督和評價，審查是否專款專用、是否按時撥付、是否達到上級下達該筆資金時所要達到的目的，例如需用于農田水利的資金是否用在了改善農田水利灌溉條件等相關方面，項目竣工后是否比竣工前有更便利的水利灌溉條件；二是聘請外部審計人員對所實施的項目進行審計；三是從事前評價、事中監督、事后審計等幾個方面來保證財政資金的使用安全和使用效率。四是避免突擊用款，在項目實施前應對項目進度制定時間表，按項目進度及時撥付資金，避免在項目實施中因資金問題導致停工、怠工，或年底迫于資金壓力而違規用款。

（四）加強農村集體財務的核算，積極推進村級財務鄉鎮代管的財務核算方式。村賬公開責任落實到人，會計人員負責賬務公開、財務主管人員負責解答群眾的質疑查詢，報告財務計劃執行情況。隨著農村綜合改革的深入推進，農村一事一議資金的去向越來越成為老百姓關心的焦點。鄉鎮應對農村一事一議資金進行專項核算，并定期公布賬務情況。公開的信息應包括：實施項目、籌集資金總額（其中：上級補助金額、村民自籌金額）、支付項目資金的日期、用途、收款方，資金結余情況。對農村一事一議資金不但要積極接受上級部門的檢查和審計，還要認真進行自檢自查，保證一事一議資金不被拉用。村級財務鄉鎮代管的核算模式，即村級資金仍屬于村民所有，村民享有對資金的所有權和支配權，而鄉鎮僅對村級資金實行管理權，鄉鎮起到一個管理村級資金和保證村級資金安全的作用。

（五）將公務卡結算制度在鄉鎮推開。公務卡的推行極大的減少了現金的使用量，在一定程度上起到了保障資金安全的作用。公務卡結算系統能追蹤到每一筆支付業務，使資金用途一目了然，防止了虛開發票報賬的現象發生。雖然在鄉鎮開展公務卡結算存在諸多限制（如POS機的應用），但我們可因地制宜的開展，如辦公用品可集中在大商場采購。

（六）應鼓勵鄉鎮財務人員積極開展對鄉鎮財政及經濟的分析工作，把枯燥的財務數據轉化為生動的經濟分析文章，為鄉鎮領導制定決策提供有力保障和依據。

（七）通過優化鄉鎮的各種配套設施及投資環境，把歷來的向上級爭取資金轉變為積極的招商引資，大力發展鄉鎮經濟。改變鄉鎮財政干部一副袖套死記賬的映象，樹立新時期鄉鎮財政干部的新形象。

（八）繼續加強賬戶管理，保障資金安全。賬戶管理歷來都是資金安全管理的重中之重，只有先從源頭管理好，才能堵住資金安全隱患的漏洞。各鄉鎮雖在改革開始時已進行了賬戶清理，但是隨著改革的深入，違規新開戶又有所抬頭。有的是上級主管部門對某一項目資金要求專戶管理、專項核算，但從實際來看，只需在設置賬務時單獨為這一項目設立一本“專款賬”即可達到有效監控的目的，而不需要另設賬戶。在“零余額賬戶”核算下，年末為了完成上級下達的支出任務，有的鄉鎮不得不把尚未完工的項目資金從“零余額賬戶”轉到“專項資金賬戶”，待項目完工時再從“專項資金賬戶”支付項目資金。這樣做一是違反了國庫集中支付改革的初衷，二是造成賬表不符，三是資金安全存在隱患。所以加強賬戶管理必須是一項長抓不懈的工作。

（九）加大培訓力度，著力提升干部隊伍素質。鄉鎮財政職能的轉變和形勢的發展變化，對鄉鎮財務人員的素質提出新的更高的要求。縣級財政部門應加大對鄉鎮財務人員的培訓力度，采取各種形式培訓（包括面授、會計資料、網絡等），組織鄉鎮財務人員重點進行相關業務知識、有關涉農財政政策等業務知識的培訓，不斷提高政策業務水平，努力打造一支思想過硬、業務熟練、作風優良的的高素質鄉鎮財政干部隊伍。杜絕鄉鎮財務人員無證上崗的現象。制定獎勵政策，鼓勵鄉鎮財務人員參加各種會計或經濟類的資格考試，提升自身業務水平。

（十）加快鄉鎮財務信息化建設。應按照全面、科學、客觀、細致的原則，全面整合鄉鎮財務信息資源。在“鄉財縣管”實行前，各鄉鎮的財務核算有的使用手工、有的自行購買財務軟件、更有的使用網下下載的別人破解的盜版財務軟件，這些情況都使財務信息安全存在極大的隱患，也極不規范。實施“鄉財縣管”后，為了解決這些問題，縣財政為各鄉鎮配備了適合本地發展的財務軟件。但是在現在看來，這樣的財務軟件已不適應形勢的發展，勢在必行的財政大平臺建設將建立財政部門、金融機構、預算單位的橫向聯網機制，將解決不同軟件間的銜接、網絡不暢等問題，實現數據資源共享，提高工作效率，以減輕基層財務人員工作量過大和硬件短缺的問題。

參 考 文 獻

1、陳秋生 云南財政研究報告

尊敬的郭老師：

你好！首先謝謝你為我的論文的細心指導，我第一次上傳的論文，由于自己在思想認識上的不足，草草了事，你給了我一個“行為惡劣”的評語確實讓我感到無地自容，現在我知道了無論論文寫的好或壞，首先要有一個嚴謹、認真的態度，才能得到老師的肯定。在吸取了教訓后，我這篇論文是總結了自己的實際工作寫的，也有一些摘錄部分，但大部分都是自己所寫，請郭老師幫我看下。我知道我的這篇論文上傳的時間有些晚，但還是想請郭老師能盡快幫我批閱。希望在郭老師的幫助下我能按時通過論文，并原諒我原來的錯誤。

此致！