淺談加強預(yù)算外資金管理和核算的措施

 目 錄

 摘要.......................................................1

加強預(yù)算外資金管理和核算的意義.........................2

有利于公共財政的建設(shè).................................2

有利于提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重...............3

有利于增強財政部門的宏觀調(diào)控能力.....................3

當前，預(yù)算外資金管理中存在的問題.......................3

加強預(yù)算外資金管理的措施...............................5

樹立“收支兩條線”的思想意識.........................5

加強申報、執(zhí)行預(yù)算環(huán)節(jié)的管理.........................6

加強票據(jù)管理中的控制.................................6

 四、對收費許可證和收費票據(jù)要進行審計........................7

 結(jié)束語......................................................8

 參考文獻....................................................9

 [摘要]：預(yù)算外資金是當前我國一種特有的資金模式，它與預(yù)算資金存在差別，但卻是用于滿足政府履行其職能所需要的執(zhí)政性資金。如何加強預(yù)算外資金管理，研究其存在的問題及提出對策改進方法，就成為了我國經(jīng)濟體制改革中一項十分重要的工作。本文闡述了加強預(yù)算外資金管理和核算的意義，指出了當前預(yù)算外資金管理中存在的問題，提出了加強預(yù)算外資金管理的措施。

[關(guān)鍵詞]：預(yù)算外資金，管理，問題，措施

 淺談加強預(yù)算外資金管理和核算的措施

預(yù)算外資金，是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體，為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排的未納入財政預(yù)算管理的各種財政性資金。對預(yù)算外資金的管理指在保持預(yù)算外資金國有權(quán)不變的條件下，運用法律手段，輔之以經(jīng)濟手段和行政手段，對預(yù)算外資金的運行進行調(diào)控和監(jiān)督，增強預(yù)算外資金的合法合規(guī)性，提高預(yù)算外資金的使用效益。1996年7月份，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的規(guī)定》(國發(fā)匯1996129號)，其中明確規(guī)定，國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體的各種收入中，凡是體現(xiàn)政府職能并憑借或依靠國家所賦予的職權(quán)取得的收入都屬于財政性資金。這種財政性資金除按規(guī)定已納入財政預(yù)算內(nèi)管理的以外，其他都應(yīng)做為預(yù)算外資金。同時還將一部分原屬于預(yù)算外資金的政府基金也納入財政預(yù)算內(nèi)管理。

加強預(yù)算外資金管理和核算的意義

有利于公共財政的建設(shè)

預(yù)算外資金管理是政府財政資金管理改革的一個目標。從預(yù)算外資金改革和公共財政建設(shè)的國際借鑒來看，一般成熟的市場經(jīng)濟國家的財政收入絕大部分來自于稅收收入，且財政收支也基本上是預(yù)算收支。收費收入同樣存在，但只是整個國家財政收入的必要補充，即便是這部分收入，大多數(shù)也要進行嚴格管理。我國己經(jīng)確立了建立社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政這一基本目標，而預(yù)算外資金管理改革成為公共財政建設(shè)的重中之重。預(yù)算外資金管理改革的成敗，關(guān)系到公共財政管理框架建設(shè)的成敗，關(guān)系到部門預(yù)算、國庫管理制度以及政府采購、費改稅等改革的成敗。部門預(yù)算就是一個部門一本預(yù)算，部門預(yù)算要反映部門及所屬單位全部財政資金收支狀況，不僅包括財政預(yù)算內(nèi)資金收支，還包括各項預(yù)算外資金收支，經(jīng)營收支以及其他收支，因此只有加強對預(yù)算外資金的管理，視同預(yù)算資金一樣管理，才能保證部門預(yù)算的完整性;國庫管理制度改革就是通過建立國庫單一賬戶體系，所有財政資金全都在國庫單一賬戶體系中運行，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)財政收支的集中收付。如果預(yù)算外資金游離于國庫單一賬戶體系之外，國庫管理制度改革也不能實現(xiàn)。

有利于提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重

財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重，反映了一個國家財政參與國民收入分配的程度，這一比重的高低，由一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平和政府職能大小所決定，這一比率越高，國家的宏觀調(diào)控能力越強，反之則越弱。從我國財政管理的現(xiàn)狀來看，財政收入主要是指預(yù)算收入，因為預(yù)算收入是國家能夠直接調(diào)控的財政資金，是我國財政管理的核心。從財政收入占GDP比重的國際比較來看，發(fā)展中國家的平均水平在25%左右。而我國由于在改革開放之處，通過減政放權(quán)，政府把一些本該由市場來承擔的職能還給市場，因此在當時情況下，隨著政府某些職能的減少，財政收入占GDP的比重相應(yīng)有所下降也是合理的。隨著公共財政改革的推進，政府對基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會保障的投入以及調(diào)節(jié)收入分配和地區(qū)差別，實施宏觀調(diào)控的需要，現(xiàn)有的財政收入水平不能滿足國家職能實現(xiàn)的需要。

有利于增強財政部門的宏觀調(diào)控能力

我國由于經(jīng)濟水平發(fā)展較低，預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出，一些本該作為財政資金來進行管理的預(yù)算外資金游離于財政監(jiān)督之外，這樣就使得財政部門對于財政性資金的宏觀調(diào)控能力減弱許多;而且，由于預(yù)算外資金一方面從建國以來以極大的速度增長，但對于預(yù)算外資金認識上還比較滯后，在管理手段上存在缺位現(xiàn)象，在監(jiān)督機制上存在監(jiān)督檢查手段不夠健全，約束不夠有力;而且對-于資金的征繳模式執(zhí)行也不夠有力，一些單位仍然把預(yù)算外資金作為自己單位可以任意支配的資金來看待，而且作為獲取個人和小集團利益的源泉，造成了預(yù)算外資金在監(jiān)督管理上存在許多問題，從而扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國家財力，由于監(jiān)督管理上的缺位現(xiàn)象，滋生了一些腐敗現(xiàn)象，因此，如何完善預(yù)算外資金的管理，如何對預(yù)算外資金產(chǎn)生的問題提出強有力的對策研究，都是十分重要的。

當前，預(yù)算外資金管理中存在的問題

目前，由于對預(yù)算外資金認識存在的不足和政策、管理手段上存在的不規(guī)范現(xiàn)象，造成了行政事業(yè)單位在預(yù)算外資金管理上存在亂收費、擠占挪用等問題，這些問題造成了國家財力的缺失，造成了國家財政性資金的減少，給國家財政造成不可彌補的損失，又加重了百姓和公眾的負擔，滋生了腐敗現(xiàn)象。預(yù)算外資金管理中主要存在以下問題：

1、預(yù)算外資金收支管理粗放。按照預(yù)算外資金管理的要求，各單位應(yīng)按照財政部門的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃，財政部門按照經(jīng)費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)加增長的辦法編制并下達預(yù)算外資金收支計劃。具體收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清；支出時由于沒有明確的定額標準計劃，資金的使用仍處于“以收定支”階段。預(yù)算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機。

2、應(yīng)納入預(yù)算外資金管理的項目仍游離于財政預(yù)算管理之外。從財政的資金管理看，一方面預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些國家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金，財政仍作為預(yù)算外資金管理，使本應(yīng)納入預(yù)算的資金游離于財政預(yù)算管理之外。究其原因：一是原編制為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的管理關(guān)系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理指標；二是就單位而言，收費收入不足以抵頂其正常支出，因此改變財政管理方式，就意味著財政負擔加重；三是執(zhí)收單位作為征收主體在認識上存在偏差，擔心納入預(yù)算管理后對其經(jīng)費保障產(chǎn)生影響，主觀上不愿意把專戶資金納入預(yù)算管理。

目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著“重收入、輕支出”的現(xiàn)象，一味強調(diào)納入財政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政在撥付資金時，根據(jù)用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。近幾年審計查處的一些單位擅自擴大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費公付等問題，反映了預(yù)算外資金使用效益十分低下的情況。

4、征繳模式陳舊、程序不科學。盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴密、不科學，也容易形成資金體外循環(huán)。

5、相關(guān)政策和配套措施缺位。根據(jù)預(yù)算外資金管理的要求，行政主管機構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中一部分管理費，但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有做出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強大的財政壓力，不得不要求預(yù)算部門自行解決一些財政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標準收費、使用不合法票據(jù)及白條收費，進而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時有發(fā)生。

加強預(yù)算外資金管理的措施

樹立“收支兩條線”的思想意識

收支兩條線是指政府對行政事業(yè)性收費的管理方式，即有關(guān)部門取得的預(yù)算外收入和發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財政專戶，部門不得截留、坐支，財政部門安排給部門的支出不能和收入掛鉤，而是根據(jù)各單位履行職能的需要按標準核定并撥付的資金管理模式。深化“收支兩條線”管理改革的核心是按照公共管理的要求，將全部財政性收支逐步納入政府預(yù)算管理，不能有游離于政府預(yù)算之外、不受社會公眾監(jiān)督的財政性收支。從“收”的角度來講，主要是收繳分離，規(guī)范政府預(yù)算外收入收繳并減少部門、單位占壓政府資金，對于合法合規(guī)的預(yù)算外資金收入特別是收費收入，不再由部門、單位自收自繳，實行收繳分離，納入政府預(yù)算或?qū)嵭袑�戶管�?從“支”的方面來講，主要是收支脫鉤，執(zhí)收單位上繳的預(yù)算外收入不再與其支出掛鉤，收支兩條線是防治腐敗和搞好黨風廉政建設(shè)的一項重要制度。

對于行政事業(yè)單位的財務(wù)人員及主管領(lǐng)導來說，應(yīng)該逐步樹立“收支兩條線”的意識，行政事業(yè)單位的收費、罰沒等預(yù)算外資金收入必須納入財政專戶管理，收入與支出不掛鉤。例如:收費取得的收入全額上繳財政，支出由財政部門統(tǒng)一返還核定指標，統(tǒng)一安排使用。各行政事業(yè)單位的財務(wù)收支統(tǒng)一由該單位的財務(wù)部門統(tǒng)一管理，對各地區(qū)各單位開設(shè)銀行賬戶進行清查，財務(wù)部門要按照相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一設(shè)立銀行賬戶，而各職能處室不能私自開設(shè)銀行賬戶，從收入和支出兩個來源遏止違法違紀問題的產(chǎn)生。各單位每年在編制預(yù)算外資金預(yù)算時應(yīng)參照上年和當年收入數(shù)、依據(jù)年的政策變化及其他收入的增減變化因素測算;編報之后報同級財政部門及上級主管部門審批，財政部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定、各單位上報的用款計劃及預(yù)算外資金繳入財政專戶的情況進行批復(fù)，將資金撥入各行政事業(yè)單位的賬戶，各單位必須按照規(guī)定的用途使用。

加強申報、執(zhí)行預(yù)算環(huán)節(jié)的管理

預(yù)算外資金實行專戶存儲的方式，根據(jù)國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》中:“對于事業(yè)、行政單位管理的預(yù)算外資金，原則上采取由財政部專戶儲存、財政審批、銀行監(jiān)督’的方式”，行政事業(yè)單位預(yù)算應(yīng)該按照量入為出、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、合理安排、厲行節(jié)約、開源節(jié)流、注重效益的原則來編報預(yù)算，在進行認真的審核思考之后，編報預(yù)算外資金年度收支計劃和月、季計劃，并報市級財政部門審批，同時要及時、足額地將預(yù)算外資金上繳市級財政部門開設(shè)的預(yù)算外資金專戶，相應(yīng)的銀行也要對行政事業(yè)單位進行認真督促，督促其按時將預(yù)算外資金存入預(yù)算外資金專戶。財政部門要針對各單位財務(wù)人員上報的預(yù)算外資金收支計劃認真進行復(fù)核審查，保證其資金收取和使用的合理性和合法性;經(jīng)財政批復(fù)預(yù)算后，要認真按照財政批復(fù)的用款計劃來組織使用資金;如果有特殊用途，要報同級財政部門與上級主管部門批準，方能改變使用計劃和使用用途;未經(jīng)同級財政部門批準，各單位不得自行調(diào)整預(yù)算，更要在合理的開支范圍內(nèi)進行開支，避免超支現(xiàn)象的發(fā)生。

加強票據(jù)管理中的控制

各行政事業(yè)單位的收費票據(jù)必須由市級財政或者收費管理部門統(tǒng)一印制，未經(jīng)指定，任何單位都不得印制財政票據(jù)。而主管部門在購買票據(jù)時要必須持收費許可證到相關(guān)部門登記，辦理相關(guān)手續(xù)后領(lǐng)購相關(guān)票據(jù);在進行收費活動時必須給對方開具收費票據(jù);各行政事業(yè)單位的財務(wù)部門在進行賬務(wù)處理時應(yīng)該按照收費票據(jù)來進行原始憑證的入賬處理，因為合法的收費票據(jù)是財務(wù)收支的法定原始憑證;在票據(jù)管理上設(shè)立限量供應(yīng)、驗舊領(lǐng)新的制度，即使用過的票據(jù)要經(jīng)過票據(jù)主管機關(guān)審核，審核使用單位的收入金額、是否足額上繳國庫，有無不按照收費許可證列示的內(nèi)容和收費金額收費，看票據(jù)有無毀損丟失等情況，核對沒有問題，才會供應(yīng)新票據(jù)，這樣就可以控制亂收亂罰的行為。而相關(guān)單位在與交款單位發(fā)生業(yè)務(wù)往來時，要如實反映收入情況，在收入發(fā)生時要給對方開具票據(jù)。在對票據(jù)進行監(jiān)督檢查時，要定期查看它有沒有如下問題:票據(jù)超出規(guī)定范圍標準、使用非法票據(jù)記賬、未進行年檢的、票據(jù)使用超出標準等。

 四、對收費許可證和收費票據(jù)要進行審計

收費許可證是對行政事業(yè)單位預(yù)算外資金收費項目和政府性基金的一種管理方式。收費許可證由國務(wù)院價格主管部門統(tǒng)一制定樣式，中央和省兩級價格主管部門印制，各級價格主管部門分別核發(fā)。行政事業(yè)單位都要憑借合法有效的收費批準文件到相應(yīng)的價格主管部門去申請領(lǐng)取收費許可證。收費許可證是行政事業(yè)單位依法收取行政事業(yè)性收費的合法憑證，每年由發(fā)證機關(guān)加蓋年檢審驗章后才能保持使用效力。因此，在對其進行審計時，要看收費許可證是否正常年檢，有無過期不更換的行為;而收費票據(jù)是行政事業(yè)性單位進行合法合理收費的法定票據(jù)，各級財政部門對于預(yù)算外資金的票據(jù)進行印制、發(fā)放、驗舊換新、年檢、核銷等工作，各行政事業(yè)性單位在進行預(yù)算外資金的收繳時，必須按照財務(wù)隸屬關(guān)系分別使用財政部或省、直轄市財政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)。因此，在審計過程中，要看相關(guān)單位是否按規(guī)定使用了統(tǒng)一印制的票據(jù)，有無存在不開具票據(jù)的情況，票據(jù)的領(lǐng)用、注銷和日常管理有無反常現(xiàn)象，如:票據(jù)存根沒有連續(xù)編號，存根保存不完整，票據(jù)的開具與實際收款情況不符等。

 結(jié) 束 語

研究預(yù)算外資金管理存在的問題及相應(yīng)的解決辦法，就成了一個迫在眉睫的事情。本文從如何加強內(nèi)部控制、完善外部制度的監(jiān)督兩個方面入手，提出解決辦法，從而對行政事業(yè)單位預(yù)算外資金的管理進行規(guī)范。隨著經(jīng)濟體制改革步伐的不斷加快，我國各項法規(guī)制度的不斷完善，預(yù)算外資金必將作為一種特殊的經(jīng)濟形式完成它的歷史使命，經(jīng)過一個漫長的發(fā)展過程退出歷史舞臺。

 參 考 文 獻

【1】管紅.淺析企業(yè)責任成本管理[J].北方經(jīng)貿(mào)，2008，（5).

【2】孫健.企業(yè)責任成本管理探析[J].中國集體經(jīng)濟，2007，（6).

【3】王娟.從可持續(xù)發(fā)展談企業(yè)責任成本[J].合作經(jīng)濟與科技，2007，