關于農村金融體制改革中農村信用社改革的思考_答辯問題

答辯問題: 關于農村金融體制改革中農村信用社改革的思考

一．當前的三種創新模式及其缺陷     進入２０００年，在中國人民銀行的推動下，農村信用社領域進行了三種模式的試點：原有農村信用社框架內的重組模式；即２０００—２００１年進行的以縣為單位統一法人、組建省聯社為標志的江蘇模式：股份制模式，即２００１年在信用社基礎上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農村商業銀行模式；農村合作銀行模式，即２００３年４月在農村信用社基礎上改組的浙江鄞州農村合作銀行試點模式。     實行縣一級法人體制后的農村信用社，仍然沿襲的是農村信用社原有產權結構特征。同時農村信用社實際上是依靠政府的隱形擔保而生存，政府通過中央銀行實施的監管，現實地演變成為一種行政干預，農村信用社基本上蛻變成準國有銀行機構。在這種情況下，中央銀行主導下的對作為“準國有”組織的農村信用社的改組，實際上僅是準國有組織內部的改組。這種結構內的修修補補，不是一種有利于產權明晰的重組過程，也不是一種把現行農村信用社進一步推進規范化的合作制的過程。這個過程的實現，沒有完成對農村信用社準國有金融機構性質的改變。因此，向縣一級法人的過渡，只能算是一種次優選擇。 　　蘇南三市農村信用社，改制為股份制農村商業銀行，在明晰產權、強化約束機制和增進績效等方面的制度績效明顯，但是也有一定缺陷。因為如果在全國范圍內統一對農村信用社進行股份制改造，在傳統農區和經濟欠發達地區必將產生農村金融抑制，作為弱質產業的農業和農村中小型企業，在信貸的效益選擇機制面前，必然受到歧視，金融支持不足。同時這種模式并沒有解決農村信用社在經營過程中存在的多元目標的沖突問題，中央要支農，地方要發展，監管部門要防范風險，農村信用社自身要生存。這些目標在實現過程中難以保持一致，缺乏單一經營目標造成農村信用社經營思維混亂和經營者的機會主義問題。在這種多重目標的沖突中，地方政府常常通過行政干預獲得地方利益，同時向農村信用社轉移成本，然后是農村信用社通過問題暴露把成本匯總，形成不良資產和經營虧損，再把這個風險包袱轉移給中央，中央監管當局通過履行最后貸款人的職能或某種形式的補貼化解農村信用社的風險，從而增加了改制成本。     對于浙江寧波鄞州農村合作銀行的股份合作制模式，盡管能夠實現追求一定盈利和為社員服務并舉，對中國大部分農村地區而言均是一種可行的金融制度安排，但是實行股份合作制后，由于自然人股東眾多，股權分散，他們對農村信用社的所有權難以體現，這表明農村信用社所有者缺位的舊病仍不能有效避免。 

二．增強服務功能     基于農村信用社存在的主要問題，此次深化農村信用社改革試點，重要的是解決兩個問題：一是產權關系；二是管理體制。考慮到我國農村經濟發展的不平衡，各地信用社的經營狀況差異較大，改革方案提出，要按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則，根據不同地區情況，分別進行股份制、股份合作制和完善合作制的試點。把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農村經濟發展服務的社區性地方金融機構。同時，也要因地制宜地確定農村信用社的組織形式。包括在經濟比較發達、城鄉一體化程度較高、信用社的資產規模較大且已商業化經營的少數地區，可以組建股份制或股份合作制銀行機構；在人口相對稠密或糧棉商品基地縣，可以縣為單位將農村信用社和縣聯社各為法人改為統一法人；其他地區可在完善合作制的基礎上，繼續實行鄉鎮農村信用社、縣聯社各為法人的體制；加大對高風險農村信用社的兼并重組，對少數嚴重資不低債的，可考慮予以撤銷。     對于金融機構的設置，銀監會有關領導多次指出，農村信用社改革要堅持服務“三農”的經營方向，即使是實行了股份制改造的機構，也要根據當地農村產業結構狀況，確定一定比例的資金用于支農，其信貸資金大部分要用于支持本地區農業和農民。與以往不同，此次試點方案明確提出將農村信用社的管理責任交由省級政府負責。需要強調的是，這種管理不是直接干預農村信用社的業務經營活動，而只是間接的、宏觀的管理。實踐也證明，地方政府對金融業的“過度介入”，特別是農村信用社交由地、縣、鄉政府管理，容易導致對農村信用社業務經營的不適當干預，沖擊農村信用社正常的業務經營。因此，改革方案明確要求，省級政府不能把農村信用社的管理權下放給地（市）和縣、鄉政府。 三．給農民帶來的好處     1．明晰產權：讓農民真正成為信用社的主人     產權關系是農村信用社改革試點的核心和基礎。長期以來，信用社的產權在表面上是明確的，一般認為是“法人產權”，由廣大農民、鄉鎮個私企業入股組成。但實際上，法人產權是一個模糊不清的概念，導致產權邊界不明確，產權監護人不落實，產權監護人不固定等情況。“這樣一來，入股農民對產權的使用權、讓渡權、處置權和收益權等都受到各種禁止或限制，不能形成獨立的產權并與信用社建立穩定的利益機制。”  　  以法人為單位改革信用社產權制度、解決信用社“誰出資、誰管理、誰負責”的問題，這是這次信用社改革試點的重點之一。我國各地經濟發展水平不一，信用社的經營狀況又千差萬別，因此，信用社產權改革試點將按照股權結構多元化、投資主體多元化的原則，分別進行股份制、股份合作制和完善合作制的試點，從而明晰信用社產權關系，完善信用社法人治理結構，使信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體，讓農民真正成為信用社責權利相結合的主人。     2．理順體制：讓農民的利益得到保護     長期以來，信用社管理體制多次變更，一直未成定制。信用社和入股農民為此付出了很大的代價。上個世紀５０年代初期，信用社由中國人民銀行統一管理，５０、６０年代先后交給人民公社和貧下中農管理；從１９７９年至１９９６年由中國農業銀行領導和管理，１９９７年后到中國銀行業監督管理委員會成立前又由人民銀行管理。　在實際操作中，人民銀行同時承擔了監管和行業管理職責。這一方面使人民銀行超越了有關法律規定的職責范圍，另一方面在人民銀行的直接管理下，信用社處于一種“保護性陷阱”中，適得其反，影響了信用社的生存和發展能力，最終使廣大農民不能得到信用社有力的金融服務和支持。這次信用社改革試點明確將管理和監管職責分開，省級政府負責信用社的管理，國家專門機構負責信用社的監管。從當前各方的情況來看，把信用社交由省級政府管理有利于明確管理責任，有利于為信用社創造良好的發展環境，有利于保護廣大農民的利益。過去多年的實踐還證明，地方政府對金融業的“過度介入”特別是將信用社交由地（市）、縣政府管理，容易導致對信用社業務經營不適當的干預，干擾信用社正常的業務經營。因此，這次改革試點要求省級政府對信用社堅持依法管理，按照政企分開原則，實施宏觀的、間接的管理，不能把對信用社的管理權由省級政府下放到地（市）和縣、鄉政府。     3．強化服務：讓農民切實享受金融服務     事實上，近年來各地信用社積極開辦農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，將信用社支持重點轉向廣大農戶發展生產、改善生活，加大對農民和農業的信貸投入，在支持“三農”經濟發展中發揮了重要的、不可替代的作用。截至今年６月末，全國信用社農戶貸款余額５５５２億元，其中農戶小額信用貸款１１４１億元，農戶聯保貸款４５８億元，全國９０％以上的信用社開辦了農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，６０００多萬農戶得到信用社小額貸款支持。但是，與廣大農民群眾的需求和農村經濟發展的需要相比，信用社在服務方式、融資渠道和服務手段等方面還有很大差距，農民貸款難的問題在不少地區還不同程度地存在。     這次信用社改革試點的最終目的，就是要讓信用社為廣大農民提供有力的金融扶持，增加支農投入，幫助農民發展生產增加收入，促進農業和農村經濟發展。改革方案明確規定，對農戶小額信用貸款利率不上浮，個別風險較大的可小幅上浮，對受災地區的農戶貸款，還可適當下浮。這對于廣大農民來說，無疑是利好消息。改革方案還明確提出在大力推廣小額信用貸款等各種行之有效的支農服務做法和經驗的同時，進一步加大支農資金投放力度，合理確定貸款投向，支持農民發展生產，促進農村產業結構調整；進一步拓寬支農服務領域，創新服務品種，增加服務手段讓信用社真正成為億萬農民脫貧致富奔小康的好幫手。 四．改革任重道遠     盡管信用社改革已取得了初步的成效，但要達到理想的目標，還需作長期性的制度安排和改革實踐。應依據各地區農村經濟發展的特點，進一步規范農村金融機構。     南京農業大學財政金融研究所褚保金指出，從江蘇的實踐看，所有者缺位的問題未得到實質性解決，由此便產生一些消極影響，與此相關的治理結構的有效運行受到質疑。目前的產權安排不能有效解決所有人缺位和內部人控制問題，因此治理結構的有效運行受到質疑，“三會制度”難保不會重蹈覆轍，無論信用社經營狀況如何，社員存在“搭便車”心理，認為不會對自身的利益產生重大影響。另外這種產權制度的安排，容易導致內部人控制。也不存在為社員服務的內在動力，通過外部監管來推動支農目標的實現其監管成本可能較高。 　    還有專家認為，目前推出的農村信用社改革方案只是一個目標有限的試點。首先從該方案的實施過程來看，它需要各方面的配合。如銀監會對農村信用社改造成為股份制和股份合作制有著較高的資本金和資本充足率的要求，而由于過去許多農村信用社承擔了過重的農業政策性負擔，沒有外界的支持，自身難以改造。目前，央行已表態，將利用發放專項再貸款或專項中央銀行票據等方式幫助試點地區農村信用社化解部分歷史包袱。同時，地方財政也應盡快制定出另外５０％存量不良資產的“買單辦法”；再如農村信用社劃歸省政府管理，如果沒有相關的金融配套措施，也很難實施到位。譬如沒有農業保險、農村存款保險機制，一旦發生大面積的系統風險，地方政府很難承擔救助責任。其次，即使方案得到實施，要想達到最終期望的目的，也還有進一步改良的余地。 　　如方案重點解決了中央政府和省政府之間的權力與責任的劃分，但問題的實質是如何使改制后的農村信用社真正有積極性按商業條件運作，為此需要盡量減少政府的股權，積極引入多元化負責的股東，把農村信用社的基本決策權交還給所有者、董事會和由其任命的管理層。再如如何保證股份合作制銀行為了盈利，將資金運作非農化？將來有無必要更進一步下降管理層次，建立地市級管理的農業合作制銀行以更好地滿足基層農業的金融服務需求？ 　　另外，我國目前尚未針對農村金融機構的相關法律。取而代之以中國人民銀行制度并負責實施的一些規定，以及各級信用社參照中國人民銀行擬訂的范本制訂的章程，而這些規定和章程的法律效力比較低。按照法律經濟學的理論邏輯，法律在經濟運行中的基本功能是為市場交易提供了強制性的行為規范，使參與交易的各經濟主體形成穩定的收益預期，從而減少交易成本，提高經濟效率。具體到農村信用社，若法律機制不健全，則可能導致信用社內部的交易規則、信用社和人民銀行、地方政府的交易規則不規范，阻礙經濟效率的提到。因而有必要盡快出臺相關法律，對違規行為給予必要的懲罰措施。     作為一繁重而復雜的系統工程，農信社改革因其積重難返，也就注定了改革過程中必然充斥著現實與傳統的沖撞，習慣與創新的妥協，甚至是一次次的試過重來。讓我們祝試點改革一路走好，早日在全國推開。