新農村建設過程中投入機制與金融制度創新

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社會主義新農村建設是一項長期而艱巨的歷史任務，實現這一歷史任務，離不開巨額資金的穩定而持續的投入。為此，必須不失時機地對新農村建設資金投入機制與農村金融制度進行有效創新，盡快建立起新農村建設投入的長效機制，積極進行農村金融制度創新，為新農村建設提供強大的金融制度保障。

多元化投入：
新農村建設的長效保障
投資主體——多元化
針對社會主義新農村建設的多重任務，社會主義新農村建設的投資主體應該是多元化的。財政資金應該在基礎設施、公共服務等公共物品及準公共物品提供領域擔負起主要投入主體的職責，并通過一系列科學的政策設計引導其他主體加大對新農村建設的投入；農民是建設社會主義新農村的主體力量，農民自身的投入特別是在農業生產、農村工業化等領域的自主投入是社會主義新農村建設過程中的重要資金來源，但由于我國區域農村農民收入水平的客觀差距，在中西部地區新農村建設過程中，農民自身的投資能力是極其有限的，農民的投入主要應該體現為勞動等非貨幣化投入形式；商業化金融是新農村建設的主體力量，政府要針對農業的弱質性、基礎性等特點，以經濟手段引導商業性銀行加大對農業生產的信貸支持，鼓勵、支持商業銀行的相關金融創新；合作性金融是新農村建設投入的基礎力量，要鼓勵農村合作性金融機構的健康發展；政策性金融是新農村建設的重要力量；引進外資是新農村建設的重要補充，外資對促進我國農業、農村發展的成效在東部地區一些比較發達的農村已經比較明顯，但對于條件較差的西部地區而言，引進外資數量極其有限，增長非常緩慢，但引進外資的潛力仍然是巨大的；農業保險機構是分散新農村建設過程中的風險、支持新農村建設的重要途徑，但目前我國農村保險業基本處于停滯甚至倒退的狀態，2002年，中國農業保險收入僅占農業增加值比重的0.043%，平均每個農戶繳納的農業保險費為2.6元，獲得的保險賠償僅為1.8元，遠遠不能滿足農村經濟發展和農村結構調整的需要。
投入保障——多層次
新農村建設過程中多元化的投入保障長效機制必然是多層次的。從財政投入的角度看，要有效界定中央財政與地方財政的扶持力度與范圍，形成規范的多層次財政投入機制。從金融保障機制看，必然包括國有商業銀行或全國性商業銀行、農村地方性商業銀行、社區合作性金融以及農民自辦金融機構的多層次格局，并實現直接融資與間接融資、政策性金融與商業性金融的有機結合。必須在進一步完善間接融資體系的同時，大力發展直接融資。對農村優勢骨干企業特別是農業產業化龍頭企業，要積極創造條件，通過上市、進入銀行間債券市場、引入外資、發展商業票據等多種形式拓寬融資渠道。對于個體民營經濟，要堅持正規金融與民間金融相結合的原則，在引導正規金融積極增加貸款的同時，規范發展民間融資。政策性金融與商業性金融的關系，是政府“有形之手”與市場“無形之手”之間的關系，二者相互補充、不可或缺。農村經濟的特點，是必須充分發揮政策性金融和商業性金融的合力。堅持政策性金融與商業性金融相結合，要強化分工、加強合作、探索建立政策性金融與商業性金融并存的多層次的農村金融組織體系。
具體投入——多類型
新農村建設過程中多元化投入保障長效機制的核心是有效聚集各類生產要素，并使之持續投入到農村社會經濟發展之中。由此具體投入的多類型成為其內在的客觀要求，而不僅僅表現為貨幣資金。韓國“新村建設”之初政府投入的主要形式之一就是水泥。在我國財政支農的具體投入形式上，也需要因地制宜、因時制宜、因項目制宜，努力提高投入的實際成效。農民的投入尤其是落后地區農民的投入更主要的應該是勞動，通過勞動積累、勞動投入，體現出社會主義新農村建設主體力量的作用。
直接著眼點——形成資金聚集的“洼地”效應
建設社會主義新農村，建立資金聚集的長效機制，其直接著眼點是真正形成農村資金聚集的“洼地”效應。從政府的角度看，在財政政策與制度方面，政府要將財政支農政策連續化，將財政支農制度化、規范化、長期化。在農村金融建設方面關鍵是優化農村金融生態環境，為此，應努力加強行政能力建設，構筑金融環境的制度基礎。各級政府部門要從建設社會主義和諧社會的高度，重視金融生態環境建設，積極轉變政府職能，努力營造廉潔高效的政務環境和公正透明的司法環境，切實為金融機構提供更好的服務。要堅決把配置資源的職能交給市場，把投資項目的選擇權交給企業和農戶，切實尊重企業、農民自主的市場主體地位，尊重農民作為新農村建設主人的合法權益，為市場主體提供公平競爭的制度環境，賦予農民發展權與自由選擇權。以農村文化建設為載體，強化農村信用建設。

農村金融“邊緣化”：
新農村建設必須突破的瓶頸
農村金融發展嚴重滯后
農民、中小企業貸款難的現象普遍，存貸款以外的其他金融服務如商業保險、匯款、證券投資、銀行卡等業務欠缺。上世紀90年代中期以來，包括農業銀行在內的國有銀行商業化改革，導致農村銀行網點大幅度收縮，其主要業務也由農村轉向城市，對農民的信貸支持明顯減少；農村信用社的服務方式、技術手段比較落后，不能適應農戶和農村經濟發展的需要，許多地區信用社對農戶貸款手續繁瑣，提供資金有限，一些農民用于發展生產、改善生活的合理資金需求得不到滿足；與“三農”相關的中小企業融資困難，阻礙了農村經濟的發展。
三類農村金融機構可持續發展能力有限
在國有商業銀行基本退出農村市場的背景下，農村信用社基本上處于農村金融供給的壟斷地位。但是，我國農村信用社普遍存在歷史包袱沉重、信貸質量差等問題，虧損面和虧損金額大，55%的信用社資不抵債，存在較大的支付風險。2005年末，全國農村信用社不良貸款達5147億元，占貸款總額的37%；農業銀行也面臨資產質量差、資本充足率嚴重不足的問題。國家曾采取過包括發行特別國債充實資本金、剝離不良貸款在內的一系列措施，但農業銀行的不良貸款無論金額還是比例仍然居高不下，持續經營能力受到限制。農業發展銀行則由于自身組織結構以及政策貸款的影響，貸款損失較大，虧損嚴重，嚴重束縛其政策性功能的發揮。
農村資金大量外流導致金融失血嚴重
農村資金外流、農村金融失血嚴重已經成為社會共識，其原因更多的是體制性的。例如，在商業化改革過程中，農業銀行收縮經營范圍，撤并大量的基層分支機構，把經營的核心轉移到城市，將業務對象放在開發大城市、大企業上，對農村的放款也限于大型基礎設施、國債配套資金和生態建設等大型項目，對農戶農業生產和中小企業的金融服務處于萎縮狀態，使得農村資金通過商業銀行大量外流。郵政儲蓄利用網點多、深入鄉村的特點，大量吸收農民存款并轉存人民銀行，也導致農村資金大量外流。盡管從2003年8月開始，郵政儲蓄對新增存款開始自主運作，但由于資金全部上收總局，在缺少有效激勵的情況下，很難回流到農村地區。2004年，郵政儲蓄新增存款及其他各類資金1807.54億元，其中50%以上來源于縣及縣以下地區，與之相對的是98.63%的資金用于同業存放和證券投資。農村信用社商業化趨勢明顯，經營趨于以利潤為導向，資金運用出現了非農化特征，有的甚至通過證券公司國債委托理財投向股市。
農村保險業遠不能滿足新農村建設分散風險的需要
我國對農業災害損失主要依靠兩種傳統的農業風險保障途經，即民政部門主管的災害救濟和中國人民保險公司以商業方式推進的農業保險，這種救助方式在實踐中表現出對農戶援助力度不足、財政資金使用效率較低的問題。國際上較為通行的由政府主導、各種金融機構參與的農業保險體系在我國還未建立起來，農業保險在農業生產風險管理中的作用沒有得到有效發揮，農業生產的風險也很難分散。

市場化：農村金融制度
整體創新的核心
農村金融體制改革與創新的基本思路
以市場化為導向、通過整體性與系統性改革，建立多元競爭性農村金融體系是我國農村金融制度變革的基本取向。在這一過程中，需要依靠政策誘導和制度創新。通過政策誘導，例如改變過去實行的金融利率抑制政策，在利率市場化的誘導下，把已經退出農村金融市場的大型金融組織和資金再吸引回到農村金融市場，修補農村金融市場單一主體結構的缺陷，形成多主體競爭格局。通過制度創新，改革現有農村金融機構，建立多樣化的新型農村金融機構。例如，根據中央已出臺的文件精神，抓緊制定農村新辦多種所有制金融機構的準入條件和監管辦法，在有效防范金融風險的前提下，盡快啟動試點工作。有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織。加快落實對農戶和農村中小企業實行多種抵押擔保形式的有關規定。為此要給民間金融正名，借農村信用社改革的歷史性機遇，加快發展民間金融的試點工作，或者讓民間金融參與地方超小型金融的組建。最終形成大型國有控股商業金融、中型地方股份制商業金融、小型民間金融互為補充和競爭的農村金融市場主體。通過農村金融市場主體多元化的競爭與互補，滿足新農村建設對金融服務的需求。

加快各類金融機構的改革與培育步伐農村金融機構的市場化取向改革，必須堅持分類指導、因地制宜的方針。
第一，強化政策性金融機構的服務職能。
作為我國農業政策性金融機構，中國農業發展銀行的業務范圍太窄，對農業發展的支持不足。中國農業發展銀行現在的主要業務僅限于發放糧棉貸款，而這是遠遠不夠的。農業發展銀行作為政策性銀行，主要應發揮財政作用，借鑒其他國家通行的做法，今后要適當調整組織結構，主要承擔各種類型的政策性貸款，在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、扶持重點地區和行業等方面發揮巨大作用。
第二，用經濟手段引導農業銀行加大支農力度。
作為商業銀行，靠中國農業銀行自我主動加大支農力度不現實也不合理，作為四大國有商業銀行之一的中國農業銀行，其商業追求和政策性訴求是不能兩全的，農業銀行在農村地區的盈利有限，不斷從農村地區撤出也是符合其商業利益的。要商業性銀行增加對農村金融的支持，一是地方政府應給其創造一個寬松的市場環境，剝離農業銀行的政策性業務，減少地方政府干預；二是政府可以出臺有關的優惠政策或財政補助，引導農業銀行向農村投放資金。
第三，農村信用合作社改革走商業化道路。
農村信用合作社站在中國農村金融改革的最前沿。截止到2004年8月份，全國第二批農信社改革試點擴大，增加21個省市自治區，加上2003年第一批參與試點的8個省市，改革基本在全國普及。各地區選擇不同產權形式的改革試點，2005年7月到10月，天津農村合作銀行、上海農村商業銀行、北京農村商業銀行股份有限公司相繼成立，其余各省市自治區，目前大多選擇成立省級聯社的改革試點模式。目前，中央關于農村信用合作社改革的方向出現了較大的調整，中國人民銀行行長周小川在人民銀行黨委中心組集中學習會上指出：“除少數經濟很不發達地區的農村信用社的生存發展問題需要研究外，絕大多數農村信用社要堅持走商業化道路，既要建立正向激勵，又必須有防范道德風險的市場退出機制。”
可以預計，改革后的農村信用社將成為我國新農村建設過程中農村經濟發展的主體性融資力量。
第四，組建郵政儲蓄銀行。
為了將郵政儲蓄的資金留在農村，將其從農村吸收的資金通過貸款的形式再回流到農村，必須盡快啟動對郵政儲蓄的改革。2005年7月20日，國務院出臺了郵政體制改革的方案，《郵政體制改革方案》提出“加快成立郵政儲蓄銀行，實現金融業務規范化經營”，標志著醞釀多年的郵政儲蓄銀行終于初現曙光。郵政儲蓄銀行的市場定位，應該從面向農村中小企業的小額貸款起步。
第五，民間金融市場準入。
農戶和農村企業由于經濟活動內容和規模不同，其金融需求也表現出多層次的特征，但我國以農信社為主力軍的金融機構提供的金融產品仍然停留在存款、貸款等傳統業務上，且資金規模有限、金融產品創新少、結算手段落后，難以適應不斷發展的農村經濟的需要。根據國內外的經驗，農民自己的金融組織一般具有小型化、合作性、社區性等三個顯著特征，更貼近農民的生活和生產，更知道在新農村建設中農民需要什么樣的金融服務。新農村建設的主體是農民，如果能通過組織創新，發育農民自己的金融組織，使其成為正規金融體系的有益補充，將有利于新農村的建設。所以應當允許給予一定的政策和制度空間，由農民自己成立和發育真正社區合作型的金融組織。要從法律上明確民間金融的合法地位，使親友之間的信貸、農戶之間的資金融通和民間私人銀行等金融機構從地下轉到地上。放開對民間金融的利率管制。民間金融本身的信息成本和交易成本較高，并且一般沒有抵押，其利率相對較高也是正常的。另外，利率的浮動也能有效地吸引資金投向農村，引導“農轉非”的資金回流到農村。
第六，適時引入外資銀行。
在新農村建設所產生的強大的資金需求面前，外資銀行必將對其作出及時反應。進入我國入世后過渡期，外資銀行在華業務的全面展開只是一個時間的問題，在新農村建設過程中，需要適時引入外資銀行，為農村社會經濟發發展提供必要的融資服務。
第七，推進農業保險體系建設。
農業保險體系是農村金融體系的重要組成部分，也是我國農村金融體系構建過程中的薄弱環節。發達國家在這個方面已經有許多成功的經驗值得借鑒，例如，為了幫助農民對付農業生產面臨的風險，美國政府積極參與了農作物保險計劃。自1938年《聯邦農作物保險法》頒布，美國農業保險經過60多年的發展，形成了比較完備的農作物保險業務，保障水平和農民參與率不斷提高，對于穩定農業生產、提高國民福利水平起到了重要作用。一個以政府為主導、各種金融機構有效參與、以商業方式運作為依托、廣覆蓋的農業保險體系，是我國農業保險體系建設的目標。


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