美日兩國農業(yè)保險模式的比較及我國的選擇

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美日兩國農業(yè)保險模式的比較及我國的選擇

　　農業(yè)保險作為市場經濟條件下現代農業(yè)發(fā)展的四大支柱（農業(yè)科技、農村金融、農村供銷和農業(yè)保險）之一，它本身所具有的分散風險、補償損失功能可為農業(yè)和農村金融保駕護航：對農業(yè)經營者的災害損失進行賠償，使其能夠繼續(xù)生產和經營；對潛在的農業(yè)投資人提供風險保障，使其降低風險預期，加大農業(yè)投資；使農村金融機構在借款人遭遇大災之后仍能從保險賠款中收回一定貸款，信貸風險相對降低，有助于增加支農貸款。另外，根據世界貿易組織《農產品協議》第7條和第8條規(guī)定，政府可以參與農業(yè)保險，以支持本國農業(yè)發(fā)展。這一“綠箱”政策將是我國在加入WTO后間接補貼農業(yè)的一個重要政策手段。

　　近年來，我國農業(yè)保險費收入占財險的比重從1992年的3.6%下降到目前的1%左右。據統(tǒng)計，1986～1995年的收賠情況是：全國農業(yè)保險平均賠付率為97.5%，實際虧損為21%。如此大的風險，使以營利為目的的商業(yè)保險公司對農業(yè)保險無不談虎色變，多不愿意涉足這一領域區(qū)。面對我國農業(yè)保險日漸萎縮、停滯不前的局面，如果沒有新的辦法和政策，農業(yè)保險將會走向最終的停辦。與此同時，我國基礎薄弱的農業(yè)卻又迫切需要保險保駕護航，尤其在加入世貿組織以后，處于弱勢地位的中國農業(yè)，更要求保險下鄉(xiāng)、保險支農。

　　本文擬通過對美國和日本的農業(yè)保險進行比較研究，尋找出適合我國國情的農業(yè)保險發(fā)展模式。

美日兩國農業(yè)保險模式的比較

　　（一）美、日兩國農業(yè)保險經營模式的差異

　　1938年，美國頒布《聯邦農作物保險法》，并于同年根據該法成立了一個政府機構——聯邦農作物保險公司，負責全國農作物保險的經營與管理。1939年開始實施政府農作物保險計劃，從而揭開了聯邦政府開展農業(yè)保險的歷史。
　　美國農業(yè)保險的最大特點是國家出資組建官方的農作物保險公司，其經營體制經歷了從“單軌制”到“雙軌制”、再到“單軌制”的不斷變遷。1939～1980年，聯邦農作物保險公司直接開展農作物保險業(yè)務，這一階段是政府機構單獨經營的“單軌制”；1980～1996年，為了提高農業(yè)保險的參與率和降低農業(yè)保險的監(jiān)督成本，美國在經營體制上開始引進私營（商業(yè)）保險公司和保險代理人參與政府農作物保險的經營和產品銷售，即政府機構與商業(yè)性保險公司共同經營農業(yè)保險的“雙軌制”。1996年以后，聯邦農作物保險公司逐步退出農作物保險直接業(yè)務的經營，在政府有關政策和補貼的激勵下，私營保險公司開始經營或代理全部的農業(yè)保險直接業(yè)務。美國農業(yè)保險進入了由私營公司單獨經營的“單軌制”時代。在這種“單軌制”下，聯邦農作物保險公司只負責制定規(guī)則、履行稽核和監(jiān)督職能，并提供再保險。目前，美國農業(yè)保險的經營模式可以概括為：私營保險公司經營原保險，政府提供再保險。
　　日本的農業(yè)保險采取共濟組合的形式。農業(yè)保險以市、町、村的農業(yè)共濟組合為基層組織，是農民自愿參加的合作組織，直接承辦農業(yè)保險業(yè)務；縣級機構（都、道、府、縣）成立農業(yè)共濟組合聯合會，承擔共濟組合的分保；以政府為領導的農業(yè)保險機關承擔共濟組合份額以外的全部再保險額。這樣就形成了政府領導與農民共濟組合相結合的自上而下的農業(yè)保險組織體系。一般情況下，上述組織各自承擔保險責任的比例為：共濟組合10%至20%，聯合會20%至30%，政府50%至70%。遇有特大災害，政府承擔80%至100%的保險賠款。由此可見，日本的農業(yè)保險經營模式是：共濟組合經營原保險，共濟組合聯合會提供一級再保險，政府提供二級再保險。

　　（二）美日兩國農業(yè)保險模式的共性方面

　　1.重視農業(yè)保險的立法。美國從1922年開始考慮將農業(yè)保險作為政府政策工具。經過多年的調查研究，1938年議會通過《聯邦農作物保險法》，對開展農作物保險的目的、農作物保險的性質、開展辦法、經辦機構等作了具體規(guī)定。到1980年該法正式全面推行之前，共修改過12次。日本從1927年開始研究農業(yè)保險問題，于1929年、1938年分別頒布了《家畜保險法》和《農業(yè)保險法》，其后又多次對這兩個法案進行合并、修訂和補充，并于1947年制定了《農業(yè)災害補償法》。該法對農業(yè)保險的組織機構、政府職責、強制與自愿保險范圍以及費率制定、賠款計算、再保險等都作了明確具體的規(guī)定。經過多次調整修訂，日本的農業(yè)保險制度漸趨統(tǒng)一和完善。
　　2.有一定程度的強制保險。日本通過法律明確規(guī)定，凡對國計民生有重要意義的稻、麥等糧食作物，春蠶繭及牛、馬、豬等牲畜皆列為法定保險范圍，實行強制保險。對果樹、園藝作物、旱田作物、家禽等，實行自愿保險。美國的農業(yè)保險原則上實行自愿保險，但有促使農民投保的強制條件，如比例保費補貼、農戶信貸、生產調整、價格補貼等都與是否參加保險相聯系。1994年美國《農業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險。這些規(guī)定在一定程度上造成了事實上的強制保險。
　　3.政府都對農業(yè)保險提供再保險支持。美國通過聯邦農作物保險公司對參與農作物保險計劃的各種私營保險公司、聯營保險公司和再保險公司提供再保險支持。日本則由都、道、府、縣的共濟組合聯合會和中央政府為市、町、村的農業(yè)共濟組合提供兩級再保險。
　　4.政府對投保人提供保費補貼。美國保費補貼比例因險種不同而有所差異，2000年平均補貼額為純保費的53%（保費補貼額平均每英畝為6.6美元）。其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率為40%。日本保費補貼比例依費率不同而高低有別，費率越高，補貼越高。水稻補貼70%（費率超過4%），旱稻最高補貼80%（費率為15%以上），小麥最高補貼80%。
　　5.政府對農業(yè)保險的經營者提供業(yè)務費用補貼。美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%～25%的業(yè)務費用（包括定損費）補貼。日本政府承擔共濟組合聯合會的全部費用和農業(yè)共濟組合的部分費用。

我國農業(yè)保險模式的選擇

　　我國在發(fā)展農業(yè)保險時，首先面對的問題就是選擇何種模式。美國和日本農業(yè)保險中的共性部分，如立法、強制保險、再保險支持和費用保費補貼等，是各國發(fā)展農業(yè)保險的一般經驗，我們可以直接借鑒。但保險經營模式，兩者都有我們可資借鑒的方面，但都不能照搬，應該根據國情，揚長避短，尋找最佳模式。

　　1.農業(yè)保險的原保險由合作性保險組織，而不是商業(yè)性保險公司或政府機構經營。農業(yè)保險面廣量大，情況復雜，不易管理。商業(yè)性保險公司或政府機構直接經營農業(yè)保險，容易產生道德風險和逆選擇問題，由此需要投入較高的監(jiān)督成本。但如果由合作性保險組織經營農業(yè)保險的原保險，就可以有效控制道德風險和逆選擇。合作性保險組織是由某些對同類性質風險具有保險需求的人基于相互保障的原則設立的非營利性組織。全體成員既是保險人，又是投保人，利潤盈余可通過沖減續(xù)保保費的方式返還被保險人。因此，由合作性保險組織經營農業(yè)保險原保險具有得天獨厚的優(yōu)勢：首先，合作性保險組織中的成員是精通農業(yè)技術的農戶，是投保人和保險人的統(tǒng)一體，他們對保險組織面臨的風險以及其他投保人自身的風險具有更清楚的認識和評價，有利于進行風險管理和核保理賠；其次，共同的利益關系有利于形成相互監(jiān)督機制，避免出現“聯手吃保險”的局面，可以有效防止道德風險和逆選擇。實際上，美國和日本曾經由商業(yè)性保險公司經營農業(yè)保險，但均以失敗告終，美國成立政府機構從事農業(yè)保險原保險最終也無功而返。

　　2.政府以提供再保險的方式參與農業(yè)保險，并委托商業(yè)性保險公司代理此項業(yè)務。農業(yè)保險有助于保障農業(yè)生產乃至整個國民經濟的穩(wěn)定，因此具有準公共物品的性質，政府必須承擔自己應負的責任。如上所述，政府成立機構直接經營農業(yè)保險，道德風險和逆選擇問題比較嚴重。但如果政府參與農業(yè)保險再保險的經營，道德風險和逆選擇的程度就會大大降低，因為再保險業(yè)務使政府只與為數較少的農業(yè)保險經營機構進行業(yè)務往來，而不直接與成千上萬的、分散經營的農戶打交道。美國和日本政府參與農業(yè)保險再保險的模式均不適合我國。美國農業(yè)保險的再保險由政府成立農作物保險公司提供，我國照搬這種模式會存在重設機構、政府經費負擔過重的問題。日本農業(yè)保險再保險由共濟組合聯合會和政府機構分級提供，我國采納這種模式會面臨兩個問題：一是另設縣級機構導致成本過高；二是我國縣一級的合作組織經濟實力較弱，無法承受大額分保。比較理想的模式應為：在合作性保險組織——保險合作社經營原保險的基礎上，由政府委托商業(yè)性保險公司經營農業(yè)保險的再保險。商業(yè)性保險公司的農業(yè)保險業(yè)務和其他商業(yè)性業(yè)務嚴格分離，進行資金和業(yè)務的封閉管理。政府對商業(yè)性保險公司的農業(yè)保險業(yè)務提供部分費用補貼和免稅政策，以此吸引商業(yè)性保險公司代理再保險業(yè)務。

　　綜上所述，根據我國國情及美日兩國農業(yè)保險的經驗，我國的農業(yè)保險應采取“保險合作社經營原保險+商業(yè)性保險公司經營再保險”的模式。具體來說，以鄉(xiāng)為單位成立農業(yè)保險合作社，經營農業(yè)保險的原保險。在縣級以上商業(yè)性保險公司（比較理想的是中國人民保險公司）中單設農業(yè)保險部，業(yè)務和資金封閉管理，接受政府委托對農業(yè)保險合作社提供再保險。政府不再成立專門的農業(yè)保險機構，而是對商業(yè)性保險公司的農業(yè)保險業(yè)務提供費用補貼。

我國農業(yè)保險發(fā)展的具體思路

　　1.制定《農業(yè)保險法》，為發(fā)展農業(yè)保險提供法律依據。我國的《保險法》實質是一部商業(yè)保險法，而農業(yè)保險中的一大部分是政策性保險，商業(yè)保險與政策性保險的經營目標大相徑庭，用現行的《保險法》指導農業(yè)保險會存在許多問題。因此，應該頒布專門的《農業(yè)保險法》，對農業(yè)保險的經營目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的作用、農民的參與方式、稅收規(guī)定、資金運用等方面以法律的形式進行規(guī)范，確立法律和政策依據，以便于實際運作。

　　2.政府對農業(yè)保險提供資金支持。一是給農業(yè)保險合作社的社員提供保險費補貼，鼓勵其參加農業(yè)保險，政府和農民所交的保險費構成保險合作社的初始資本和準備基金；二是政府對商業(yè)性保險公司的農業(yè)保險業(yè)務提供費用補貼，激勵其參與農業(yè)保險的經營與代理；三是大災之年準備金積累不足以支付農業(yè)保險賠款時，由政府向經營農業(yè)保險的各類機構發(fā)放無息貸款，并讓其從以后的經營盈余中逐年歸還。

　　3.商業(yè)性保險和政策性保險相結合，自愿投保和強制投保相結合，費率補貼要體現出產品差異和地區(qū)差異。農業(yè)保險的對象包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)兩大系列，范圍廣泛。并非所有的農業(yè)保險都是政策性保險，只有少數涉及國計民生的基礎性農作物是政策性保險的對象，其余可商業(yè)化或產業(yè)化經營的產品則應列為商業(yè)性保險的范圍。政策性保險實行強制保險，對費率和業(yè)務費用實行高補貼政策，以提高參與率，分散風險，避免道德風險和逆選擇。商業(yè)性保險則實行自愿保險，費率和業(yè)務費用不補貼。根據中西部農業(yè)經營環(huán)境較差、農民收入較低的實際情況，對中西部地區(qū)費率補貼的比例要高于東部沿海地區(qū)，以此鼓勵中西部地區(qū)的農業(yè)發(fā)展。

　　4.放寬農業(yè)保險機構的資金運用限制。允許農業(yè)保險合作社經營其他的財產保險業(yè)務、代理農村人身保險業(yè)務，允許其在保證賠付前提下運用準備金進行投資，以此提高農業(yè)保險經營機構或部門的資金盈利能力，增加總準備金積累，提高賠付能力。

　　5.制定激勵農業(yè)保險經營的稅收優(yōu)惠政策。對農業(yè)保險合作社的一切業(yè)務和收入免稅，免稅部分充當合作社的保險基金，專戶單列，由監(jiān)管部門監(jiān)督使用。商業(yè)性保險公司經營的政策性農業(yè)保險業(yè)務及由此所產生的收入也應免征一切稅賦。