資源枯竭型國有企業退出障礙與途徑分析

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 由于勞動對象的不可再生、可耗竭性，資源型國有企業發展經過勘探論證期、建設期、高速發展期、成熟期、衰退期，資源型企業過多的重視資源的開采，而缺少企業、地區的長遠發展規劃，導致產業結構單一，市場意識缺乏，當面臨資源枯竭時，資源型國有企業從所在資源產業退出也就變成了惟一的選擇途徑。這是資源型企業依賴于有限的、不可再生資源的必然結果，也是經過經濟體制改革后市場機制重新配置資源的要求。
 1、資源枯竭型企業的現狀
 資源枯竭型企業的經濟轉型是一個世界性難題。從現有的全球經濟發達國家來看，任何一個國家的經濟發展，都經過初期利用資源過度開發的過程，而且都在企業進入到成熟期以后，出現了由于資源枯竭引起的經濟、社會和環境問題，而我國則是在工業化進入中后期就出現了這些問題。特別是作為一個發展中國家，我國對資源型企業可持續發展問題的研究不夠，更缺乏既有利于資源開發又能夠減少生態環境遭到破壞的法律和制度保障，所以，在特殊的歷史原因和經濟環境，中國資源型國有企業，由于成本增大、資金匱乏、體質僵化等缺點，使資源枯竭的問題更顯突出。而促進資源型企業可持續發展涉及經濟結構調整、國有企業改革、區域經濟發展、勞動就業和社會保障、生態環境治理、資源勘查開發、資源稅費改革等多個領域，是一項復雜的系統工程，不論是理論研究還是實踐操作層面難度都很大。
 如我國的礦山企業發展中，后備接替資源緊張，我國大中型國有礦山企業絕大部分是20世紀五六十年代建設起來的，據國土資源部資料顯示，我國目前約有2/3的國有骨干礦山進入中老年期，400多座礦山因資源枯竭瀕臨關閉，約有50多座礦業城市處于資源枯竭或衰減狀態，“十五”期間關閉的國有煤礦約有180多個，有色金屬礦約有100個，核工業、其他金屬和非金屬行業也有很多礦山關閉。
 2、資源枯竭型企業的退出障礙
 資源枯竭型企業的退出障礙主要有以下幾點:
 （1） 企業歷史包袱過重
 國有資源型企業隨著改革的深化，人多、債多、社會負擔重等難題愈加顯著。許多職工家庭都是“二代同企”甚至“三代同企”，這些企業員工長期從事的單一的勞動工作，崗位變化的適應能力較差，同時長期習慣國有企業的運營機制和勞動管理制度，思想觀念陳舊。并且相當多的員工的年齡都偏大，身體素質較差。另外這些國有企業中的離退休人員較多，養老金、醫療費等社會保障費用負擔沉重，工傷、工殘、職業病患者等的撫恤人員較多。另外，大部分的資源型國有企業地處偏僻的農村，雖從事多種經營，但尚未形成具有規模效應的產業鏈，所以在這些地方，并不能為煤礦職工提供足夠多的就業機會。而且由于社會保障制度不健全，企業就無法將離退休職工和事業人員移交給社會。
 債務負擔沉重，退出資金匱乏。資源型企業負債是一種普遍現象，主要包括銀行債務、應付款債務、醫藥費債務、養老金債務、職工福利上的欠賬等等。企業無論選擇哪種方式退出，都需要一定數額的資金支持。關閉破產需要清算資金、職工安置資金、離退休人員費用等，而產業轉型則需要更巨額的資金支持。在退出過程中，雖然國家可對企業提供一定的資金支持，但相對于實際需求而言，相差較大。而且大部分企業拖欠銀行債務時間過長，所以銀行也不會為企業提供資金扶持。因此巨額的債務負擔成為了國內資源型國有企業推出的主要障礙。
 （2）退出的決策者缺位
    退出的決策者本應由企業的出資者做出，但由于國有企業的“所有者缺位”，因此退出決策者成為了政府部門、企業經營者和職工的共同選擇過程。從政府角度看，國有資源型企業的存在，可以緩解社會的就業壓力，對企業經營者而言，持續經營可以維持穩定，緩解一定的社會矛盾，對職工而言，可以長期享受穩定的工資待遇和福利，實施退出戰略就回面臨失業的威脅。所以，從政府部門、企業經營者和職工三者來說，企業退出都面臨重重困難。
 （3） 固定資產專業性強，退出成本較大
    由于大部分資源型企業的機器設備等固定資產設備具有較強的專業性，所以產業專業比較困難，特別從傳統產業部門向新興產業部門專業更加困難。此外，由于技術、環境的原因，一次性投資的設備數額較大，根本無法回收，如為企業生產和職工生活，投入大量資金，建立的生產生活設施，住房、公路等基礎設施。
 （4） 沒有很好的退出援助機制
    資源型企業資產的龐大，決定了退出障礙很大，單純依靠企業進行產業轉型和退出時無法實現的。通過世界上其他國家的經驗來看，具體措施主要是從國家立法、國家財政原值、礦區產業化結構調整等幾個方面考慮。
    根據國外的的經驗，如美國從20世紀60年代起，就為一些衰退期的煤礦型企業提供贈款、貸款等財政援助，僅20世紀70年代后6年時間內，聯邦政府就為阿巴拉契亞礦區提供10.9億美元（其中80%為贈款）的財政援助，幫助礦區進行產業結構調整，為裁員轉產礦工提供再就業條件。比利時政府建立“關礦基金”，每年由經濟部按年初老煤礦數目和規模事先做出預算并撥付專款，一次性付給離礦職工。英國政府為衰老報廢的煤礦提供低息貸款和開辦轉產企業的場地，而且在煤礦私有化以前，成立了“英國煤炭公司”，專門負責妥善安置煤礦職工在就業的培訓等事務，所需資金由國家負擔、1992年英國政府撥款10億英鎊作為煤礦關閉后的善后費用，事業礦工依照其工齡、服務年限和工資水平得到相應補助。日本早在1959年就制定了《煤礦離職者臨時安置法》，對煤礦職工再就業培訓等做了規定，并制定了相應的實施細節。除了根據報廢煤礦再就業礦工在煤礦的工作年限一次性發給平均800萬日元左右的離職費（國家和企業各負擔50%）外，政府有關部門還發給每人一本求職手冊，持此手冊者可享受再就業優惠待遇。同時，政府給接收再就業礦工的單位一定的費用，鼓勵企業多接收報廢煤礦礦工。而目前我國還沒有與西方國家相類似的退出援助機制，在退出時，礦工的利益得不到相應的保障。
 （5） 體制僵化、關系模糊
    國有資源型枯竭企業實施緊縮退出的主要障礙不僅在于資產、資金和人員安置等方面，而且還要遇到體制方面的障礙。主要有幾點：一是企業產權界定不清，決策主體混了，各方利益協調困難；二是企業經營者具有一定的行政級別，企業退出后，他們不僅要承擔任期內企業退出而引起的不好的名聲，而且原來享受的大部分待遇和收入也隨著企業的退出受到影響，因此企業經營者對企業的退出十分被動。而企業退出也會使職工利益受損。由于利益的剛性，職工對企業退出及各種政策規定很難滿意；三是根據中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發的《關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產的通知》要求，將資源枯竭型國有企業原有的社會職能和公共設施連同職工成建制移交給地方政府，但地方政府不愿接受。而且這些職能及職工移交給地方政府后，缺少相關政策支持，容易造成原有社會職能的中斷，影響政策生產、生活秩序。
 （6） 職工的心里障礙
    一般來說，資源型國有企業的市場退出時企業的“自我毀滅”，意味著“自我否定”，職工在思想感情上難以接受。過去因為有產權約束和債權約束的雙重軟化，所以企業即使負債累累，長期虧損，職工的既得利益仍然可以得到保障，同時也可以得到社會對自身身份的認可。而退出后，企業職工則會擔心失業、改變工作、擔心既得利益受損等，因而心里上對企業的退出持抵制態度。
 3、資源枯竭型企業選擇退出的合適途徑分析
 （1） 破產、關閉
 一般是當資源枯竭型企業礦產資源基本枯竭、嚴重虧損且扭虧無望、企業外部條件不佳的情況下，而前景產業轉型方向難以尋找而實行的退出策略。目前，我國資源型國有企業因資源枯竭而關閉的行為沒有法律依據，但其破產后后顧問題太多，目前的關閉破產政策有悖于市場經濟公平競爭原則，不利于礦山企業經濟類型多元化發展，所以結合許多礦山企業關閉破產政策的經驗，中辦、國辦出臺了《關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》，成為了指導資源枯竭礦山企業實施關閉破產工作的重要政策依據，只要進一步工作，就可將行政手段上升到法律手段。國外對資源枯竭型企業關閉行為高度重視。一是資源枯竭型企業關閉直接涉及穩定，對社會保障和礦工再就業做出特別規定；二是政府建立援助和監督制度。這些國際經驗值得我們參考借鑒。
 （2） 調整產業結構，進行經濟轉型
 針對資源枯竭型企業的現實，要對現有的資源枯竭型企業進行船業結構的調整，主要注意以下幾點：一是實施基地轉移。針對資源型企業遠離城區，交通不便等缺陷，可有條件的將員工的住宅向市區轉移，以拓寬企業生產發展空間；二是沖破“以礦為主、唯礦是舉：的傳統產業觀的束縛，發展多種經營，培育企業新的經濟增長點，可以把發展現代農業作為礦業企業發展的重點，利用現有的資源，根據市場需要，大力發展高科技農業、特色農業、設施農業、生態農業、訂單農業、出口農業以及與現代農業相適應的農產品加工業，進口培育一批龍頭企業，推進農業產業化經營，提高農產品的附加值。大力發展現代服務要求，同時結合本地特色，開發一些適合本地特點、產品對路、有市場需求的工業項目；三是轉換經營機制，其實質上是實行政企分離、主輔分離的過程。即實現企業的“非行政化”及“非國有化”。這是大多數資源枯竭型企業都要實施的政策。要實現可持續發展，就要針對原來企業內部大鍋飯嚴重，沒有壓力、缺乏動力、機制不活的現狀，實行分灶吃飯、分片搞活的責任制，以激發礦山活力。針對企業冗員，負擔過重情況，鼓勵員工調出或下崗自謀職業；四是發揮失常在經濟轉型中的基礎性作用，采用政府扶持、企業和個人融資、招商引資等多種方式籌措資金，并要進一步轉變政府職能，提高行政效率，改善服務機制，創造良好的投資環境；五是創造新的就業機會，把實現下崗職工再就業、改善群眾生活作為全部工作的出發點和落腳點，加快實施沉陷區居民搬遷和綜合治理工作，集中力量解決資源枯竭型企業職工的生活和就業問題，以保持社會穩定。
 （3） 補充勘探
 礦山資源勘探有3個特點，一是礦山肩部資源枯竭，深部資源不清。二是本礦資源枯竭，外圍資源不清。三是已知資源枯竭，伴生礦資源不清。因此，在資源枯竭礦山深部和廣部找礦，根據找礦條件優劣，資源潛力大小統籌安排，分區、分步投入，對風險較低的進行商業性勘探，這對延長生產礦山的服務年限，爭取時間有非常現實的意義。
 （4） 建立退出援助制度
    當前，我國部分資源枯竭型企業面臨的困難與我國產業結構的變化有著直接的聯系，如果不及早讓這部分企業退出，而讓他們繼續滯留在現有的行業內，長期低效的使用有效資源，不僅會增加自身的負擔，也會影響到全行業的效益，是今后的調整更加困難。因此政府因及早制定相關政策，鼓勵資源枯竭型國有企業退出，并根據國際經驗，實施退出援助政策，一是可設立特定的援助基金，二是可對這部分企業的員工失業和再就業制定特別政策，鼓勵其他企業吸收失業人員。
 4、河南煤業化工集團所屬資源枯竭型企業轉變經濟發展方式取得的主要成績
 河南煤業化工集團戰略重組一年多來，堅持以技術創新和管理創新、項目帶動和品牌帶動為抓手，加快企業發展方式轉變，企業核心競爭力和可持續發展能力顯著增強。對所屬焦煤公司、鶴煤公司的資源枯竭型企業，在上級領導和各級政府的關心、指導和支持下，以政策性關閉破產為抓手，嚴格執行和落實國家關閉破產政策的各項規定，嚴密部署，精心組織，緊緊依靠企業各級干部和廣大職工群眾，實施資源枯竭型礦井的關閉破產，均比較平穩地終結了司法程序，實現了企業的成功重組，積極推動了資源枯竭型企業經濟發展方式的轉變。
 （1）加快了經濟結構的調整
 政策性破產的實施，使河南煤業化工集團焦煤公司一舉甩掉了沉重的債務負擔，資產質量得到優化，在結構調整中徹底擺脫困境，經濟效益實現快速增長。7 戶企業破產后，通過對有效資產的再利用，不僅實現破產礦在原址上重組，安置了相當一部分職工，為社會減輕了就業壓力，而且企業還確立了以煤電為主業，以化工、建材、冶煉等行業為輔業的發展模式，經濟結構得到充分調整，有利于企業的長遠發展。焦西礦破產重組后，對原有帶鋼廠、鋼管廠進行技術改造，實行新的管理機制，生產經營狀況發出根本轉變，重組第一年產值突破億元大關，實現扭虧為盈，2004 年產值即突破2 億元，贏利過百萬，上繳稅金300 萬元，人均收入超萬元。王封礦重組后，在原有化工產業的基礎上，利用集團公司電網優勢大力發展冶煉產業，生產鋼鐵行業急需的添加材料，取得了較好的經濟效益。政策性破產也為集團公司發展提供了寶貴的機遇，資金的使用有了較大的調度空間，相繼建成投產了1500 萬噸的千業水泥廠、馮營電廠等重點項目，并利用國企改制政策對十四家地面企業進行改制，使大多屬企業重新煥發出勃勃生機。
 （2）加速了經濟發展方式的轉變
 在實施政策性破產的同時，河南煤業化工集團鶴煤公司始終將職工安置與企業重組相結合，立足當前規劃長遠，按照“有利于改革和發展、有利于安置職工、有利于盤活存量資產、有利于產業結構調整和優化”的發展思路，通過發展循環經濟項目安置職工。
 用煤矸石生產新型環保建筑材料，是國家鼓勵的“三廢”利用項目，一礦破產企業職工用安置費、補償金入股，利用閑置廠房、場地，進行了9 個月的緊張施工建設，2006 年6 月12 日年產6000 萬塊煤矸石燒結磚建設項目正式點火試產。隨后，五礦、六礦煤矸石磚廠陸續建成投產，破產企業職工600 余人實現再就業。該項目以煤矸石為原料、采用全內燃焙燒工藝，年消耗煤矸石80 萬噸，減少研石排放占地40 畝，既治理了環境、減少了污染，又節約土地。投產以來憑借先進的生產技術、優質的產品質量，產品一直供不應求，生產經營呈現出良好的發展勢頭。
 （3） 產業布局更加合理
 焦煤公司關閉礦井大都在西部，為盡快扭轉煤炭產量長期徘徊在400 萬噸上下的局面，河南煤業化工集團焦煤公司籌措資金加大東部礦區的開采力度，在確保古漢山礦、位村礦新建礦井達產的前提下，將礦區擴展到新鄉地區，成立新鄉能源公司。三年內建成趙固一礦、二礦，趙固一礦2009 年投產，創造了當年投產，當年超產記錄。與此同時，河南煤業化工集團焦煤公司積極進行資本運作，整合了方莊、白莊、張屯、寶雨山等地方煤礦，鞏固煤炭產能。通過對東部礦區的開發整合，使河南煤業化工集團焦煤公司的產業布局更加集中合理，有力地促進了煤炭生產效益的快速提高。
 （4）企業整體素質和經濟效益大幅提高
 破產重組不僅救活了企業，并且給企業帶來生機與活力。關閉破產的七對礦井重組后全部實行股份制，逐步建立了法人治理結構，員工的思想觀念發生了根本變化。重組后的韓王工業有限公司（原韓王礦），積極推進新項目的開發和建設，2003 一2007 年先后建成年產4000 萬塊煤矸石磚廠、年產10萬立方米粉煤灰加氣砼砌塊項目和年產l 億塊現代粉煤灰標磚生產廠，使企業經營總額有了大幅度的提高，職工人均年收入也由破產前的0.7萬元增至目前的2 萬元。重組后的鑫珠春工業有限責任公司（原朱村礦）積極推行現代企業制度管理，打破干部任用終身制，采取靈活用工制度和崗效工資制度，積極推行模擬市場化管理，實現勞動力的合理優化配置，初步建立了一套適合市場經濟運作的新機制，經濟效益和職工收入一年一臺階，職工年收入由破產前的人均0.36萬元，增加到人均4.2萬元。
 （5） 為企業改革改制提供借鑒
 政策性破產的實施，探索了資源枯竭礦山退出市場的途徑，不僅根本改變了礦區的面貌，同時為焦煤公司的各項改革改制提供寶貴經驗。從2004 年起，焦煤公司按照國有企業改革改制政策，對所屬14 家地面企業實行改制并取得全面成功，除了國家政策和各級政府的支持外，還得益于我們在破產重組中積累豐富的工作經驗，縮短了改制時間，節約了改制成本。
 資源枯竭型國有企業的發展問題關系到我國經濟的持續健康穩定發展。由于特定的歷史環境和經濟體制的原因，中國的資源枯竭型國有企業絕大多數面臨著很大的困難，退出障礙的存在，使得我國的資源枯竭型國有企業自動退出幾乎無法實現，而國家也因為礦山企業的存在有利于社會穩定。
 隨著國有企業改革的不斷深入，起源枯竭型國有企業的退出問題無法回避，國家應該制定出企業退出機制，政府和企業要盡力降低或消除國有礦山企業的退出障礙，并積極調整產業結構，進行經濟轉型，只有只有，才能保證資源枯竭型國有企業的可持續發展。
 參考文獻
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