我國國有資產管理的現狀及改革思路

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當前,對于國有資產能否管好,國有企業改革能否成功,國有經濟生命力如何這個問題已經越來越成為政府、企業及廣大群眾關注的焦點,也成為上至政府高官,下至平民百姓的熱門話題。因為這上接我國經濟體制改革成功與否,下連廣大人民群眾利益。
一、國有企業發展及改革中存在的問題
眾所周知,我國工業基礎差,經濟不發達,建國初期國有經濟只有少量的解放區軍工企業和接管部分官僚壟斷資本企業,這些企業規模小,資產量少。據不完全統計,1952年我國國有資產總額只有12986億元。經過建國后40多年來的經濟建設,我國的國有經濟不斷發展壯大,特別是改革開放以來,國有經濟得到高速的發展,國有資產越來越雄厚,到1995年底,我國國有資產已經達到5.7萬億元,其中經營性資產4.5萬億元,非經營性資產1.2萬億元,統計表明,1949年以來,國有資產平均每年遞增12.4%,其中1980年以來平均每年遞增14.5%,1990年至1995年平均每年遞增17.9%。
國有經濟所創造的財富維持了國家機關的正常運轉,壯大了國防力量,保證了國家的安全,促進了兩個文明建設。可以說沒有國有經濟的物質基礎,就沒有社會主義政權的鞏固。
但是國有經濟的發展也同其他所有制經濟一樣,不是、也不可能是直線上升的,有時也帶有明顯的階段性。這種階段性既受國有經濟政策、政治環境制約,也與國際環境有著密切的聯系,當然也有自然環境的影響。可以說,建國以后我國在相當長的一段時期內實行計劃經濟的管理手段,在當時我國工業化程度低,生產力水平不高,供應不足的情況下,是適合我國國情的,對我國經濟的發展起到了積極的作用,不但解決了占全世界1/5人口的吃飯和就業問題,而且為我國改革開放打下了堅實的經濟基礎。但是隨著科學的進步,技術的發展,生產力水平的提高,國內、國際經濟、政治環境的變化,繼續沿用計劃經濟的管理手段,繼續實行原有的管理體系,已經不能適應我國生產力發展的需要。因此,出現了國有企業經濟效益滑坡,虧損面逐年增大的趨勢,據不完全統計,全國獨立核算的國有工業企業虧損面1992年～1995年分別為22.7%、29.8%、32.7%、33.5%,1996年上半年則達到43.3%,并且1996年一季度出現了全國性的整體虧損,國有資產的損失數額也逐年增大,據1994年全國開展清產核資的12.4萬戶國有企業的不完全統計,全部資產損失達2231.1億元,全部資金掛帳22069億元,損失與掛帳合計達4438億元,占這些企業全部資產的10.7%。
上述問題的原因是多方面的,許多專家學者提出了不少看法,有的歸結為管理體制落后,政企不分,政資不分;有的歸結為企業目前存在三座大山:負債過高,冗員過多,社會包袱過重;有的認為主要是企業管理混亂,管理水平低。上面這些觀點都有一定的道理,都是從不同角度提出的。我個人認為,其中最重要和最直接的原因是管理制度不順,企業管理落后。雖然近10多年來,我國對國有企業的改革已經采取了許多措施,包括:放權讓利,推行承包經營責任制,實際兩權分離,進而到建立現代企業制度,什么藥方都用過了,但成效并不十分突出,究其原因,最根本的就是以往這些改革,停留在企業層面的多,政府層面的少,淺表性的多,深層次的少。因此,必須抓住問題的本質,改革才能見成效。
二、國有企業改革的關鍵在于建立起科學的國有資產管理、監督和營運體系
如上所述,當前國有企業改革成效不明顯的主要原因是國有資產管理體制改革滯后,政企不分、政資不分仍困擾和阻礙著企業的發展。
傳統的體制下,國有資產所有者的職能被政府部門分割,造成了產權管理的多元化,政府各部門都可以所有者的身份向企業發號施令,政出多門、多頭管理,企業要對多個政府部門負責,但卻沒有哪個部門真正對國有資產的保值增值負責任。由于所有者的責任主體不明確,企業缺乏應有的監督的約束,尤其是那些直接歸各級政府管理的大企業集團,其產權歸政府所有,但政府是由各綜合經濟管理部門行使管理職能的,由于政府沒有授權由哪個部門進行監管,結果是政府哪個部門都可以管企業,但誰都管不了,誰都不負責任。政府對企業的情況完全靠聽匯報,對企業的內在情況不清楚,結果不出問題則可,一出問題就大得不得了,就要關閉乃至破產。
那么國有企業如何進行改革?這方面中央有了明確的規定,即對國有資產實行國家統一所有,政府分級監管,企業自主經營的體制”。目前,理論界、學術界對于從建立國有資產管理委員會及其辦事機構,到中間或中介性的國有資產經營公司,再到生產經營企業三個層次的國有資產管理體制的框架,在認識上是統一的。近年來,各地也根據實際進行了大量的探索,目前全國已有上海、河北、內蒙古、吉林、安徽、浙江、青海、陜西、重慶、湖北、廣西等11個省、市、自治區及深圳經濟特區先后建立了新的國有資產管理體制。盡管各地做法不盡相同,但新的管理體系基本上是按照三個層次的框架建立的。其大致情況是:在省(直轄市)、自治區政府一級成立了國有資產管理委員會(簡稱國資委),下設國有資產管理辦公室(簡稱國資辦);在中間層建立資產經營公司;在下層是由企業群組成。這三個層次,在上層通過國資委直接管理資產經營公司,而不是靠各部門分工把關,這樣既能實現將政府各部門的社會經濟管理職能與資產所有者職能分開,又直接加強了對資產經營的監督和領導,形成了有效的制約機制;在中間層建立了國有出資人制度,為資本運營構建合格的載體,使企業對投資主體負責,投資主體對出資人負責,出資人向政府負責,實現了國有資產監管職能與國有資產經營職能的分離;在下層由國有獨資企業、國有控股、參股及合資企業群組成,這些企業根據國家法律擁有法人財產權,具有企業法人資格,依法自主經營、自負盈虧、照章納稅、獨立承擔民事責任,并具體承擔國有資產保值增值的任務,從而實現了國家終極所有權與企業法人財產權的分離,理順了政府與企業的關系,初步實現了政企分開。實踐證明,這三個層次管理體制的推行和不斷完善,對于從深層次上改變政企不分,政資不分,多頭管理的局面是可行的,也是成功的。具體可以從深圳和上海改革的成效得以說明。
深圳是全國最早建立三個層次國有資產管理、運營體系的城市。早在1987年7月該市就成立了市屬企業國有資產投資管理公司,主要負責市屬企業國有資產的產權管理及運營,成立初期也行使國有資產管理的職能。隨著改革的不斷深入,1992年9月深圳市又成立了市國有資產管理委員會,一年后成立了市國有資產管理委員會辦公室,作為市國資委的常設辦事機構,專門行使國有資產的行政管理職能。經過幾年的探索,目前已經初步形成了市國有資產管理委員會(下設國資辦)———市級國有資產經營公司———企業群”三個層次的國有資產管理經營新體制。國有資產管理體制建立以后,該市采取了許多行之有效的措施保證其順利運行。包括按經營規模、效益水平對企業進行分類定級;按行業類別和效益實行企業利潤分類上繳辦法;實行企業無行政主管部門制度;向國有控股企業和全資企業委派產權代表,參與企業重大問題決策,監管國有資產運營,率先建立現代企業制度,強化企業管理,加強企業內部約束和政府對企業監管等。到目前為止,已正式頒布《深圳經濟特區股份有限公司條例》、《深圳經濟特區有限公司條例》、《深圳經濟特區股份合作公司條例》等幾十個法規和規章,尤其是1995年該市《深圳經濟特區國有資產管理條例》的出臺,標志著國有資產管理法規、規章體系日趨完善,為現代企業制度規范運作打下了基礎,取得顯著的效果。截止1998年底,深圳市屬國有企業的凈資產為3477億元,自1980年以來每年遞增53%,1998年實現利潤51億元,實現了國有資產保值增值。
上海市1993年按照三個層次建立新的國有資產管理運營體系后,到1995年底,先后將33家主管局撤銷轉制為經營公司或控股公司,并使國有資產管理體制改革與政府機構改革、人員分流結合起來,把撤局、組建公司、改制和授權經營同步進行,將管資產、管人相一致原則與黨管干部原則相統一,并享有對控股公司的監管權、考核權、獎懲權與收益權。
上海市通過國有資產管理體制的改革和實踐,實現了較大范圍國有企業存量資產的調整和城市面貌的改觀。一方面,以控股公司的產品為龍頭,以產權為紐帶,組建了一大批企業集團,實際專業化協作,發展社會化大生產;另一方面,通過退城進郊、土地置換和盤活資產存量等措施,進行企業技術改造和資產重組,實現了優勢企業的低成本擴張,城市的市政、公用設施和文化事業也得到了快速發展;再是通過企業間相互持股和環形持股,一大批企業由工廠制改變成為股份公司或有限責任公司,增強了凝聚力和約束力,培育和發展了行業優勢。
上海紡織控股集團公司組建后,對市區工廠進行調整和土地置換,新辦第三產業1200多個,合資企業240個,改組有限責任公司14個,股份有限公司4個,關停并轉企業196家,撤銷138家,原所屬國有企業由320家減少到180家,妥善分流下崗的17萬人,控股公司由原55萬人減少到38萬人,繼招收18名空中乘務員的空嫂旋風”之后,又相繼推出了成千上萬的呼嫂尋呼臺”、“巴嫂(巴士)”、地嫂(地鐵)”等服務行業,為上海減員增效戰略的實施,提供了成功的范例。
三、加強對企業的監督,堅持改革與加強管理相結合
當前在認識上有個誤區,似乎體制改革了,就一通百通,一順百順,企業效益自然會提高,這種看法是片面的。光講改革,不講管理,改革是無法成功的,改革的目標也無法實現。事實上,當前國有企業管理弱化,管理混亂,損失嚴重,已經到了十分嚴重的地步,據國家有關部門抽樣調查顯示,80%以上的虧損企業是管理不善造成的。就我省而言,在前幾年清產核資中暴露的損失中,決策失誤千萬的損失比重較大,當中尤以對外投資最為突出。現在有的企業對外投資未經充分論證,盲目性較大,結果投資之時就是虧損之日。還有的盲目設點拉線,投資鏈條長,結果連自己有多少個子孫都搞不清楚。此外盲目借出款項,盲目對外擔保,出現嚴重的風險。值得一提的是,在中外合資合作企業中,由于外商資金不到位,有的是合資、合作企業設立后,以合資、合作企業的名義借款(或擔保)作為外商投入資金,結果一旦造成損失債務全由中方背起來,這種例子也是不少見的。造成這種情況的原因既有水平問題,也有管理問題,但是最重要的是應建立起激勵和約束機制,使企業廠長(經理)感到有壓力。現在企業經營狀況的好壞并沒有與經營者的利益直接掛起鉤來,經營好了沒有得到實惠,經營差了也不負責任,出了問題只要自己沒把錢裝腰包仍然萬事大吉,這個單位搞不好調到另外一個單位去照樣可以當官,這樣的一種機制打擊了先進,保護了落后,也出現了一些投機鉆營和短期行為。我認為,加強管理應該堅持內部和外部相結合的方針,內部管理主要是提高管理水平,建立內部控制制度,但是內部人控制制度目前很難奏效,因為現在是廠長經理說了算,你要么堅持原則看飯碗,要么保飯碗說假話。因此,加強政府對企業管理尤其重要,但加強管理并不是捆住企業手腳,不能采取計劃經濟那一套行政辦法,而應該用政策進行規范,用制度約束和監督考核的辦法。
最近幾年深圳市對資產經營公司和市屬企業的管理方面有許多獨特的做法。首先,該市人大通過了《深圳經濟特區國有企業法定人代表任期經濟責任審計條件》,加強了企業法定代表人任期經濟責任的監督,客觀、公正地評價其經營業績,保障了國有資產的安全與增值;其次是采取下派財務總監的辦法,財務總監不但可以列席企業董事會議,了解企業運作的全過程,而且審核財務報表、監督資金運作情況,真正達到監督的目的。深圳市加強企業管理、監督,企業效益不斷提高,即使遭受金融風波和自然災害的沖擊比較嚴重,1998年度仍然實現利潤比1997年度上升。事實說明,只要堅持改革與管理相結合,企業不但可以走出困境,而且能夠創造較高的經濟效益。
四、國有企業改革應堅持實事求是的方針
國有企業改革涉及到方方面面的問題,情況非常復雜,當前要注意防止和克服以下幾種傾向。
（一）是不能盲目追求速度。當前有的地方為了趕速度,不顧客觀實際,搞指令性計劃,要求在一段時間內全部完成改制計劃。應該說,改制有個計劃是對的,但計劃應該實事求是,要因地制宜,不能強求一致,要成熟一個轉一個。否則即使轉了,也是換湯不換藥。
（二）是改制應講究實效。現在有的企業改制圖形式,趕時髦,為組建企業集團搞拉郎配;改變主管廳(局)為公司,把牌子一換,結果機構沒變,管理方法沒變,職能也沒改變;組建經營公司不但未能減少行政干預,而且增加了新的婆婆。這些不講究實際的改革,不但起不到應有的作用,反而勞民傷財。
（三）是改制應采取多種形式。現在有一種誤解,似乎一搞改制就只有搞貼身經營”,搞員工持股;一搞抓大放小就只有賣企業。于是出現了不顧企業和職工的反對,把本地好企業全賣光,似乎賣得越徹底越好。有的企業借改制之機化公為私,最近朱總理就曾兩次對安徽揚子集團改制中化公為私問題進行指示,提出這種改制”問題很多,父職子繼,把國有企業變成家族企業,要嚴肅處理,吸取教訓。
（四）是要正確認識國有經濟。現在有的人把國有企業存在的困難和問題都歸結到所有制問題,有的甚至懷疑公有制的優越性,這是十分片面的。任何所有制都有優劣,關鍵是如何去揚長避短。就西方發達的資本主義國家而言,他們許多現代大企業大多都是委托聘用的經理人員作為其代理人控制企業經營,他們本身也并沒擁有企業產權,但他們對于不屬于自己所有的他人財產,為什么能夠兢兢業業,盡智竭力呢?其奧妙在于有一個經理市場和企業家職業利益風險機制。企業家是一種資本化的商品,一旦經營失敗,不但資本家要跳樓,企業家也要跳樓。西方這些先進的管理方法和經驗,是值得我們吸取的。對于我國的國有企業而言,隨著我國市場經濟的逐步完善,隨著國有資產新體制的。建立和企業激勵約束機制的形成,我國國有企業是可以也是能夠辦好的。

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