淺析我國城市公共交通市場化改革論

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一、我國城市公共交通的現(xiàn)狀及改革的必要性.................. 4

二、我國城市公交市場化改革中出現(xiàn)的問題.....................4

三、我國城市公交實行市場化改革的對策分析...................5

（一）要正確選擇市場化模式，加強和完善立法，加強監(jiān)管力度....5

（二）政府和公交運營企業(yè)在市場化改革中要積極創(chuàng)新和發(fā)展.. 8

（三）建立誠信機制，正確處理政府、企業(yè)、公眾之間的關(guān)系......9

四、總結(jié)....... ....... ....... ....... ....... ....... .....11

摘要

城市公共交通是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，它直接關(guān)系到社會公共利益，關(guān)系到人民群眾的生活質(zhì)量，關(guān)系到城市經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前我國城市公共交通經(jīng)營困難，改革滯后于一般企業(yè)，在投資建設(shè)和運行管理上存在著許多問題，正處于市場化改革的進程中。而選擇有效的途徑來實現(xiàn)城市公共交通市場化的目標(biāo)，是各國政府都十分關(guān)注的問題。城市公交行業(yè)屬于城市公共交通，本文通過分析我國城市公共交通改革的現(xiàn)狀，總結(jié)國外公共交通市場化改革的經(jīng)驗，探索我國城市公交市場化改革的可行性、問題和對策，以及改革中政府的角色定位。

關(guān)鍵詞：城市公交；市場化；政府角色

淺析我國城市公共交通市場化改革論

在經(jīng)濟全球化時代，世界范圍內(nèi)的公共交通市場化驗證了這一客觀規(guī)律，即在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，市場化經(jīng)營是很有效的辦法。城市公共交通是城市公共交通的一個重要方面。近年來，城市公交市場化改革已越來越受到社會的關(guān)注。

一、我國城市公共交通的現(xiàn)狀及改革的必要性

城市公共交通是為生產(chǎn)、生活提供基礎(chǔ)設(shè)施及共同條件的產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著不可或缺的角色。近年來，國外一些國家先后掀起了城市公共交通市場化改革的浪潮。在經(jīng)濟全球化時代，隨著我國加入WTO以及改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的不斷壯大，城市公共交通也得到了長足發(fā)展。但由于傳統(tǒng)體制和機制的弊端，公共交通所面臨的矛盾和問題也越發(fā)突出，現(xiàn)已無法滿足人民的需求，因此公共交通市場化改革逐步提上日程。城市公共交通行業(yè)是城市公共交通的一部分，在一定程度上具有壟斷性。面對我國備受社會的關(guān)注的城市公共交通問題，且隨著城市公共交通領(lǐng)域的進一步開放，對城市公交實行市場化改革是必要的。城市公共交通一般是指城市公共交通一般是指用于城市生產(chǎn)、流通和居民生活的各項事業(yè)的總稱，它包括城市供水、供電、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等方面。它們大多是與居民生活密切相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有社會服務(wù)性、公共利益性、自然壟斷性、區(qū)域性、價格機制不靈活等基本特征。城市公共交通也具有城市公共交通的一般特征。狹義的城市公共交通主要包括公共汽車、電車、巴士、出租車、輕軌、地鐵等。在城市公共交通廣泛進行市場化改革的同時，是否有必要對城市公交進行市場化改革呢？有學(xué)者認(rèn)為對城市公交進行市場化改革會導(dǎo)致公益性的喪失，損害到人民的利益，是不可行的，但面對全國各大城市普遍出現(xiàn)的交通擁堵、公交公司嚴(yán)重虧損、政府財政支出的壓力等一系列困境，以及城市公共交通中的其他部門如城市供水引入競爭機制的成功經(jīng)營，我們不得不承認(rèn)對城市公交進行市場化改革不是盲目的，它至少可以解決當(dāng)前的交通問題，但我們更應(yīng)該看到公交市場化的長遠意義。一方面有利于籌集和調(diào)動社會資源，拓寬公交行業(yè)的融資渠道，用于城市公交建設(shè)，滿足城市化進程中人們不斷增長的對交通便捷的需要，同時也為民營企業(yè)提供了發(fā)展機遇；另一方面，將市場機制引入城市公交領(lǐng)域，有利于解決該領(lǐng)域長期存在的經(jīng)營管理不善、運營效率低下、資源浪費嚴(yán)重等問題，優(yōu)化交通環(huán)境，促進社會和諧；而且，城市公交改革也有利于減輕政府的管理壓力，優(yōu)化政府職能，提高行政效率，更好地為廣大城市居民的生產(chǎn)生活服務(wù)。因此，在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，對城市公共交通進行市場化改革不僅可行而且必要。

二、我國城市公交市場化改革中出現(xiàn)的問題

對城市公共交通實行市場化實質(zhì)是政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作，實現(xiàn)投融資方式的市場化和社會化，以提高市政公共交通的服務(wù)水平和效率。城市公共交通實行市場化運作，強調(diào)民間資本的進入，通過有效競爭，不斷提高公共交通的服務(wù)質(zhì)量。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的逐步完善，國內(nèi)外許多城市都對城市公交市場化進行了有益的探索，并取得了一定的成績。從已改革的城市公交的運行情況看，總體運行較好，效益提高了很多。如廣西南寧市對城市公交進行市場化改革后就使得南寧公交客運總量在2003年就同比增長了25.03%。如上海市改革后，從當(dāng)時的每年虧損到實現(xiàn)盈利，從車輛破舊不堪、乘客怨聲載道到立體化城市公交體系的初步建成，其成績得到了眾多同行的肯定。但由于我國正處于探索與實踐階段，加上政策法規(guī)體制的不完善等因素，導(dǎo)致改革中產(chǎn)生了一系列問題：一是路線過于集中，線路過長。許多城市為了搞“市場競爭”，而管理力度不夠，對公交線路的管理和運營組織不夠，客觀上造成多家公司競開熱門線路，不但造成線路重復(fù)率高，而且進出車站你爭我搶，給城市交通帶來了不必要的混亂和交通壓力。另外，由于城市公交線路習(xí)慣上是隨客流發(fā)展的要求而安排，所以也就造成了公交線路不斷延伸，由此而產(chǎn)生了車時間隔忽長忽短，載客忽擠忽空，服務(wù)質(zhì)量低下。二是城市交通環(huán)境惡劣，不論是司機還是市民自覺遵守交通紀(jì)律的程度較低，使監(jiān)管機構(gòu)的管理成本增加，同時交通事故發(fā)生率也難以得到很好的控制；三是城市公共交通在噪聲污染、廢氣排放等治理方面仍然不能滿足不斷提高的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，增加了環(huán)境成本；四是城市郊區(qū)化制約了公共交通發(fā)展，特別是私人小汽車發(fā)展過快。而且對交通設(shè)施的擴建過于盲目，導(dǎo)致市場化進程中的高成本低收益，在一定程度上挫傷了投資者的積極性。

三、我國城市公交實行市場化改革的對策分析

國外一些發(fā)達國家的城市公共交通改革有很多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方，我們要吸取其經(jīng)驗教訓(xùn)，防走彎路，從而加快城市公共交通市場化改革的進程。我國的城市公交市場化改革可以從以下幾個方面來具體分析。

（一）要正確選擇市場化模式，加強和完善立法，加強監(jiān)管力度在推行城市公共交通市場化進程中，政府發(fā)揮的作用至關(guān)重要。從政府的目標(biāo)看，推動公共交通事業(yè)發(fā)展，提高公共交通整體運送乘客的能力，提高服務(wù)水平，方便市民出行，是市場化改革的根本目的。因此，政府要優(yōu)化職能，進行準(zhǔn)確的角色定位。

1、政府對城市公交的市場化模式選擇。

（1）規(guī)劃是政府的重要的宏觀調(diào)控職能,我國城市公交規(guī)劃的常規(guī)做法是政府統(tǒng)一規(guī)劃，這種規(guī)劃模式可以在總體上優(yōu)化網(wǎng)絡(luò),便于政府的行業(yè)管理。但在市場化的發(fā)展背景下,政府完全統(tǒng)一規(guī)劃、企業(yè)局限于運營生產(chǎn)職能已經(jīng)不能適應(yīng)市場的發(fā)展。政府下放部分規(guī)劃職能到運營部門是必然的趨勢。同時, 公眾的參與也是規(guī)劃發(fā)展的方向。不同城市、區(qū)域需根據(jù)具體的發(fā)展背景選擇不同的規(guī)劃職能分配方式,一方面提高市場的活力,一方面保證市場的有序發(fā)展。

（2）建立有效競爭機制，要做到以有限的規(guī)制保證有效的競爭。對城市公共交通而言,市場就是客運量。這就要求政府打破行政壟斷，引入競爭機制，創(chuàng)造有效競爭的市場環(huán)境，提高城市公交的經(jīng)濟效率。英國的城市公共交通改革充分說明了競爭是提高市政公共交通效率的根本途徑。

（3）目前，我國的城市公共交通市場化采取的模式主要有特許經(jīng)營（具體形式包括BOT、TOT、BOO等）、PPP、以及合同承包的方式等。對于公共交通，可以借鑒國外的經(jīng)驗，基本上這幾種模式都可采用。

2、加強和完善立法，加大政府的支持力度。在市場化改革中，考慮到城市公交效益的雙重性，既要客觀又要實際地把握好政策界定，有進有退，有所為有所不為。首先是法律法規(guī)的制定和完善。只有在一個產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、個人利益得到法律法規(guī)的有效保障的市場環(huán)境中，私營部門才有動力涉足服務(wù)領(lǐng)域。從國外來看，以法律制度作為公共交通改革的準(zhǔn)則，以立法為先導(dǎo)，依法行政，可以減少改革的盲目性，英國就是一個典型的例子。對于我國這樣一個法制能力較弱的國家來說，用法律法規(guī)的手段明確各方的權(quán)利和義務(wù)是必要的。在公交行業(yè)，要制定和規(guī)范相關(guān)的交通法規(guī)和停車法規(guī)，杜絕車輛隨意停靠而導(dǎo)致的交通堵塞現(xiàn)象；建立公開招標(biāo)制度，保證公共交通的招標(biāo)與投標(biāo)活動有法可依，有章可循；完善用車保養(yǎng)維護制度，保證公共交通的正常運行。對于這一點，我深有體會，從經(jīng)院到魯磨路的755公交車很舊，不僅車速慢，而且在路上常容易出現(xiàn)故障，運營效率很低，這樣就大大影響了人們的出行，因此像755這樣的已快被淘汰的車急需保養(yǎng)和更新。其次是政府優(yōu)惠支持政策的出臺。政策的一小步，企業(yè)的一大步，政策的好壞對一個企業(yè)的發(fā)展來說至關(guān)重要。在公共交通市場化背景下，政府更要體現(xiàn)出其對私營部門投資公共交通行業(yè)的支持。各級政府應(yīng)把發(fā)展城市公共交通作為與人民群眾切身利益密切相關(guān)的公益性事業(yè)來予以扶持，在城市的規(guī)劃建設(shè)、公共交通設(shè)施用地、公共交通設(shè)施優(yōu)先等方面給予支持。如德國有城市交通財務(wù)法，據(jù)此，城市公共交通都得到政府的財政補助。在我國可以建立公共交通民營化優(yōu)惠信貸和優(yōu)先信貸制度，可適度降低貸款利息，放寬貸款期限，以及提供政府貼息貸款等，鼓勵民間企業(yè)收購市政公用基礎(chǔ)設(shè)施或企業(yè)；在國家稅收政策允許的范圍內(nèi)，在規(guī)定期限適度減免稅收；堅持“優(yōu)先發(fā)展公共交通”的基本國策，把公共交通放在重要的位置，給予優(yōu)先考慮，有選擇性地限制私人交通，許多大城市通過對小汽車限速、提高停車費標(biāo)準(zhǔn)和征收高額汽油稅等方式，增加自駕車成本，鼓勵公眾使用公共交通設(shè)施。總之，各城市各區(qū)域要制定合適的交通政策。另外，政府應(yīng)當(dāng)保持相關(guān)法規(guī)和政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性。因為城市公共交通一般均有較大投資額和較長的經(jīng)營周期，如果政府朝令夕改或中途毀約，將會使投資者遭受嚴(yán)重?fù)p失，并會影響基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，危害廣大公眾的利益。因此，政府在制定相關(guān)法規(guī)和政策時一定要充分考慮各方面的因素，做出謹(jǐn)慎、科學(xué)的決策。一旦法規(guī)和政策制定、實施以后，就要盡量保持其穩(wěn)定。

3、優(yōu)化政府職能，加強政府監(jiān)管力度。“政府萬能”是極端，但“市場萬能”也是極端，尤其是在公共交通領(lǐng)域更不能完全靠市場的調(diào)節(jié)。城市公共交通實行市場化改革之后，政府的有效監(jiān)管是重中之重。城市政府在公共交通領(lǐng)域的角色應(yīng)該是監(jiān)管者和服務(wù)者，而不是傳統(tǒng)的命令者和指揮者。因此，城市公共交通市場化之后，政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的命令角色，對公共交通加強監(jiān)管。加強政府監(jiān)管就是要合理配置資源，保證企業(yè)生產(chǎn)運營的可持續(xù)性；實現(xiàn)普遍服務(wù)，鼓勵與保護市場公平競爭，兼顧公平與效率。沒有效率的公平只是低層次的共同挨餓的“平均主義”，而沒有公平的效率必定是短期的不穩(wěn)定的“泡沫效率”。

（二）政府和公交運營企業(yè)在市場化改革中要積極創(chuàng)新和發(fā)展

1、改革公交運營機制，促進制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。在城市公交市場化進程中要改革企業(yè)經(jīng)營機制，推進制度、管理和技術(shù)創(chuàng)新。首先，在市場化過程中，妨礙發(fā)展的思想觀念都要堅決突破，束縛發(fā)展的做法和規(guī)定都要堅決改變，影響發(fā)展的體制弊端都要堅決革除，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。其次，公交企業(yè)應(yīng)建立信息公開制度，允許公民獲取有關(guān)公交行業(yè)的規(guī)劃、運作的信息。在市場化過程中所有程序都應(yīng)該公開透明，讓民眾所有的意見都能得到合理表達。再次，導(dǎo)入現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理理念，促進企業(yè)發(fā)展。對于公交行業(yè)的管理，要加強各公共交通方式之間的協(xié)調(diào)，如指定出租車候客站或揚招點，避免與公交車停靠點相沖突。最后，加強技術(shù)管理力量。具體表現(xiàn)為：生產(chǎn)新的公交車型，特別是在車速和環(huán)保方面，如智能環(huán)保節(jié)能公交車，推進城市公交可持續(xù)發(fā)展；公交車輛信號自控裝置，以減少公交車在交叉口等待時間，確保其運行速度；公交車在交叉口優(yōu)先通過的專用信號產(chǎn)設(shè)置等。

2、政府要加大力度調(diào)整交通設(shè)施結(jié)構(gòu)。

（1）合理規(guī)劃公交專用車道。國外多數(shù)國家都設(shè)置了公交專用車道，如德國在城市主次干道設(shè)置公交車專用道，確保公交車運行速度和準(zhǔn)點率。我國也有許多城市開設(shè)了公交專用道，但有的城市設(shè)置的并不合理。由于公交與行人的關(guān)系密切，所以公交專用道應(yīng)盡可能地布置在城市人行道旁，而不應(yīng)布置在道路中央。現(xiàn)代化就是要高效率，要實現(xiàn)城市交通的高效率，就要有快捷的交通方式，而保證快捷的條件是要有不受干擾的獨立的專用通道。因此，為了提高公共交通的效率，就要滿足一部分公交乘客對快速的需求，這樣就迫切需要開設(shè)快速公交線路，設(shè)置公交快速專用車道。另外，也可根據(jù)各城市的交通情況，設(shè)置時段性公交專用車道，以解決高峰時期的交通擁擠。

（2）合理布局公交線網(wǎng)。路網(wǎng)布局和路面設(shè)計應(yīng)有利于公共交通，基于公交追求高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的要求，就有必要根據(jù)城市用地的布局結(jié)構(gòu)和不同的交通需求，分別設(shè)置城市公交的快車線路和慢車線路，實行快慢分流，合理配置交通資源。此外，提高公交的服務(wù)方便性也是一個重要的方面，這就要求提高公交線網(wǎng)的覆蓋率和線網(wǎng)密度，減少居民到交通站點的步行距離，為市民提供方便。這樣也才能提高公交的吸引力，發(fā)揮公交在城市客運系統(tǒng)中的主體作用。另外，在公交系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)中，公交換乘樞紐是關(guān)鍵性的措施，必須予以足夠的重視。因為公交換乘樞紐是整個公交系統(tǒng)的核心設(shè)施，把方便與快速有機結(jié)合起來，從而適應(yīng)不同乘客的不同需求。

3、合理選擇公交運營方式。在公共交通方式的選擇上，應(yīng)根據(jù)城市規(guī)模及發(fā)展趨勢、城市和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r而定，綜合考慮各方面的因素，如人口、經(jīng)濟、環(huán)境、技術(shù)、城市發(fā)展現(xiàn)狀等方面，比較各種交通方式之間的優(yōu)越性和適用性，從而選擇建設(shè)和運行成本合理并且合適的交通方式。現(xiàn)行可以選擇的公共交通方式主要有公共汽車、出租車、地鐵、輕軌。不同的城市對這幾種方式的選擇也不一樣，就拿武漢來分析。武漢是一個大中城市，人口眾多，經(jīng)濟和技術(shù)力量處于中等水平，消費水平較低。現(xiàn)在武漢市以公共汽車和出租車為主要交通方式，而輕軌的承載量相當(dāng)少，地鐵正在建設(shè)之中，也就是說，未來的武漢市交通方式將會以公共汽車和地鐵為主。其實從德國的經(jīng)驗可以看出，對于武漢這樣一個大中城市而言，輕軌和公共汽車相結(jié)合，是較好的選擇。因為按照德國的統(tǒng)計分析，地鐵建設(shè)成本是輕軌的20倍，運行費用是輕軌的2倍，采用輕軌比地鐵的成本要低得多。但我們從另一個角度來看，地鐵的承載量比輕軌要多得多，而且地鐵的建設(shè)也將大大緩解武漢的交通，同時也有利于武漢三鎮(zhèn)的聯(lián)系便利，也必將利于武漢的經(jīng)濟發(fā)展。另外，還可以選擇雙層巴士和大巴，增加車輛的載客容量。由此，我們可以看出，正確地選擇公共交通方式有利于城市交通的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立誠信機制，正確處理政府、企業(yè)、公眾之間的關(guān)系

建立完善的城市公共交通體系，需要各方的努力和合作，需要經(jīng)過一個較長的過程。在我國，由于政府官員的任職期限和短期行為等不確定因素的存在，參與市場化的另一方就必然會擔(dān)心政府食言，缺乏誠信。同時政府也會因為企業(yè)的隨意退出，經(jīng)營不善面臨虧損倒閉而承擔(dān)一定的風(fēng)險。因此，就迫切需要在企業(yè)和政府之間建立誠信機制，正確處理好政府、企業(yè)、公眾三者之間的關(guān)系。具體措施有：

1、政府和企業(yè)之間要簽訂具有法律效力的城市公交市場化合同，合同應(yīng)對雙方的權(quán)利和義務(wù)做出具體的可操作的明確規(guī)定，對違約風(fēng)險、財產(chǎn)責(zé)任和處理辦法等也要有詳細的規(guī)定，特別要寫明合同不受政府的換屆，官員調(diào)任的影響。在合同簽訂后，政府就要不折不扣地承擔(dān)起自己的責(zé)任，按規(guī)定時限和要求完成規(guī)定的工作，給投資者樹立信心，也為政府建立信用。如果政府不能切實履行合同、及時支付有關(guān)費用，將極大地影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，阻礙當(dāng)?shù)爻鞘泄缓徒?jīng)濟的發(fā)展。在我國沿海地區(qū)較早形成的市場意識為“按合同辦事”的市場化經(jīng)營模式創(chuàng)造了較好的市場環(huán)境。同時，還可以建立一種信用懲戒制度，對雙方產(chǎn)生一種約束和保障作用。

2、城市公交市場化運作中要保證公平、合理的競爭，就需要政府制定詳細、具體的公開招標(biāo)投標(biāo)制度。以公開招標(biāo)的方式進行城市公交市場化，以減少不正當(dāng)交易的發(fā)生。

3、建立和完善城市公交市場化的績效評估制度。通過設(shè)立公交服務(wù)質(zhì)量投訴機構(gòu)和利用社會中介組織定期對企業(yè)的績效進行科學(xué)評估并公布于眾，并對一些損害公眾利益的行為進行及時整改。如政府可制定一個經(jīng)營業(yè)績達標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對經(jīng)營城市公交的企業(yè)進行不定期的項目評估、打分，實時對其實行獎懲制，對公眾負(fù)責(zé)。

4、政府和企業(yè)要開展宣傳公交管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動，通過各種形式的宣傳和教育，提高市民的法律意識。宣傳市場化條件下城市公交的管理模式、經(jīng)營方式，從而利于城市公交工作的有效開展。同時，要注重公眾參與和監(jiān)督，為城市政府和公共交通公司不斷改進城市公共交通狀況提出意見和建議。另外，政府要建立起相關(guān)的福利保障機制，妥善處理好原有公共交通員工的安置分流問題，如職工的工作分配與再就業(yè)問題。

對城市公交市場化改革的分析促使我們?nèi)ニ伎计渌鞘泄步煌ㄐ袠I(yè)的具體改革。城市供水已進行了嘗試，但如城市垃圾處理、城市綠化等方面，也迫切需要進行市場化改革。另外，通過世界銀行對所有的城市公用設(shè)施進行分級，指出不同行業(yè)的市場化程度是不同的。總之，我國正處于城市公共交通市場化改革的加速階段，在推

行城市公共交通市場化時，不要盲目進行，但也不能猶豫不前，要根據(jù)國情，因地制宜，抓住機遇，綜觀國內(nèi)外經(jīng)驗。在此，預(yù)祝我國的城市公共交通市場化改革取得更大的進步。

四、總結(jié)

　城市公共交通是城市交通系統(tǒng)的主體，是溝通著社會生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的重要環(huán)節(jié)，也是決定城市建設(shè)各發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一，因此應(yīng)加快城市公共交通發(fā)展，以此來促進城市的快速發(fā)展。

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