地區間財政競爭理論

本論文在工商管理論文欄目，由論文格式網整理,轉載請注明來源www.donglienglish.cn,更多論文,請點論文格式范文查看摘要：地區間財政競爭問題，近年來在國內外財政學界得到了廣泛關注。財政競爭到底是否有利于提高經濟效率？對此論者莫衷一是，甚至存在著兩個截然相反的觀點：“增進效率說” 和“降低效率說”。實際上，有約束的財政競爭應該是財政競爭的主流。對財政競爭問題的討論，不能離開相關的制度背景。無論西方的財政競爭，還是我國的財政競爭，在理論和現實中，都存在較大差異。本文對中國財政競爭的異同進行了比較分析，并對我國的財政競爭秩序的重新構建提出了初步看法。

關鍵詞：財政競爭財政聯邦制經濟效率比較財政學

如何增進政府績效，是世界各國普遍關心的一個問題。各國嘗試用政府間競爭來提高公共部門效率。財政競爭[] 是政府競爭的重要內容之一。財政競爭是指不同政府之間為了特定的目標（吸引資本、吸引居民等），通過降低稅收、增加公共支出或其他影響政府收支的方式而展開的競爭。西方財政競爭理論已有相當程度的發展。我們應該如何看待這些理論？中西地區間財政競爭有何異同？我國應該構建什么樣的財政競爭秩序？本文試對此進行初步分析。
一、兩種財政競爭理論：“增進效率說”和“降低效率說”
根據西方財政增長理論的研究結論，我們可以大致將其分為“增進效率說”和“降低效率說”兩類。前者認為，財政競爭的結果會提高經濟效率，增進社會和個人的福利水平；而后者則認為財政競爭影響了政府經濟活動的效率，降低了社會和個人的福利水平。
（一）“增進效率說”
增進效率說是與財政聯邦制（財政聯邦主義）理論一起發展起來的。蒂布（Tiebout，1956）的論文——《地方支出純理論》雖然通篇未出現“財政競爭”“字樣”，但是它給出了財政競爭“增進效率”理論的基本內容。居民“用腳投票”向地方政府施加壓力，迫使地方政府官員提供最優的財政收支組合，以吸收居民，降低公共產品提供的成本。蒂布的理論強調了地區間財政競爭對提高政府效率的重要作用。
（二）“降低效率說”
以奧茨（Oates，1972；Oates，1999）為代表的另一方提出了相反的觀點。他指出，地方政府為了吸引資本，競相減稅，使得靠稅收融資的地方政府無法為最優的公共服務產出量籌集到足夠多的產品，地方支出水平處于邊際收益等于邊際成本的最優水平之下。這樣，財政競爭中的稅收競爭會帶來較大的負面影響。如果吸引的投資項目不能給當地經濟提供直接收益，效率下降問題更加嚴重。
這種理論還認為，只要有流動資本，財政競爭會導致政府基礎設施的過多投入，直接影響消費福利的項目如社會服務的過少提供，財政競爭會帶來額外的福利損失。
該理論指出，財政競爭會帶來額外的福利損失。這是因為，只要資本可以流動，財政競爭就會導致政府基礎設施供給過剩，減少社會服務的供給，從而降低消費者福利。
（三）簡要評價
西方財政競爭理論之所以存在這么兩大分支，根本原因在于研究起點不同。其中的一支遵循最優稅收理論傳統（即福利經濟學傳統），假設政策制訂者是慈善者，追求公民福利最大化，那么，由于各級政府都會將人民的利益置于首位，沒有必要通過競爭來提高政府效率，競爭只是浪費了社會資源，導致財政競爭的低效率；另一支假設政策指定者是利維坦（Leviathans，又譯“怪獸”），追求自身的收入最大化，而財政競爭正好可以對政策制訂者形成有效的約束，從而提高了政府活動的經濟效率。
應當說，這兩種財政競爭理論都有合理之處，他們都注意到了財政競爭在調動地方政府積極性上的重要作用。只不過，“降低效率說”認為財政競爭所帶來的損失大于收益。如果我們能夠找出一種方法，既可以減少“降低效率說”中指出的損失，又能夠充分發揮競爭提高效率的作用，那么，適當的財政競爭自然是一種較為可取的狀態。由此可見，現實中有效率的財政競爭，應該是約束的財政競爭。這種有約束的財政競爭應該是有秩序的財政競爭，不應該是沒有秩序的惡性競爭。在一國之內，國家可以通過統一的法律確定相應的財政競爭秩序，以最大限度降低財政競爭的成本，獲得最大的收益。也就是說，國家應該對地方政府間的財政競爭進行適當規制。
二、中西地區間財政競爭現實的相同點
對于市場經濟國家，上述財政競爭理論具有某種通用性，不過還應該注意到，它們大都植根于西方國家的現實，而我國卻處于轉型階段，國情不同，地區間財政競爭的表現也自然有別。下面就此加以比較。
（一）財政競爭的共同點
1．財政競爭主體都有相對獨立的利益。既然存在著競爭關系，這意味著無論在西方、還是在中國，展開競爭的各個主體（政府）都具有相對獨立的利益。在西方市場經濟國家，無論是聯邦制還是單一制，財政事實上都實行一級政府財政對一級議會負責的分級財政制度（財政聯邦制），各級財政都是相對獨立的，各級政府一般具有相對獨立的利益。只有利益相對獨立，各級政府會才有競爭的動力和可能。早在改革之前，我國財政就有了行政分權的試驗，財政競爭主體的相對獨立性就開始體現出來。改革以來，特別是，分稅制的分級財政體制的逐步建立，更是凸現了地方財政的相對獨立性。
2．財政競爭形式相似。中西方財政競爭的形式基本上都是稅收競爭、財政競爭以及與政府收支有關的管制活動。世界各國存在的地方政府間財政競爭，大都是借助這些形式進行的。
（二）財政競爭的差異性
1．各級政府財權界定清晰程度不同
總體而言，西方國家的財權界定較為清晰，而我國各政府間的財權界定并不完全。在地方政府選擇財政競爭形式時，各級政府財權界定的差異會產生不同的影響。西方國家中央（聯邦）與地方財政的關系雖然也有集權和分權之別，即有的國家中央財政權限較大，有的較小，但中央與地方的財權界定是相對清晰的。各級政府在各自的權限范圍內活動，不能逾越法律規定、干預其他級別政府的財政事務。而在我國，由于尚無規范的政府間財政關系法律，中央與地方財政權限界定尚不明確。地方政府所選擇的財政競爭方式后，很可能由于財權界定的意外變動而做出頻繁的調整。改革后到1994年之間出現的財政競爭，是為了吸引投資展開的地方稅收優惠競爭，即以減免稅為特點的橫向稅收競爭。各地政府為了吸引資本，競相減免稅，而且這種減免是以地方政府侵犯中央政府統一稅權為特征的。1994年改革之后，地方財政競爭的重要形式轉向財政返還政策上的競爭。
由于中央在稅權統一上采取了種種措施，地方政府的主體稅種也不夠明確，亂減免盡管還存在一定空間，不過這一問題已經逐漸淡化地方政府將在分稅制財政體制中分得的稅收收入，主要通過財政返還的相識返還給投資者，以吸引投資。現在地方財政的競爭還出現了一些新形式。比如，地方政府通過綜合配套措施，增加特定方向的公共支出或者降低收費標準，以達到吸引資本的目的。但是這樣一來，無疑會擠占當地政府提供一般公共服務的公共支出，降低了社會公眾的福利水平。還有的地方政府，為了吸引投資項目，展開地價競爭紛紛以較低的價格甚至免費提供土地給特定的投資項目，減少了財政收入。
由此可見，隨著中央與地方財權界定的不斷變化，地方政府間財政競爭的形式也在不斷調整。然而，財政權限界定不完全，使地方政府在財政競爭中面臨一定的不確定性，不利于地方財政從長遠利益考慮問題。這是導致我國地方財政競爭惡性后果的重要原因之一。
2．地方政府官員績效考核機制的不同
在西方國家，地方政府官員政績的好壞主要是由選民進行評價，其行為主要對當地選民負責，所以，選民的滿意程度成為財政競爭行為所要考慮的首要因素。而在我國目前的干部考核機制下，財政競爭行為更多地是考慮上級官員地程度滿意。正是在這種激勵下，才會出現各地展開財政競爭吸引外來投資地局面。處于經濟轉型期地我國，許多問題都要通過一定地經濟增長加以解決，因此，經濟增長率成為對下級官員政績評價的最關鍵指標。而盡可能多地吸引外來投資，是保持經濟高速增長地一種有效途徑。因此，地方政府才會出現競相減免稅收的惡性競爭。
3．財政競爭決策受到的監督不同
財政競爭決策是一種重要的公共決策，是一種公共選擇過程，行政機構和立法機構對此有著不同的影響力。財政競爭行為，特別是與財政收支直接相關的重大決策，理應通過立法機構批準；其中的支出決策往往需要政府預算做出安排，而預算能否通過，則取決于立法機關的決定。因此，財政競爭決策通常會受到立法機關的監督。
西方發達國家的立法機關可以對財政競爭決策實行較為有效的監督。比如，議會立法機關通過規范的預算制度（編制部門預算和細化預算），能夠在很大程度上對財政支出活動進行較為有效的監督；再如，對于到稅制調整的稅收競爭行為，也要同樣經過較為嚴格的稅收立法程序，經過議會批準才能實行；又如，政府實施的管制活動，常常也要經過相應的制衡程序，方有法律效力。這些監督制衡措施，盡管延長了決策時間，加大了成本，但是，卻提高了財政決策的透明度，把財政競爭中出現錯誤的可能降低到最少，經過反復論證和監督的決策，通過之后，這些決策所帶來的收益通常是不透明決策所無法相比的。
我國的公共財政制度框架剛剛搭建起來，還有待于進一步完善，在財政決策過程中監督和制約較為不足。這主要表現在：第一，地方政府掌握的財力不僅分布在預算內，還分布在預算外和制度外，相當一部分財政支出從制度上就游離于立法機關的監督之外；第二，即便是預算內的支出，由于部門預算以及細化預算的改革都還在建立之中，因此，還沒有形成有效的監督體制監督預算支出；第三，作為立法機關的各級人民代表大會，其本身對財政支出的監督只能還沒有完全發揮出來，無法對預算進行有效監督。由此可見，我國的財政競爭決策，主要由行政部門和政府官員做出，財政決策的透明度還有待進一步提高，有效的監督和制約機制還有待于進一步完善，如果行政機關做出了錯誤決策，很難借助于必要的監督機制加以糾正。于是，當前我國各地政府間出現了許多惡性的財政競爭行為，諸如許多開發區稅收優惠政策、國有土地收入政策、人才競爭政策[]、財政支出政策等等，也就不足為奇了。
4．財政競爭對國有經濟的影響不同
西方國有經濟不但規模較小，且多集中在非競爭性領域，財政競爭與國有經濟的關聯度不大。我國則處于計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，存在著大量競爭性國有企業，相比之下，財政競爭對國有經濟的影響較大，甚至可以說，地方政府間的財政競爭推進了國有企業改革過程加快了民營化步伐。
我國經濟改革走的是“增量改革”之路，非國有經濟的迅猛發展，使競爭性國有經濟在經濟中的地位逐步下降，提供的財政收入比重在不斷降低，在一定程度上，地方國有企業除了起到吸納勞動力的作用外，幾乎成為地方政府的包袱。張維迎和栗樹和（1998）通過模型分析，發現各級地方政府是民營化的主要推動力量。在分權初期，許多地方政府都試圖通過設置貿易壁壘來保護地方企業，但地方保護主義并不總能奏效，于是地方政府開始漸漸轉向不提供保護。缺少地方保護的企業，只有在市場競爭中獲得優勢，才能真正生存。而在現實中，地方政府直接擁有的企業所帶來的收入（包括稅收和利潤）可能不如將企業民營化后來得多。特別是當有得地區這樣做之后，地方財政收入增加，更是吸引眾多地方政府進行效仿。而且，民營化之后，地方財政收入增加，更是吸引眾多地方政府進行效仿。而且，民營化之后，地方政府不同負擔地方國有企業的社會性負擔。[]財政競爭對中國國有企業民營化的促進，是其提高經濟效率的表現之一。在其他轉型經濟國家中也有類似的現象。
三、我國財政競爭秩序的構建
在明確了理想的財政競爭模式、分析了我國財政競爭的不同特點之后，我們必須考慮，在我國當前背景下，如何杜絕無序的財政競爭，提高財政競爭效率呢？筆者認為，應當從一下幾個方面入手：
（一）清晰界定各級政府間的財政關系
我國必須通過指定政府間財政關系法，界定各級政府之間的財政關系。政府間財政關系法著重要解決的是中英政府和地方政府間的權限劃分問題。明確劃分的權限有助于較為獨立的地方政府財政競爭決策，有利于地方選擇較為有利的財政競爭形式，有助于地方從長遠的角度思考財政競爭問題，降低地方財政競爭行為預期的不確定性，從而提高財政競爭的效率。政府間財政關系法的重點不是要解決財政的中央集權程度。這是因為，經濟發展良好的市場經濟國家既有集權程度高的，也有分權程度高的，財政集權程度的選擇更是一個歷史傳統的路徑依賴的問題。
（二）建立合理的地方官員績效考核制度
當前我國在很大程度上實行的是以當地國內生產總值（GDP）來考核地方政府官員績效的制度。合理的考核指標不應該只是經濟增長速度，而是應該選擇更具有綜合性意義的指標，如以綠色國內生產總值（綠色GDP）替代傳統意義上的GDP。另外，還可考慮建立主要地方人民對當地官員的績效進行考核的制度。地方官員要當地人民滿意，就不能作出可能影響當地經濟和社會發展長遠利益地財政競爭行為。
（三）提高財政決策過程地民主程度
經過改革，我國財政決策過程地透明度不斷增加，但與有效監督的要求相比，還有一定的距離。財政競爭決策應該盡量公開，充分發揮人民代表大會的監督只能，減少暗箱操作帶來的失誤。財政決策過程民主程度的提高需要進一步完善部門預算的編制和執行制度，細化預算，嚴格預算管理和監督。同時，推行公共部門的健全化改革，將政府的財政部門、稅務部門、土地部門等與政府收支（公共部門收支）有關的部門的收支行為進行統籌考慮，以利于監督。

參考文獻
1．張維迎，栗樹和（1998）：“地區間競爭與中國國有企業的民營化”，《經濟研究》，第12期。
2．肖經棟：《江浙滬“跳樓價”爭奪臺商》，《21世紀經濟報道》2001年12月10日第4版。
3．比爾德，查爾斯旳：《美國政府與政治》，上冊，商務印書館，1990年
4．何夢筆主筆：《中國轄區競爭、地方公共品的融資與政府的作用項目分析框架》，陳凌譯，1999年。
5．楊志勇：國內稅收競爭理論，《稅務研究》，2003年第6期。

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