社區養老服務法律化研究

摘要

加快發展養老服務業是應對我國人口老齡化、保障改善民生和維護老年人權益的重要舉措。人口老齡化背景下老年群體對養老服務需求的快速增長,老年人群消費能力的不斷提升以及政府對養老服務業發展的政策支持,為我國養老服務業的快速發展構建了美好的理想前景。然而,現實中我國養老服務業的發展實踐卻面臨著需求不旺、供給不足,政策難以協調執行的實踐困局。我國養老服務業的健康發展需要進一步提升老年人群對養老服務的有效需求,增加養老服務的有效供給,不斷完善落實促進養老服務業發展的政策。我國老齡化具有老年人口基數大、增長速度快、撫養比上升等特征，養老形勢格外嚴峻，尤其有擔負六種老人剛需服務的任務。我國養老服務尚在起步階段，經過了從強調機構建設轉向向居家養老政策傾斜的過程。國家制定了“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的養老服務方針，北京、上海等也分別制定了“9064”和“9073”計劃。但三者關系尚未理順，許多地方依舊圍繞機構和居家之間的數字比例做文章。在三者中，應突出社區，建設社區綜合養老服務體系應是養老任務的核心。所謂社區綜合養老服務體系，即在社區平臺，形成多方主管部門參與，配置整合公共、社會和個人各方資源，有效連接機構與居家，形成有機的服務體系，提供綜合養老服務。現階段,我國已經建立起了養老服務的保障機制,以較低水平使過億的老年人基本生活得到了保障,不斷發展社會福利事業。但是政府在推進社區養老服務中,仍然存在“錯位”和“缺位”的現象,主要表現在社區養老服務供需不平衡、過多干預社會組織的內部管理、法律體系尚不健全、社區服務管理體系不完善,扶持政策不到位等方面,阻礙了社區養老服務的發展。結合實證調查,以有限政府理論和福利多元主義理論為基礎,本文提出政府責任界定的現實邏輯,即政府職能從“統包統攬”到合理讓渡。闡述了行政全能主義的漸進消退和社會組織的迅速發展對政府職能合理讓渡的推動作用,為建立社區養老服務的責任分擔與多元化供給體系提供理論基礎。明確政府在社區養老服務中的基礎性作用,引導社區組織和居委會的協同合作,以及社會企業的積極參與,提倡多元主體供給理念。有效整合社會養老資源,重塑政府職能,最終實現社區養老服務保障體系全面協調可持續發展。

目前,無論是公辦性質的養老機構還是私人建立的養老機構,在發展過程中都面臨著諸多問題。例如養老機構屢見安全事故,養老機構管理者缺乏責任,養老資源的供求失衡,護理人員職業素養較低等,都嚴重制約了我國養老事業的發展。而縱觀世界發達國家的情形,其老齡化程度比我們高,養老經驗的發展也比較成熟。尤其美國、日本、澳大利亞等國的經驗值得我們借鑒。制約我國養老機構健康發展的原因是多方面的,但重要原因之一是缺少制度建設。基于我國的現實情況,對養老機構立法已有十分現實的、迫切的要求。我們應當立足中國的國情,借鑒域外發達國家成功的立法經驗,例如嚴格的對養老機構的市場準入機制,護理人員的職業化等,以建立并健全我國的養老模式,尤其促進機構養老產業的健康發展。

關鍵詞：社區養老服務；法律化；制度構建

目錄

摘要I

引言3

一、社區養老服務的現實基礎與內涵4

二、社區養老服務法律化的立法依據4

（一）社區養老服務規范化過程4

（二）社區養老服務針對性法律政策5

三、社區養老服務面臨的現實困境及行政執法誤區5

（一）現實困境研究5

（二）行政執法誤區6 

四、社區養老服務司法研究6

（一）各國養老背景與現狀6

（二）當前社區養老服務司法環境和訴訟政策7

1. 法律體系不完善7

2. 欠缺調整養老行業的專門法律7

3. 事后救濟機制不健全7

4. 加強社區居家養老的法律調整8

5. 出臺專門處理社區居家養老糾紛的法律8

6. 建立健全救濟機制8

（三）分析社區養老服務訴訟糾紛案例8

（四）探究社區養老服務類型化特點9

五、社區養老服務主要制度構建9

（一）完善養老機構的相關立法9

（二）立法推進專業社區服務人員培養9

（三）立法保障助老評估標準和評估機制的建立10

六、推進與社區養老服務法律制度相配套的制度建設10

（一）健全社區養老服務管理制度10

（二）規范志愿者隊伍建設11

（三）完善非營利性組織與社區養老服務的激勵機制11

（四）加強行業自律組織建設11

結束語12

參考文獻13

致謝14