論我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置

全文字?jǐn)?shù):4289

 論我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置
 2008年8月1日，《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）正式實(shí)施。早在該法出臺之前，學(xué)界對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置問題的討論就異常激烈。時(shí)至今日，《反壟斷法》對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)明晰，即由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家工商和行政管理總局、商務(wù)部三部委共同但當(dāng)，另有國務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作。這樣的規(guī)定，與眾多學(xué)者一直設(shè)想的統(tǒng)一的集中式執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置相去甚遠(yuǎn)。那么，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置是集中式的較好，還是分立式的更為有利，我國又應(yīng)如何設(shè)計(jì)才既符合本國國情，又不失效率。本文試圖從我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀和存在的不足，以及國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，來回答上述問題。
 一、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的概念與特點(diǎn)
 （一）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的概念 
 簡單地說，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就是國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)。反壟斷執(zhí)法的職責(zé)主要包括，一是查處經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議，二是查處經(jīng)營者濫用市場支配地位，三是對具有或是可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中進(jìn)行規(guī)制，最后還需查處行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的組織濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭的行為，即我們通常所說的行政壟斷。
 （二）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)
 由于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所從事的行政行為不同于普通的行政機(jī)關(guān)，所以這個(gè)機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要具有一定的獨(dú)立性，同時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為與反壟斷立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)又有較強(qiáng)的互動(dòng)性等特點(diǎn)。
 1. 反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的專業(yè)性
 因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法內(nèi)容是要判斷市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)行為，而這樣的判斷又不是從一般性的、簡單的是非或者道德層面上做出的。無論是壟斷協(xié)議的查處、濫用市場優(yōu)勢地位的禁止，還是對經(jīng)營者集中的審查，都要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須在專業(yè)性的分析、研究基礎(chǔ)上，做出妥善處理。因此，專業(yè)性就成了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的顯著特征之一。
 2. 反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性
 這是從應(yīng)然的角度提出的，因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法的一個(gè)重要內(nèi)容就是對濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，如果沒有獨(dú)立的地位，使其從屬于某一行政機(jī)關(guān)，就難免會(huì)在處理行政壟斷時(shí)產(chǎn)生部門利益的紛爭，使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法順利的開展工作。因此，各國的反壟斷立法中都會(huì)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以獨(dú)立的地位，以便使其在反行政壟斷中充分發(fā)揮作用。
 3. 反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)與反壟斷立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)具有較強(qiáng)的互動(dòng)性
 經(jīng)濟(jì)生活是千變?nèi)f化、紛繁復(fù)雜的，一部反壟斷法是很難將所有問題都覆蓋完全的。因此，反壟斷法一般會(huì)規(guī)定的比較原則，需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)揮較大的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成一系列有關(guān)反壟斷的指南、細(xì)則等。而這些指南、細(xì)則不僅是對反壟斷立法的補(bǔ)充和完善，同時(shí)又對今后的反壟斷執(zhí)法具有重要的指導(dǎo)作用。
 二、我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀與不足
 （一）我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀
 根據(jù)《反壟斷法》和國務(wù)院的“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）規(guī)定，我國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組成情況是這樣的，國家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)涉及價(jià)格的反壟斷，包括濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議中的價(jià)格壟斷，簡言之，就是涉及到價(jià)格壟斷問題是由發(fā)改委來處理；國家工商行政管理總局負(fù)責(zé)濫用市場支配地位以及壟斷協(xié)議的查處，注意這里指是除了價(jià)格以外的情形。最后，商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中構(gòu)成壟斷的查處。在實(shí)際執(zhí)法過程中三部門可能有一些共性或者需要協(xié)調(diào)、配合的問題，而國務(wù)院反壟斷委員會(huì)就會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，來組織和指導(dǎo)反壟斷工作。
 （二）我國現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不足
 出于各種原因，我國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出多機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法的現(xiàn)狀，我概括出現(xiàn)行的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)大體存在以下不足：
 1. 三個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分很難明確，執(zhí)法效率勢必下降
 三個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法的模式，受到了大部分學(xué)者的質(zhì)疑。原因很簡單，多機(jī)構(gòu)執(zhí)法如何合理的分配管轄的范圍，防止出現(xiàn)無部門管理、互相推諉，或是多部門爭相管理的局面，保證執(zhí)法的效率與公平將變得更加困難。例如，一家企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位實(shí)施了搭售行為和掠奪性定價(jià)行為，前一行為屬于工商行政管理總局的管轄范圍，后一行為因牽扯到價(jià)格問題，由發(fā)展改革委查處，那么針對這家企業(yè)的反壟斷調(diào)查究竟是有誰來負(fù)責(zé)呢？如果是“各司其職，互不妨礙”，那么這一起反壟斷調(diào)查卻要有兩個(gè)部門同時(shí)參與，一方面，兩個(gè)部門去做一個(gè)部門可以完成的工作，造成了國家執(zhí)法資源配置不當(dāng)?shù)膯栴}。另一方面，企業(yè)本有聯(lián)系的兩個(gè)壟斷行為，只因表現(xiàn)形式不同，而被人為地劃分為兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)處理，倘若兩機(jī)構(gòu)溝通不暢，就會(huì)因缺乏信息交換，而使調(diào)查工作效率大大降低，給被調(diào)查方造成了不必要的損失。這樣看來，無論從優(yōu)化國家執(zhí)法資源的角度，還是從提高行政機(jī)關(guān)辦事效率的角度，三機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法絕不是一個(gè)最佳的選擇。
 2. 反壟斷委員會(huì)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置有職能重疊之虞
 對于反壟斷委員會(huì)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，一種說法是委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的反壟斷工作。但也有人認(rèn)為“反壟斷委員會(huì)不僅負(fù)責(zé)《反壟斷法》的細(xì)節(jié)完善工作，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反壟斷的執(zhí)行工作，這與負(fù)責(zé)執(zhí)法工作的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了職能重疊。”我個(gè)人認(rèn)為，立法之所以在規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之外，又設(shè)立反壟斷委員會(huì)，就是預(yù)見到了三機(jī)構(gòu)執(zhí)法可能出現(xiàn)的多頭管理的難題，用委員會(huì)來協(xié)調(diào)和控制這種“九龍治水”的局面。但是，這樣的設(shè)置不僅在形式上構(gòu)成了委員會(huì)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間行政職能的重疊，而且使得本已復(fù)雜的反壟斷執(zhí)法工作又增加了一個(gè)程序。所以，我認(rèn)為，反壟斷委員會(huì)的設(shè)立雖數(shù)多余但更多的是無奈，是對多頭執(zhí)法的一種讓步。這不僅沒有從源頭上解決“九龍治水”的問題，而且也不符合政府機(jī)構(gòu)精簡改革的精神。
 3.目前的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性
 目前，國務(wù)院有28個(gè)組成部門，擔(dān)任反壟斷執(zhí)法工作的有其中的兩個(gè)部門，另有一個(gè)部門——國家工商行政管理總局，隸屬于國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。從破除行政壟斷的角度說，商務(wù)部、發(fā)改委、國家工商總局與其它的同級行政機(jī)關(guān)，似乎沒有多少優(yōu)越性，和其他行政機(jī)關(guān)之間也難免會(huì)存在千絲萬縷的聯(lián)系，欠缺獨(dú)立性。這樣三部門在調(diào)查行政壟斷時(shí)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)不徹底的現(xiàn)象就很難說了。所以，缺乏獨(dú)立性也是目前我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一個(gè)不足之處。
 三、我國應(yīng)如何重構(gòu)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)
 從以上的分析可以看出，我國現(xiàn)存的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置還是存在一些缺陷的。為了有效地維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，規(guī)制壟斷行為，提升行政執(zhí)法的效率，我們有必要對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行改進(jìn)和重構(gòu)。