農村婦女參與村民自治的新制度經濟學分析

摘要：本文試圖采用新制度經濟學的分析方法，探討目前農村婦女參與村民自治的制度供給現狀，從統治者的偏好和有限理性 、官僚機構問題、制度供給主體、需求主體的成本收益核算三個方面分析農村婦女參與村民自治處于劣勢的原因，在此基礎上，提出通過制度優化來克服制度障礙，保證農村婦女的真實參與。
　　關鍵詞：農村婦女；村民自治；制度失衡；制度優化
　　中圖分類號：F32文獻標識碼：A 文章編號：1009-0118（2011）-01-00-02
　　
　　改革開放后，隨著我國大規模城市建設的不斷推進，大量農村男性勞動力快速向城市和非農產業轉移，農村婦女已占我國農村勞動力的65%以上，成為發展農業生產、推動農村經濟社會發展和村級事務管理與決策的重要力量。如何進一步推動婦女參加村民自治實踐，發展農村基層民主，顯得尤為迫切。為此，國家先后出臺了一系列制度，規定了村民委員會成員中婦女所占名額的比例，專門制定了保證農村婦女進入村委會的特殊政策，為她們有效參與創造了有利條件。
　　這些制度供給反映了在農村社會治理角色的轉變中，國家不斷對實現農村婦女參與村民自治的制度需求回應，但這些制度并沒有扭轉目前農村婦女參與的劣勢狀況。據民政部統計,截至2008年底，在全國2338806名村委會成員中，有婦女507272名，僅占21.69％。有鑒于此，本文擬采用新制度經濟學的分析方法，試圖從農村婦女參與村民自治的制度供給現狀入手，分析制度失衡的原因并提出制度均衡化的路徑選擇。
　　一、制度供給現狀
　　盡可能獲取最大化的制度收益是政府創立與維持某種制度的動力、出發點和歸宿。獲取制度收益的關鍵不是供給多少數量的制度，而是供給什么性質的制度，以及這種性質的制度能否實現制度供給收益的最大化，滿足制度需求主體的需求意愿。但并不是所有的制度供給都能在制度供需雙方之間實現均衡化狀態，目前，關于農村婦女參與村民自治的相關制度，缺乏約束性制度和激勵性制度供給，忽視了農村婦女的需求意愿，既增加了婦女參與過程中的不確定因素，又制約了她們的參與行為。
　　（一）缺乏約束性制度供給
　　隨著我國基層民主建設的不斷加強，越來越多的農村婦女參與村民自治的意識不斷增強，參與村級事務管理和決策的能力不斷提高，一大批優秀農村婦女也迫切希望能憑借自身的素質和能力走上村級組織領導崗位。但在2009年12月頒布的《村民委員會組織法（修訂草案）》中，只指出“村民委員會成員中，應當有婦女成員”， “婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上”。這樣的制度供給，只是一種倡導性政策，缺乏懲戒性的法律法規來保證，其后果是政策無法得到很好的貫徹實施，無法形成對男權文化中的性別偏好和性別排斥，以及帶有歧視性的村規民約的有效制約；對如何確保婦女參與村委的比例，沒有明確的規定；對如何保證順利當選，相關選舉制度缺乏可操作性，婦女參與村民自治仍然處在一個可有可無的尷尬狀態。這樣的制度供給，最終會導致在鄉村事務中，婦女的聲音被淹沒，男性的意愿成為主導意愿，村務的決策過程變成了婦女發言權、女性群體需求被忽視、歪曲甚至剝奪的過程。[1]與此同時，這種軟弱的制度供給也會大大弱化婦女組織的功能，使其難以發揮出其在組織婦女參與村兩委選舉和村級治理中的作用。從最新一屆村委會換屆選舉的情況來看，全國村委會成員中婦女的平均比例只占17.62%。[2]這表明，目前的制度供給，并不能有效保障她們真實參與村治的權益。
　　（二）缺乏激勵性制度供給
　　激勵功能是制度最主要的功能之一。激勵功能主要體現在它可以規定人們的行為方向，改變人們的偏好，影響人們的選擇。制度激勵程度的大小差異是影響參與主體能動性發揮的主要因素。目前，支持農村婦女參與村民自治的制度缺乏激勵性，雖然全國有15個省(自治區、直轄市)先后出臺了婦女權益保障法配套法規和政策，明確規定村民委員會成員中婦女所占名額的比例，并專門制定了保證農村婦女進入村委會的特殊政策，如：婦女職位專設、婦女委員以簡單多數計票的辦法等，但這些制度，都沒有明確婦女參與村民自治是否能得到升遷或獲取個人權力的機會；沒有傳遞出強烈的提倡、鼓勵信息；沒有明確婦女參與村民自治會得到什么樣的報酬和好處，對于調動農村婦女參與村務決策、村務管理、村務監督積極性作用不大。此外，農村婦女作為政治參與個體，也有自己的成本收益核算，收益的高低直接影響到她們參與村民自治的程度。據一份調查顯示，當問及婦女為何參與村委選舉時，只有55%的人認識到這是公民的權利，而在這55%的婦女當中，大部分人參與村兩委選舉的直接原因是“選舉對我有好處”。[3]當收益較低或收益不明確的狀況下，很少有婦女去考慮參與村民自治中去，這種漠不關心的態度最終會影響她們政治參與主體性作用的發揮。
　　二、制度失衡的原因分析
　　制度失衡指制度供給與制度需求出現了不一致，造成制度供給不足或過剩。由于缺乏約束性和激勵性，關于農村婦女參與村民自治的制度供給，很難使制度供需雙方都能獲取較大制度收益，是一種“無效率”的制度安排，屬于制度失衡。但這種“無效率”的制度安排卻在村民自治實施的20年里，長期存在甚至阻礙制度相對于環境變化的調整，并且國家也沒有采取行動來消除制度供給的不均衡，究其原因，主要有以下三方面：
　　（一）統治者的偏好和有限理性
　　統治者是有個體偏好的，統治者的偏好決定了他的選擇不一定對整個社會完全有利。統治者的有限理性表現在統治者發現和理解制度失衡是困難的，對于這種困難和復雜，統治者的認識能力也是有限的。在經濟不發達，文化水平較低的農村，統治者（政府）推動婦女參與村民自治需要大量的“制度成本”，并且短期內難以產生較大的制度收益，從而導致統治者更加偏好于在經濟、軍事、外交等其它方面建立高效的制度安排。盡管會影響到農村婦女的政治參與水平，但統治者依然會選擇維持現狀的策略。這種策略直接導致了在村民自治實施的20年里，我們國家先后出臺的關于農村婦女參與村民自治的法規、文件只有5個。除了在2009年對原《村民委員會組織法》作了修訂外，最近5年內沒有推出新的政策法規。統治者的有限理性表現在，對于“半邊天”這個龐大的群體，要成功的進行政治參與的制度供給，所需要的信息是復雜的，成本是高昂的。在這種前提下，統治者往往任由制度惰性的延續，而不會去堅持社會性別平等意識、社會民主意識，與此相對應的制度供給也會不盡人意。
　　（二）官僚機構問題
　　林毅夫認為，統治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力，取決于有多少個官僚機構把統治者的目標視作它們自己的目標。官僚機構問題惡化了統治者的有限理性并增加了統治國家的交易費用。如果建立新制度安排所能帶來的額外利潤被官僚自利行為濫用掉的話，那么新制度安排就建立不起來。在農村婦女參與村治的過程中，基層官僚機構存在著嚴重的阻礙作用。一方面，基層政府出于自身經費的考慮，對婦女參與選舉缺乏有效地組織宣傳。在很多地方，婦女對參與村民自治的理解僅限于在選舉當天去機械的投票，至于怎樣參加村兩委的竟選，如何參與到村務決策、管理與監督中去，很多婦女一概不知，這使她們的參政權利遭受了很大的蒙蔽。另一方面，由于選舉機構不健全，一些基層政府出于工作或獲取利益的需要，在鄉村治理處于以能力、權力、暴力為特征的力治形式下，更傾向于選擇男性作為村支書或村主任，通過操縱選舉，使農村婦女徹底被排斥在村務管理之外。這些官僚機構問題，直接影響了農村婦女的參與熱情，降低了她們對選舉的信任度，不僅不利于農村婦女的有效參與，而且還會產生嚴重的負面影響，違背了國家制度供給的初衷。（三）制度供給主體、需求主體的成本收益核算
　　制度供給的動力來自于制度供給主體（政府）通過對正式制度供給以期實現它所追求的“利潤最大化”。但由于統治者的偏好和有限理性，以及官僚機構的問題，制度供給主體往往會通過對制度供給的潛在風險與代價的評估，對制度供給成本進行核算，然后進行預期的收益分析，經過權衡后，能否推行，還是擱置等待時機成熟，都是制度供給主體說了算，而忽視了制度需求主體的需要，舊有的制度便得以維持。支持農村婦女參與村民自治的相關制度，政府可能會出于在經濟不發達的農村推行這一制度的困難度、支持婦女參政的大量費用投入、婦女自身文化水平限制等因素的考慮，使得新的制度很難推出。作為制度需求主體，農村婦女也有自身的成本收益核算，主要表現在當選村干部后的滿足感、成就感能否彌補來自家庭、村民的不解或責難？當選村干部所得到的報酬能否超過自己工作付出所得和所耽誤的農活的收益？當農村婦女發現參政的成本很高而收益較低時，便很少會考慮去參加村民自治。制度也由于供需雙方上述因素而達到了一種暫時的平衡，新的制度便很難被創造出來。
　　三 、制度均衡化的路徑選擇
　　（一）加強約束性制度建設，盡可能去制約、改變統治者的偏好，彌補人們認識的不足，擴展人的有限理性，使婦女的政治參與行為變的更可預見。現階段，必須要從建設社會主義新農村的全局和推動農村基層民主發展的長遠考慮出發，切實認識到婦女在推動農村經濟建設與社會治理中的重要作用，加大約束性制度建設力度，不斷完善相關政策規章并強化執行力度，為農村婦女有效參與村民自治創造有利條件。
　　（二）加強基層政權建設，提高基層政府執行黨的方針政策的水平，盡量克服官僚機構問題對農村婦女參與村民自治的阻礙，使婦女政治參與行為能得到政府思想上的認同和行動上的支持。政府不僅要加大宣傳力度，積極引導、組織婦女參與選舉，而且要改革和完善農村選舉制度，制定切實能保障婦女參與權的實施細則并指導、監督村兩委的選舉，保證婦女參與選舉的公平、透明，充分調動她們參與的積極性。
　　（三）利益激勵是實現農村婦女參與村民自治的必要手段。政府要從農村基層民主發展的長遠利益出發，創新農村工作機制與村干部選人用人機制，尤其要注重女村干部的選拔任用。要盡快完善村干部工資制度，適當提高女干部的工資報酬，對于有突出貢獻的婦女干部，要給予物質和精神上的雙重獎勵，使她們勞有所得。只有這樣，不僅能讓她們產生較大的心理滿足感和對國家制度、政策的認同感，更加積極地投身到村民自治的工作中去。

　　參考文獻：
　　[1]劉筱紅.以力治理、性別偏好與女性參與——基于婦女參與鄉村治理的地位分析[J].華中師范大學學報,2006,(7).
　　[2]保障農村婦女參與村民自治權利——訪民政部副部長姜力[N].中國婦女報,2009,(4).
　　[3]李緒勤,王敏.農村基礎民主建設中的婦女參與[J].湖北社會科學,2003,(1).

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