法治政府視角下行政問責制問題研究

摘要：責任政府是法治政府的一個重要特征，而建設責任政府則必須建立和完善相應的行政問責制度，本文正是從法治政府的基本理念出發，論證了建設責任政府和建立、完善行政問責制的重要意義，又從我國實際情況出發，分析了我國行政問責制的發展現狀及其發展過程中的問題，并進一步提出了解決相關問題的對策。
　　關鍵詞：法治政府；責任政府；問責制
　　中圖分類號：G25文獻標識碼：A 文章編號：1009-0118（2011）-01-00-02
　　
　　 法治政府是人類政府治理模式演進的必然邏輯，是我國依法治國推進的必然結果，是現代社會政治文明的重要標志。責任政府是法治政府理性統合的至高靈魂[1]。建設責任政府，必然要求行政問責制的完善。政府權力的獲取和行使，必須依據體現人們意志的法律而不是恣意妄為[2]。正如潘恩所言，政府僅僅是一種“必要的惡”[3]。因此，政府本身并不是代表正義的，它不是天使，它同樣要犯錯誤，并且是最有能力犯罪大錯誤的主體�！叭绻�人人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使統治人，就不需要對政府任何外來的或內在的控制了�！盵4]如果把政府納入法律的調控之中，從而使政府為自己的行為承擔責任，那么政府就必然會盡量減少自己的錯誤決斷，不會任意妄為，個人與社會的權益都將得到保障。
　　一、責任政府與行政責任
　　《布萊克法律詞典》對責任政府的解釋是：“這個術語通常用來指這樣的政府制度，在這種政府制度里，政府必須對其公共政策和國家行為負責，當議會對其投不信任票或他們提出重要政策遭到失敗，表明其大政方針不能令人滿意時，他們必須辭職�！痹诋敶�，由于行政權力在整個公共權力結構中所處的特殊位置和活躍程度，由于法治政府對法治國家的關鍵性作用，因此，有必要對行政機關及其工作人員的行政責任問題進行深入研究，以強化其責任意識，最終建立起負責任的政府。
　　行政責任有廣義和狹義之分。狹義的行政責任指政府公務員因觸犯法律而產生的法律責任，以及因制度而產生的工作責任。廣義的行政責任指國家機關及其公務員行使公共行政權力，進行行政管理活動，對國家權利主體即國民負責，其所承擔的責任不僅包括法律責任和工作責任，還包括政治責任和道德責任。在現代社會中公共行政權力應該是廣義的。
　�。ㄒ唬┱�治責任。政治責任指政府機關及其公務員因為享有和行使公共行政權力而產生的維護社會制度、維護憲法和法律制度、維護國家安全穩定、保障公民的生命財產安全不受侵犯、維護社會穩定和發展等職責。
　�。ǘ�）法律責任。法律責任即政府及其公務員在公共行政活動中出現濫用職權或者違法犯罪行為，從而應該承擔的否定性的法律后果。公共行政活動中的法律責任一般主要存在于公共行政主體與客體之間，可能由政府或政府機構、部門以整體形式承擔，也可能由公務員個人承擔。
　�。ㄈ�）工作責任。也稱普通行政責任，是來源于公共行政管理體系和制度方面的責任。它主要存在于公共行政主體內部層級之間、機構之間、部門之間、領導和部屬之間，由于機構和部門之間的責任和義務一般由其主要負責人承擔，所以行政責任總會落實到公務員個體身上。
　　（四）道德責任。道德責任是從事公務員職業的人所應遵循的、與職業活動緊密聯系的、具有公務員職業特征并反應公務員自身特殊要求的道德準則和規范。道德責任的主體一般是公務員，政府及其部門的道德責任一般也是通過公務員個體實現的。
　　二、行政問責制的含義和類型
　�。ㄒ唬┬姓�問責制的含義
　　行政問責制的核心是“問責”。從字面上來理解，“問責”就是追究應該做的事情，“問責制”就是責任追究制�！皢栘煛保╝ccountability）在英語詞典里有這樣的解釋，即“當一個人處于某一特定職位時，公眾有權力對其進行批評，而其本人有責任對與其職位有關的所發生的事情向公眾進行解釋”。[7]“行政問責”就是指，當政府的行政人員在政府里處于某一特定職位時，公眾有權力對其進行批評，而此行政人員有責任對與其職位有關的所發生的事情向公眾進行解釋。行政問責制是民主政治的重要組成部分，其全部正當性或根本依據在于“權為民所授”。[8]
　　（二）行政問責制的類型
　　按照不同的標準，行政問責制可以分為不同的類型：
　　1、按問責的主體不同，可分為同體問責和異體問責。同體問責是指行政系統對其官員的問責，或者執政黨系統對其黨員的問責。異體問責是行政系統以外的機構和個人對行政主體的問責。
　　2、按問責時機不同，分為常態問責和非常態問責。所謂常態問責是指問責事件發生在日常的行政管理過程中，因行政機關及其公務人員履行日常職責的行為而引起問責機制的啟動。非常態問責是指引起問責的事由屬于突發性事件，是對那些因突發性事件的發生而造成的不利后果，行政機關及其公務員所要承擔的行政上的責任。
　　3、按問責事件的形式不同，分為對積極作為的問責和對消極不作為的問責。對積極作為的問責是指，啟動行政問責的事由是因為行政主體積極的作為行為引起的。對消極不作為的問責是指，啟動問責機制的事由是因為行政機關及其人員依法負有某種作為的法定義務并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。
　　4、從控制的來源和程度兩個維度出發，可以將公共行政問責制分為四種類型：官僚型問責、法律型問責、專業型問責和政治型問責。在官僚型問責制下，法律明確規定了上下級之間的關系：下級行政機關和行政人員對上級負責、聽從上級命令，上級有權力直接追究下級責任。在法律型問責制下，行政機關主要對行政系統外部的立法機關負責，行政活動受到后者頻繁、廣泛而深入的控制，即高程度的控制。專業型問責制的特點是問責主體（行政官員）與問責客體（專家型工作人員）同屬行政系統，兩者之間存在類似于外行與專家之間的關系，前者對后者控制的程度較低。
　　建立和完善行政問責制有助于提高行政人員的整體素質，有助于形成自覺負責的行政理念和抑制行政不作為或亂作為現象的產生，對我們法治政府的建設具有十分重要的意義。
　　三、行政問責制在我國的實踐
　�。ㄒ唬┪覈�行政問責制產生的歷史回顧
　　從我國歷史上的帝制時期開始，即有玩忽職守、中飽私囊、貪污挪用賑濟災民物資的官員要被處以極刑的嚴厲規定，這實際上也是一種問責制。這種問責制包括皇帝問責、御史問責、吏部問責等不同渠道�！�8】新中國成立后，人民政權下的問責與帝制時期的問責有根本不同。共產黨人所建立的全心全意為人民服務為宗旨的政權，是人們當家作主的政權，這和歷史上任何的同統治階級都不同。特別是改革開放后，我國問責制開始向制度化方向轉變。但是，在對政府及其公務員的管理與監督上的問責機制并未真正建立起來，更沒有國家層面上的可操作性的實施細則。自2003年“問責風暴”以后，我國開始全面推行行政問責制的實踐。從中央到地方，開始加快推進行政問責制的制度化建設，并在實踐中廣泛和深層次地運用行政問責制。同時，我國一些地方政府也出臺了一些專門的行政問責制的規章，并對一些重大的事故責任人追究了相應的責任。
　　從上述背景可以看出，無論是從中央還是地方政府來說，行政問責所涉及的領域都經歷了一個變化和擴展的過程。我國行政問責已從個案走向了度化的構建，標志著我國開始全面推行行政問責制。
（二）我國現階段行政問責制的現狀及存在的問題
　　長期以來，我國政府管理領域的主觀隨意性還比較明顯，有權無責、權重責輕依然突出地表現在決策和執行領域。當然，我國目前的行政問責制還處于起步階段，民主問責的氛圍遠未形成，行政問責制在實施中也引發了許多待以解決的難題。具體表現在：
　　1、制度設計缺陷，職責、權限和責任不清。目前，我國還存在著中央政府和地方政府各自的職責、權限范圍不清的問題。中央可以根據需要對地方權力予以消減，導致中央政府與地方各級政府之間的職責和權限的模糊。
　　2、行政問責文化滯后。“官本位”觀念根深蒂固，責任意識缺失，道德自律弱化，民主法制意識淡漠等原因造成了行政問責文化的落后。在現實中領導干部重權力而輕責任，公務員隊伍的政治、文化和法律素質偏低等都與制度和文化都有關系。
　　3、行政問責配套制度缺失，而且缺乏內在驅動機制。監督問責制度、信息公開機制、行政問責法律、征集評估機制、責任主體救濟制度等都尚未健全。只有某個事件引起強烈的輿論關注或激起很大民憤時，在強大的輿論壓力下，相關部門才啟動問責機制，處理幾個官員給輿論一個“交待”。責制的運轉缺乏“失職就必須擔責”這種責任倫理的驅動。
　　4、行政問責法律缺失，問責沒有常態化。行政問責法律缺失，是目前我國行政問責制中存在的最基本也是最重要的問題。涉及問責方面的制度大多屬于中央制定的政策性文件，且相關程序缺乏可操作性。
　�。ㄈ�）促進我國行政問責制健康發展的對策
　　1、加強制度建設，明確職責劃分和嚴格權責對等。在我國建立行政問責制，首先，必須妥善處理好黨政權責的界限問題，確保黨委和政府各負其責、權責統一。對于政府內部而言，要按照精簡、統一、效能的原則推進政府機構改革，理順政府縱向和橫向部門的關系。只有職責和權限明確、嚴格的劃分，行政問責制才能夠順利地推行。
　　2、重塑我國行政問責文化。我國的行政問責文化建設的只要著眼點是：要以民為本，強調權責一致，要對人們負責，強調民眾參與，要保證積極履行責任和嚴格追究責任相結合。同時要在各級政府加強對公務員的問責教育；加強全社會的行政問責文化建設，為行政權力的有效運行提供良好的外部環境。

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