論人民調解制度的完善與發展0

論人民調解制度的完善與發展
[摘 要]人民調解制度首創于我國并在一定歷史時期表現出了巨大的生命力與特別的制度價值，被譽為“東方經驗”。特別是《人民調解法》的頒布和施行，進一步完善和發展了我國人民調解制度，對于加強人民調解工作，化解社會矛盾，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會，都將產生重大而深遠的影響。但是新頒布的《人民調解法》部分具體內容例如人民調解受案范圍、人民調解程序等筆者認為還有待進一步完善和確定。
[關鍵詞] 人民調解制度 仲裁 《人民調解法》 人民調解員
 一、我國人民調解制度概述
 1、人民調解的概念與特征
 辭海將“調解”定義為:通過說服教育和勸導協商在查明事實、分清是非以及雙方自愿的基礎上達成協議，解決糾紛。在我國，是處理民事案件、部分行政案件和輕微刑事案件的一種重要方法。[《辭海》(縮印本)，上海辭書出版社1990年版，第453頁。]調解作為一種糾紛解決方式在我國已經存在很長時間了，而人民調解制度是指作為基層群眾性自治組織的人民調解委員會依據一定標準居中促成雙方當事人自愿協商達成和解的一種調解制度。人民調解不同于一般的調解方式，具體表現在:首先，主持者為人民調解委員會，不同于其它民間調解是以個人作為調解人，同時人民調解制度從組織機構、人員產生到程序效力等各個方面在法律上都有所規定，組織化法制化程度較高。其次，人民調解要依據一定的標準。根據《人民調解法》第三條規定，人民調解委員會調解民間糾紛不違背法律、法規和國家政策，也就是說人民調解應當依法依理進行。
 2、我國人民調解制度發展的歷史進程
 調解制度起源于我國古代西周時期，當時官府中設有“調人”之職。新中國成立后，1954年政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》，它標志著人民調解作為一種法律制度在我國開始確立。[陸璐：論人民調解制度的發展與完善，《法制與社會》2011年第6期，第66頁。]但“文化大革命”時期，人民調解制度遭到了嚴重破壞。
 自上世紀80年代以來，我國民主和法治建設逐步加強，人民調解制度發展也進入“快車道”。1989年國務院頒布了《人民調解委員會組織條例》，2002年司法部頒布了《人民調解工作若干規定》，2010年8月28日全國人大常委會通過了《中華人民共和國人民調解法》，2011年1月1日起正式施行，這也標志著我國人民調解制度的發展進入了一個嶄新的時代。
 二、人民調解與相關糾紛解決方式比較
 1、人民調解與訴訟之間的比較
 人民調解與訴訟二者之間具有明顯不同的特點：一是訴訟體現的是法院司法權的獨立，以法官裁判為基礎，而人民調解更多強調的是當事人的自愿性，以當事人的合意為基礎；二是在規范依據適用方面，法院訴訟中只能嚴格適用法律規范，適用范圍相對較狹窄，而調解不僅適用法律規范，還可以在不違背法律法規和國家政策的情況下適用社會習慣、道德倫理等規范，適用范圍相對較寬泛；三是訴訟對抗性很強，注重對當事人權利的保護，而調解則注重雙方當事人合意協調，更加體現利益的權衡；四是訴訟程序相對比較嚴格、規范，而調解程序則比較方便、靈活；五是在程序啟動方式上，民事訴訟實行“不告不理”的方式，相對比較被動，而人民調解則既可以根據申請進行調解，也可以主動進行調解；六是基層人民調解委員會相對于法院更有地理和時間上的優勢，更貼近生活、接近民眾，在處理糾紛特別是家庭糾紛、鄰里糾紛時更具有優勢。
 2、人民調解與仲裁之間的比較
 人民調解與仲裁之間相同點是二者都是訴訟外的糾紛解決機制。不同點：一是程序啟動方式不同，人民調解既可以根據當事人申請進行，也可以由調委會在對矛盾糾紛調查清楚之后主動提出，而仲裁程序則只有在當事人簽訂仲裁協議并且申請之后才能啟動；二是程序主持者在程序中所扮演的角色或者說是所處的地位不同，調解員在人民調解過程中作用更多地是促成雙方當事人互相妥協，進而達成合意并簽訂人民調解協議，扮演的是“和事佬”的角色，而仲裁員在仲裁過程中則比較獨立，仲裁員可以依據認定的法律事實獨立地做出仲裁裁決；三是程序結果以及相應補救措施不同，調解結束后雙方當事人有可能達成調解協議，也有可能未達成調解協議，達成調解協議后一方不滿意還可以通過訴訟途徑解決，而仲裁則具有終局性，勝方有權利向法院申請強制執行并且不能再起訴。
 三、當前人民調解制度發展面臨的困境
 1、社會結構轉變的影響
 我國的傳統社會是一個以血緣、地域為基礎的鄉土社會。特別是在農村，人們長期共同生活，聚族而居，遵守著共同的社會習慣和社會道德。人們聯系緊密、彼此熟悉，社會結構相對簡單并且穩固。人們之間出現糾紛后，也更傾向于選擇方便靈活的調解方式來解決。但是隨著社會的發展，特別是近幾年，隨著城市化進程的加快，更多的群眾從農村涌向城市，原有的社會結構被打破。從農村方面看，一是大量人口進城，留下來的多是老人、小孩以及婦女，原有的家族概念逐漸的淡化，以往在農村所常見的“族長”現已很少見到，人們更多的只是關注自身的生活，出現糾紛后其他人也更多的是扮演“看客”的角色，不愿意參與其中；二是農村的矛盾糾紛很多一部分是由土地引起的，雖然現在農民的收入更多的是依靠外出打工取得，靠天吃飯的局面已大大改變，但是土地對于農村群眾來講依然是生存之本，特別是近些年隨著城鎮化進程的加快，土地價格猛漲，一些土地糾紛背后都有行政手段的介入，這類糾紛單純依靠調解手段難以奏效。從城市方面看，由于人們之間的關系本來就較冷漠，城市里生活的人們之間的關系更多是建立在住所、職業等基礎上，人們之間來往也不夠密切，相處幾十年的鄰居甚至不知道對方姓氏這種現象也屢見不鮮，人們相互之間的防范心理也較重，以契約為基礎的陌生人社會已經成熟。在陌生人社會中，由于雙方當事人的共同體基礎比較缺乏，因此寄希望于通過共同信賴、尊敬的第三者或者是寄希望于通過相同的價值習慣來消除彼此之間矛盾糾紛的可能性越來越小。因此在調解過程中，依靠人民調解員個人魅力、關系、威望進行調解的效果將大大減弱。
 2、市場經濟利益的沖擊
 人民調解作為化解社會矛盾、維護社會穩定的重要手段在一定的歷史時期內曾產生過重要的積極作用，受到了社會的肯定、群眾的推崇，也被譽為是“東方經驗”。但是近年來，隨著市場經濟的發展和壯大，一方面各級政府都將精力更多地用于經濟建設上，人民調解的地位逐漸降低，同時由于人民調解的免費性，不僅不能直接創造經濟價值，而且還需要在硬件設施和人員配備上投入大量金錢，因而受到各級政府和村級組織的冷落；另一方面，在市場經濟大環境下，待遇和收入已成為影響一個職業發展的重要因素。特別是在農村，由于調解工作量較大，調解員待遇很低，同時又不能依靠調解收費來彌補，很多的基層調解員都怨聲載道，因此一些調解經驗豐富并具有一定專業法律知識的調解員辭職或者轉崗，他們不再愿意像過去那樣從事不計名利的調解工作，這也造成了一些地方調委會的作用并沒有得到有效的發揮。  
 3、組織建設方向的背離
 《人民調解法》第七條規定，人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。既然是群眾性組織，那人民調解就應當是一項群眾自治性活動，人民群眾應當是參與人民調解活動的主體，社會性、自治性應當是人民調解的本質屬性。但是當前在構建和諧社會的過程中，為了維護社會穩定，減少矛盾糾紛發生，特別是減少重大群體性事件的發生，一些地方政府提出了“大調解”的概念。“大調解”機制由于整合了許多行政部門的職權并且由黨委政府統一領導，在化解社會矛盾、維護社會穩定方面確實有其獨特的優勢，也發揮了一定的作用。但是，“大調解”機制行政色彩比較濃重，與調解的本質內容要求有些背離，同時由于在“大調解”機制下雖然很多部門、人員參與其中，但權限的設置和角色的定位不夠清晰，遇到一些突發重大糾紛時容易出現推諉扯皮的現象，這在一定程度上也阻礙了人民調解制度的發展。
 4、人民調解員專業知識的欠缺
 基層人民調解員特別是農村基層調解員很多都是年齡較大的村委會成員兼任，他們不僅要從事調解工作而且還要兼顧基層組織的其它業務，其中很大一部分都沒有接受過專業法律知識的學習，學歷層次也大多是高中畢業甚至中學或者小學畢業，他們在調解過程中遇到一些比較專業的法律問題時往往束手無策，這在很大程度上也影響了人民調解制度的發展。
 四、《人民調解法》的立法意義與缺陷
 1、《人民調解法》在內容上的幾大亮點
 （1）明確了調解的免費性和人民調解員的待遇保障。《人民調解法》以正式法律條文的形式明確人民調解不收費有兩大好處：一是對于宣傳人民調解制度，擴大人民調解的影響力有著積極的推動作用，使當事人遇到矛盾糾紛后更愿意通過調解途徑解決，同時對于貫徹調解優先原則也給予了法律保障；二是對于一些從事調解工作并企圖收取調解費用以牟利的人員也起到了警示的作用。同時，人民調解員工作條件比較艱苦，工資不高、福利待遇不好、工作強度大，特別是一些基層人民調解員在參與處理一些重大群體性事件調解過程中隨時面臨著人身危險，明確人民調解員的待遇保障也是基于這些現實，此規定有利于解決人民調解員的后顧之憂，提高人民調解員特別是基層人民調解員的工作積極性。
 （2）充分尊重當事人的權利并保護其隱私。《人民調解法》規定了當事人在人民調解活動中，享有接受、拒絕或者要求終止調解的權利，在調解工作中不得泄露當事人的個人隱私、商業秘密，這些條款都彰顯了對當事人的人文關懷。
 （3）明確了調解協議的法律效力。在《人民調解法》頒布之前，在一些調解過程中經常出現調解當事人無視、漠視所達成的調解協議，不履行協議約定的義務等現象，為避免此類現象的發生，《人民調解法》規定“當事人應當按照約定履行”，“應當”一詞從法律角度來講帶有強制性，對于約束雙方當事人，保證調解協議履行效果起到了“加鎖”的作用。
 （4）明確了調解后的司法救濟途徑。眾所周知，調解要在雙方當事人平等自愿的前提下進行，但是在一些調解過程中也出現過由于一方當事人在調解時對糾紛情況沒有完全掌握或者存在誤解從而造成調解結果有失公平的現象，調解后當事人發現了新證據或者全面掌握糾紛情況后對調解所達成的協議不滿意進而不履行。《人民調解法》規定了調解后可以通過訴訟途徑進行救濟，筆者認為也是基于這方面情況的考慮。
 2、《人民調解法》在立法技術上的不足
 （1）人民調解受案范圍縮小。《人民調解法》將人民調解解釋為“解決民間糾紛的活動”，而在《人民調解法》頒布之前的《人民調解工作若干規定》將人民調解糾紛范圍規定為“包括發生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛”。按照新法優于舊法的原則，《人民調解法》效力優先。但是照此規定，從字面意義上來看，人民調解的受案范圍就縮小了。筆者認為，在一些刑事附帶民事賠償案件中，在刑事責任由法院進行裁判認定的前提下，由人民調解委員會對民事賠償部分參與調解，不僅可以減輕法院的工作壓力，而且也可以充分發揮人民調解制度的優越性。
 （2）訴調對接的狹隘性。《人民調解法》將訴調對接的雙方設定為基層人民調解委員會與基層法院，但是根據法律的規定，數額較大的民間糾紛一審受理法院是中級人民法院，而且現在一些地方以地市級為單位也成立了相應的調委會，在一些中級人民法院也有調解工作室，筆者認為這些調委會只要調解員素質過硬，加強與當地中級法院對接，適當參與調解一些數額較大的民間糾紛也未嘗不可。
 （3）人民調解程序規定比較籠統、不夠具體。人民調解制度的特點是程序簡便、快捷，但是面對復雜糾紛時，調解程序如果不夠嚴謹，太過隨意，那么調解結果的法律性和公正性將會大打折扣。《人民調解法》雖然就調解程序、調解協議進行了規定，但是內容比較籠統，比如調解過程中雙方如何舉證、質證等程序并沒有進行相應規定，這將不能保證當事人的平等性，甚至影響程序的公正。
 五、完善人民調解制度的現實意義
 1、有助于節約司法成本
 當前，我國正處于經濟轉型期，矛盾糾紛多發，同時群眾的法治意識卻在不斷的增強，大量的矛盾糾紛涌向法院，法院的審判工作面臨著前所未有的壓力。在案多人少的情況下，訴訟效率低下不可避免。效率低下不但增加了當事人的訴訟成本，也增加國家的司法成本。特別是當事人對審判結果不服，再提起上訴或再審時，將會造成司法資源的更大浪費。同時，“執行難”問題也一直是訴訟過程中難以逾越的一道坎。所以要盡可能多的將對抗性小、影響力小、標的額小的糾紛通過訴訟外的糾紛解決機制解決，從源頭上分流矛盾糾紛。人民調解作為維護社會穩定的“第一道防線”有著得天獨厚的優勢，能夠及時發現矛盾糾紛并將其化解在萌芽狀態，同時在一些特定情況下能夠更加及時有效地維護當事人的合法權益。矛盾糾紛在訴訟前及時得到疏導分流，進入到訴訟程序的案件就會相應減少，法院案多人少的局面也會有所改善，訴訟效率低下的現狀也會得到有效解決，司法成本也會得到一定的降低。
 2、有助于構建和諧社會
 和諧社會是社會大眾的共同期待，但和諧社會并不是一個沒有矛盾糾紛的社會，而應該是一個能夠及時發現矛盾、疏導矛盾、解決矛盾的社會。特別是當前，我國社會改革進入到深水區，矛盾更加多發并且呈多樣化、復雜化、群體化趨勢。俗話說，“一把鑰匙開一把鎖”，訴訟雖然有其固有的優勢，但是基于糾紛的多樣性，并不是每個糾紛都適合通過訴訟途徑解決。矛盾糾紛不能及時有效解決，就會影響社會的穩定，成為構建和諧社會的障礙。和諧社會要崇尚多元化，不僅人的思想觀念、生活方式可以多元，而且社會管理方式也應該多元。由于不同的糾紛由不同的因素所導致，那么糾紛解決機制也應當盡可能多元，這樣才能最大程度地平衡不同的利益。特別是在農村，糾紛當事人往往都相互認識并且住所相鄰，如果打一場官司，雙方有可能幾十年內都不相往來，人民調解制度便捷、靈活，在化解矛盾糾紛的同時也能夠維持當事人之間的和氣，從而在化解矛盾糾紛、構建和諧社會的過程中能夠發揮“奇兵”的作用。
 六、對完善我國人民調解制度的具體建議
 1、注重依法調解。現階段，隨著社會的發展，人們的主體意識、權利意識不斷覺醒，法制意識不斷提高，而人民調解所依靠的親情、鄉情等傳統文化和法制資源所起到的作用正在不斷弱化，在相互沖突甚至激烈碰撞的權利和矛盾面前，必須依靠強化規則才能提高對社會的治理水平。在很長一段時間里，人民調解工作出現了為了達成協議而不強調爭議的基本事實和事情本身的是非曲直，這在一定程度上降低了所達成協議的合法性，侵犯了當事人的合法權益。市場經濟是法治經濟，是必須依靠規則才能有效運轉的經濟形態，人民調解工作也應該適應這種轉變，在調解工作中應當注重在弄清事實的基礎上，依靠法律規則進行調解，這樣才能保證所達成的調解協議真實、合法，真正起到化解矛盾的作用。同時，強調依法調解，也可以成為加強基層調解組織建設的重要抓手，以此推動基層調解組織人員不斷加強對法律知識的學習和應用，從而不斷提高自身業務水平，更好的服務人民調解工作。
 2、營造有利于人民調解制度發展的外部環境。《人民調解法》自2011年1月1日起實行以來，各級司法行政機關都對此做了大力宣傳，雖然從一定程度了增強了人民調解的影響力，但是依然有廣大群眾對此知之甚少，一些基層政府組織對人民調解工作不夠重視。為此，一方面應繼續加強《人民調解法》的宣傳力度，另一方面筆者認為應將人民調解指導工作納入各級政府績效考核體系，為人民調解制度的發展營造良好的外部環境。
 3、提高人民調解員的素質，增強人民調解員的工作動力。《人民調解法》規定縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規定給予表彰獎勵。雖然政府按照法律規定給調解員按時發放工資，辦理相關保險，但在實際工作過程中人民調解員的工資待遇并不是很高，同時鑒于人民調解不收費原則，一些人民調解員工作積極性較低。筆者建議在一些條件較好的地區可以參照大學生村官的相關選拔任用規定從法律專業的大學應屆畢業生中選拔優秀的人才到基層任調解員，給予這些調解員較好的待遇，一方面可以解決一些法律專業大學生就業問題，為他們的個人發展創造平臺和空間，另一方面也可以提升人民調解員隊伍整體素質，更好地促進人民調解制度的完善和發展。
 4、擴大人民調解委員會的覆蓋范圍。筆者認為，人民調解制度要在廣度上得到充分的發展，可以考慮根據矛盾糾紛的不同特點，依托行業組織、協會等組建行業內的人民調解委員會，例如勞動爭議糾紛調委會、消費糾紛調委會、物業糾紛調委會等，由當地司法行政機關給予業務指導，以加強行業自律。

參考文獻
1、季衛東:調解制度的法律發展機制，載《比較法研究》1999年第1期。
2、何兵:《現代社會的糾紛解決》，法律出版社2003年版。
3、李剛:《人民調解概論》，中國檢察出版社2004年版。
4、范愉:《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社2000年版。
5、《辭海》(縮印本)，上海辭書出版社1990年版。
6、梁德超:《人民調解學》，山東人民出版社1999年版。
7、陳道友:開展人民調解員訴訟參與制試點工作，載《人民調解》2004年第11期。
8、辛董輝：《我國人民調解制度的完善與發展》，山東大學2008級畢業碩士論文。