關于完善民事申請再審制度的幾點思考

關于完善民事申請再審制度的幾點思考

【摘要】 民事申請再審制度作為一種監督性和救濟性的案件審查制度，其目的是保護當事人合法權益，保障司法公正。新的民事審判監督程序立法施行近四年以來，民事申請再審制度產生了很大變化，再審事由更加細化、期限更明確，申請和審查法院的提級，以及程序和形式的相對完善等，但只是一定程度上解決了當事人申請再審難的問題，與此同時，民事申請再審審查工作在實踐中也遇到了諸多亟待解決的新問題。本文意圖淺析我國現行民事申請再審制度的缺陷，提出建議，以期建立更為完善的民事申請再審制度。
【關鍵詞】 民事申請再審制度  再審程序  完善

 民事申請再審制度作為一種監督性和救濟性的案件審查制度，其目的是保護當事人合法權益，保障司法公正。2008年4月1日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》正式施行，人民法院申請再審審查工作開始全面適用新的民事審判監督程序，再審事由更加細化、期限更明確，申請和審查法院的提級，以及程序和形式的相對完善等變化，不僅大大強化了對當事人申請再審權利的程序保障，而且使申請再審審查工作上升為一個相對獨立的法定訴訟階段，對于實現審查工作的規范化、專業化具有重大歷史意義。但隨著新的民事審判監督程序立法施行近四年以來，民事申請再審審查工作在實踐中也遇到了諸多亟待解決的新問題，因此很有必要對我國現行民事申請再審制度進行科學的設計與更進一步的完善。
 
一、民事申請再審制度的概述
1、民事申請再審制度的概念及其發揮的作用
 民事申請再審制度，是指依當事人申請啟動的再審程序，即當事人認為人民法院已經發生法律效力的民事判決、裁決、調解書，在認定事實或適用法律上確有錯誤，通過行使申請再審訴訟權利引起再審程序的發生，由人民法院依法對案件再行審理的程序。該程序對于保障當事人的訴訟權利和實體權利，依法糾正錯案，維持當事人之間的利益平衡，實現司法公正，化解社會矛盾，維護社會穩定起著重要作用。民事申請再審的審查工作則是指人民法院對當事人的再審申請是否符合法律規定的再審事由進行審查，是法官綜合當事人的再審申請及生效裁判進行衡量的裁判階段，是決定是否開啟再審程序的關鍵環節，不僅關乎生效裁判的既判力和司法的權威，更關乎當事人合法權利的有效保障。申請再審審查工作起著承上啟下、分源截流的重要作用，既是民事申請再審制度建設的核心環節，也是我國審判監督制度的關鍵。因此，從我國國情出發，從人權保障的角度，以當事人主義和以人為本的理念為基礎，建立符合民事訴訟特征和審判規律的申請再審制度，是我國民事司法改革亟須完善的一項重要制度。[尚立福：《對完善我國民事申請再審復查制度的思考》，。]
 2、民事申請再審制度的發展進程
 1982年，我國出臺了《民事訴訟法（試行）》的規定，審查程序在我國民事再審制度中被法律真實確定，該法規定了當事人有“申訴”的權力，但這并非訴權。訴權在我國學術界一般被普遍認為是公民所享有的請求國家司法保護的權利，即糾紛主體將民事糾紛引入民事訴訟，請求法院行使審判權解決民事糾紛或保護民事權益的權利，訴權的行使引發民事訴訟程序啟動的法律后果。[尚立福：《對完善我國民事申請再審復查制度的思考》，/。]而申訴審查制度是以國家公權力即審判監督權為基礎構建的，是一種帶有行政色彩的非程序性、非規范化的司法部門內部處理機制，并非基于當事人的訴權，其性質實為糾錯程序而非維權程序，審查過程被完全職權化。
 1991年，修訂后的《民事訴訟法》規定了當事人“申請再審”的權利，較之以前的“申訴”產生了質的變化，成為了一項訴訟權利，是當事人訴權在民事再審程序中的表現。但另一方面，在申請事由、審查程序、處理方式等方面的規定仍不具體，甚至存在立法空白，影響和制約了此項工作的開展，產生了諸多問題，申訴審查處于隨意、草率、無序的“暗箱操作”之中，規范意義上的申請再審制度尚未建立。各級法院耗費大量精力卻無立法依據，加之當事人對申請再審制度公正性產生質疑，嚴重阻礙了司法公正與效益。
 2007年，全國人民代表大會常務委員會對民事訴訟再審制度再次進行了修正，核心內容主要是：1、申請再審管轄法院“上提一級”，盡力消除選擇性管轄的弊端；2、進一步明確和細化了申請再審事由，指引當事人依據法定事由申請再審；3、明確規定了審查期限；4、明確當事人的知情權和參與權；5、要求以裁定結案，實現審查結果的法定化。此次立法修正基本確立了申請再審權的法定訴訟權利地位，同時明確規定了對于當事人提出的再審申請進行審查的基本程序要求，使申請再審審查程序法定化，不僅賦予當事人申請再審權法定程序保障，而且使各級人民法院長期以來所做的大量審查工作取得了法律地位，有法定程序可以遵循。[蘇澤林：《民事案件申請再審指南》，2010年版。]
 綜上述可見，我國現已基本實現申請再審事由、期限和程序的具體化、法定化和相對完善，強調和保障了當事人申請再審的訴訟權利，這無疑是我國民事訴訟立法上的一巨大進步。
 
二、民事申請再審制度的缺陷
 民事申請再審制度的修改不是一朝一夕就能盡善盡美的，說其較為完善也只是相對而言，2007年的修正盡管已經在很大程度上推進和加強了民事申請再審制度的合理化、科學化以及可操作性，且有效保障了當事人再審訴權，但毋庸置疑，此次修正的成就距離民事申請再審制度的理想狀態還有一段距離，民事申請再審制度需要進一步修改與完善，下面就其缺陷一一列舉。
 1、當事人申請再審的門檻過低
 在我國，當事人申請再審的門檻過低，限制過于寬松，導致當事人纏訴濫訴，或越級訴訟主要體現在兩個方面：
 一是當事人申請再審的期限過長。根據現行《民事訴訟法》第一百八十四條的規定，當事人申請再審應當在裁判生效后二年內提出。從司法實踐來看，兩年的申請再審期限過長，不但使生效裁判的既判力和司法公信力受到空前挑戰，同時也使法院對案件的再審工作產生困難，譬如啟動再審程序時，有的當事人的主體早已不存在了，卻無從查起，實際操作中還要追加其法定代理人，詢問其是否同意撤訴或繼續訴訟，造成了司法資源的極大浪費。
 二是再審審查不需要繳納訴訟費用。《訴訟費用繳納辦法》規定，審判監督程序審理的案件，當事人不繳納案件受理費（當事人有新證據足以推翻原判決裁定以及未上訴而申請再審的，經法院審查決定再審的除外），根據該條規定，再審程序一般不需要繳納訴訟費，特殊情況下需要繳納訴訟費還必須是法院已經決定再審的，而再審審查一律無須繳納訴訟費。二審程序則是以上訴人按時足額預繳一定數額的訴訟費為前提，勝訴則該費用由被上訴人承擔，敗訴則由上訴人自己負擔。平均而言，二審改判率遠低于50%，所以由上訴人最終承擔上訴費的概率遠高于50%。[郭燕：《部分當事人以申請再審替代上訴的異化現象應引起重視》，。]有些當事人為了規避交納上訴費，在法定上訴期間，故意不提起上訴。待上訴期屆滿后，再向法院申請再審。還有的當事人錯誤地認為，反正申請再審不需要交訴訟費，不申請白不申請，不管有理無理打一桿子試試，只有好處沒有壞處，他們有時間、有精力，企圖通過長期纏訴，達到重新審理的目的。
 2、當事人依不同事由多次申請再審
 關于申請再審次數的問題，目前除了最高法院《關于受理審查民事申請再審案件的若干意見》（簡稱《意見》）第31條規定的以相同理由不可重復申請再審及申請再審被駁回后不能再向上級人民法院重復申請再審兩種情形外，尚無其他法律和司法解釋對申請再審次數予以規范。實踐中存在兩種重復申請再審的情形，一種情形是申請被駁回后以不同的事由重復申請再審，這種情況如果被準許，理論上可能出現當事人依照民事訴訟法第179條的規定，對同一個案件以不同的事由13次提出再審申請；另一種情形是駁回后的裁定又向上級一法院申請再審，如果這種情況被準許，從目前民事案件審理情況看，大部分訴訟經過一審、二審向省（市）高院第一次申請再審，被駁回后再次申請，則將有大量的案件涌向最高人民法院。再審程序作為一種有限的救濟程序，不應當是無止境的，正如最高人民法院副院長沈德詠所言：“在司法實踐中，有的案件歷時10年，有的案件先后判決、裁定達12次之多，這不僅在程序上對兩審終審、證據時效、審限制度等是一種自我否定，而且在實體上也使得相關案件是非難分，無法下判。這種做法不僅造成了當事人的訴累，也耗費了法院大量的人力、物力、時間、精力。以有限的審判資源進行不必要的重復勞動，無論從哪個方面講都是得不償失的。”[張愛珍：《重構我國審判監督制度的幾點設想》，《人民司法》，2001年第10期。]其結果是案件的既判力、司法權威、司法公信度都得不到維護，司法公正和司法效率都遭受了打擊。
 3、人民法院對再審申請的審查期限過短
 根據《民事訴訟法》第一百八十一條規定，“人民法院應當自收到再審申請書之日起三個月內審查，符合本法第一百七十九條規定情形之一的，裁定再審；不符合本法第一百七十九條規定的，裁定駁回申請。”法律規定的民事申請再審案件審查期限為三個月。但在實踐中，三個月審查期限明顯過短，主要原因在于：一是案件數量多。我國民事訴訟法對當事人申請再審限制較少，加之《民事訴訟法》修改后，受理申請再審案件的法院上提一級，致使案件大量上浮，各省市高級人民法院及最高人民法院民事申請再審案件數量激增，并呈逐年上升趨勢。二是調卷難。再審審查大多需要通過機要等方式調取原一、二審卷宗，涉及兩級法院，調卷時間長，會擠占審查期限；對于地域遼闊、中基層法院偏遠的省份，調卷則更慢。三是聯系不到被申請人。在再審審查實踐中，法院在通常情況下不向申請人與被申請人發送傳票，而是根據已知的聯系方式進行電話聯系，有時會通知不到被申請人，對于詢問當事人、了解案情造成了障礙。基于上述這三個主要原因，使得法官經常因無法在三個月內完成民事申請再審案件的審查而不堪重負，同時也會造成當事人對“超審限”的不滿。
 4、關于申請再審審查期間是否中止執行的問題
 《民事訴訟法》第一百七十八條規定：“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審，但不停止判決、裁定的執行。”這一規定雖然符合維護生效裁判既判力的原則，但在司法實踐當中，如果案件被指令再審并且改判，很可能導致當事人合法權益受到損害以及執行回轉難等一系列問題。
 5、申請再審審查工作走過場，流于形式
 根據《民事訴訟法》的相關規定，申請再審案件的審查方式包括：徑行裁定、調卷審查、詢問審查、聽證審查，法官可以根據案情自行選擇。在審判實踐當中，部分法官為了提高審查效率，大多采取徑行裁定與調卷審查兩種方式，僅通過審查當事人、案外人提交的書面材料，以及調取、查閱原審卷宗的方式，即對再審申請事由是否成立作出判斷，并作出再審或者駁回的裁定。這種審查方式很容易使法官通過簡單的審查方式，隨意駁回當事人的再審申請，導致當事人申請再審的權利遭到損害。

三、民事申請再審制度的完善
 1、縮短申請再審期限，且規定申請再審人應當預交訴訟費
 關于再審申請的期限，各國法律都有不同的規定。法國《民事訴訟法典》第596條規定：再審上訴的限期為兩個月。德國《民事訴訟法》第586條規定：再審之訴應在一個月的不變期間內提出，自當事人獲知不服理由之日開始。日本《民事訴訟法》第424條規定：再審的訴訟應當在判決確定后得知再審事由之日起三十日內提起;原蘇聯《民事訴訟法》第334條規定：可由案件參加人在作為再審理由的情節確定之日起三個月內提出。匈牙利《民事訴訟法》第261條第一款規定：提出再審申請的期限是六個月，從判決生效時算起。如果當事人后來才知道再審的原因，或者后來才擁有申請再審的權利，那么期限就應該從這個時候算起。[最高人民法院告訴申訴審判庭編：《告訴申訴審判實用手冊》，人民法院出版社1994年版，第139、142、145頁。

參考文獻：
1、蘇澤林：《民事案件申請再審指南》，2010年版。
2、最高人民法院告訴申訴審判庭編：《告訴申訴審判實用手冊》，人民法院出版社1994年版。
 3、尚立福：《對完善我國民事申請再審復查制度的思考》， 4、張愛珍：《重構我國審判監督制度的幾點設想》，《人民司法》，2001年第10期。
 5、最高人民法院告訴申訴審判庭編：《告訴申訴審判實用手冊》，人民法院出版社1994年版。]綜上，各國關于再審申請期限都不是很長，大多是一至六個月左右。我國《民事訴訟法》第一百八十四條規定：“二年后據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更，以及發現審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的，自知道或者應當知道之日起三個月內提出。”對此，有人建議所有再審申請案件都應參照此處“三個月”的規定，規定再審申請應當自知道或者應當知道再審事由之日起三個月內提出。但確定“知道或者應當知道再審事由之日”在繁重的申請再審審查工作中有一定難度，故我認為，綜合考慮兩年期限過長的因素，以及實踐的可操作性，應當將申請再審的期限規定為裁判生效后六個月內較為合適，既有利于當事人充分行使訴權，又有利于提高訴訟效率，確保裁判效力及司法程序的穩定。
 2、規定一般情況下申請再審以一次為限，且不準許對駁回裁定再次申請再審
 就再審申請次數而言，我認為再審程序不是一種普通程序，而是一種特殊程序，它是對可能有錯誤裁判的一種補救，這種補救應當是有條件、有限制的，不應當是無止盡的。否則，不利于權利義務關系的穩定，不利于保護對方當事人的合法權利。民事案件當事人的訴訟目的是期望通過司法手段將自己與對方當事人發生紊亂的權利義務關系確定下來，使爭議的訴訟標的盡快恢復到正常的流轉之中。如果判決、裁定生效以后，可以無次數限制地申請再審，必然會使已經確定的權利義務關系的穩定性遭到破壞，使當事人在社會生活中永遠處于不安全狀態。因此，我認為為避免不必要的新的社會矛盾產生，防止社會資源的再度浪費，應當嚴格限制申請再審的次數，規定申請再審以一次為限且不準許對駁回裁定申請再審。只有嚴格限制申請再審的次數，才能真正發揮再審程序的非常救濟功能，才能實現程序經濟化，節約訴訟成本，提高訴訟效益和效率，保障法院裁判的權威性。具體到實踐中，可以在案件審查受理階段，要求申請人依照《民事訴訟法》第179條的規定明確再審事由；作出裁定后，不準許當事人以相同或不同的事由再次申請再審，也不準許當事人對駁回裁定向上一級人民法院申請再審。對經法院裁定駁回后確又發現存在錯誤的案件，我認為應當根據民事審判監督程序的相關規定，通過法院依職權提起再審的方式解決。
 3、適當延長申請再審案件的審理期限
 我認為，將民事申請再審案件的審查期限，即案件從立案時起至結案時止的期間，從三個月延長至六個月為宜。如果將此期間規定過長，會造成案件久拖不決，導致當事人的權益無法得到充分保障，從而對法院產生不滿，最終激化法院與申請人之間的矛盾。故從實際操作來看，六個月較為適宜。同時可適用《民事訴訟法》規定的中止審限、延長審限等制度，以保障雙方當事人能夠充分行使訴權，法官也有足夠的時間進行申請再審案件的審查工作，且保證了案件的審查質量，有效避免錯案、冤案。
 4、對原判決裁定附條件中止執行
 建議申請再審案件審查期間，允許當事人提供相應的財產辦理擔保手續，有條件的中止執行，利息由申請人承擔。這一舉措可以有效避免再審改判后發生的執行回轉難的問題，提高法官的辦案效率，且確保申請人的合法權益不會受到損害。
 5、認真落實談話制度，增強合議制
 最高人民法院的司法解釋中規定，人民法院可以根據案情需要決定是否詢問當事人，以有新的證據足以推翻原判決、裁定為由申請再審的，人民法院應當詢問當事人。據此，我的建議是，進入再審審查程序的案件都應傳喚當事人談話，至少要傳喚再審申請人聽取其再審申請的意見。對于再審申請人提出有新證據足以推翻原判決、裁定的，原審存在事實認定問題的，再審申請人和被申請人存在嚴重對立情緒的，以及原審確實存在問題需要提起再審的案件，承辦人都要與雙方當事人進行談話和詢問。落實與當事人的談話制度，不僅有利于法官及時查清案情，維護處理結果公正性，還有利于及時了解當事人的訴求，使得當事人感受到法院對其案件的重視，消除當事人對法院的怨氣，方便開展案件的調解與和解工作，從而有利于案結事了目標的實現，有效增強司法能動性。
 落實談話制度的同時，增強合議制度。再審審查是民事訴訟程序中的最后一道“關口”，因此把好案件質量關尤為重要。對于案件的審查，要充分發揮合議庭的作用，合議不是走過場，不能流于形式。對于每一個案件，承辦人必須向合議庭匯報，拿出自己的意見，合議庭成員也要發表意見。申請再審案件涉及類型較多，幾乎每一個案由都會涉及到，在實際審判工作當中，每個承辦人在業務方面都各有專長，卻又不可能面面俱到，因此發揮合議庭作用、聽取合議庭成員意見尤為重要。

 綜上，申請再審制度的完善是一項長期性且艱巨的任務，其制度缺陷存在于當事人申請再審及法院審查工作的方方面面，本文僅就其中的若干問題進行了初步探討，希望今后我國民事申請再審制度改革和發展得更加完善，能夠在考慮當事人權益保障的同時兼顧人民法院的工作實際以及司法的權威。