人民調解制度的發展與完善

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[摘要]長期以來,人民調解作為一項具有鮮明中國特色的糾紛解決制度,在解決民間糾紛、維護社會穩定方面發揮著不可取代的作用。本文共分為三個部分：
第一部分，論述了人民調解制度的概述與歷史考察，本部分通過分析人民調解的定義，概述出人民調解制度的內涵、特征與功能，并且回顧了人民調解制度的歷史淵源，總結出人民調解制度是東方之特色。
第二部分，在回顧人民調解制度歷史淵源的基礎上，從人民調解制度的現狀的出發，概括了人民調解制度存在的問題。
第三部分，針對人民調解制度存在的問題，提出了人民調解制度發展與完善的建議。
[關鍵詞]：人民調解制度，現狀與問題，發展與完善
一人民調解制度的概述與歷史考察
（一）人民調解制度的概述
人民調解制度作為我國特色的糾紛解決制度，是從民間自發并且不斷發展而來的，它是我國民事程序法律制度的重要組成部分，其在社會生活中、特別是在維護社會穩定、實現群眾自治與加強社會主義法治建設反面發揮了重要的作用，被西方譽為“東方經驗”。為更好的發揮人民調解制度的特色作用，有必要在對人民調解制度深入研究之前，明確人民調解制度的基本概念、特征以及功能。
1人民調解制度的基本概念
根據《人民調解法》第二條的規定：人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。通過《人民調解法》對人民調解概念的描述，我們可知人民調解的基本內涵主要包括三個方面：1、人民調解委員會作為人民調解的主體而存在，即公民要想通過人民調解解決爭議或糾紛時，只能尋求人民調解委員會進行裁決。這是人民調解區別與法院調解、行政調解的關鍵所在。2、人民調解的方式側重于軟性方法的實施，例如說服、疏導等方法并且人民調解的方式側重于教育公民遵紀守法，因此可以采用多種方式。3、人民調解最重要的原則是自愿平等協商，即人民調解委員會是在公民平等協商的基礎上進行的，并且不得強迫公民達成協議，應給予公民自愿達成協議的自由。4、人民調解的對象是民間糾紛。民間糾紛包括發生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。
綜上所述，筆者認為，所謂“人民調解制度”是指人民調解委員會根據國家現行的法律、法規、規章的規定以及以政策和社會公德為指導，在尊重糾紛當事人自愿平等協商的基礎上，通過教育和疏導等方式促使當事人達成協議的一種基層的特色的解決民間糾紛、排除矛盾的法律體制。
2人民調解制度的特征
（1）合意性。合意性是指糾紛當事人在平等協商的基礎上自愿達成調解協議。合意性是人民調解的關鍵，關系到人民調解是否正當、是否合法。合意性主要體現在糾紛當事人對糾紛處理方式的啟用以及糾紛處理結果都要達成一致意見，否則人民調解就失去了意義。合意性也是區別與公力救濟的重要特點。公力救濟的強制性并不需要獲得當事人的合意。
（2）程序非強制性。由于人民調解是在糾紛當事人自愿平等協商的基礎上進行的，因此對于人民調解的程序，法律并無強制性的規定，而是充分尊重糾紛當事人的意志給予糾紛當事人更多的自愿空間。人民調解的合意性決定了人民調解并不需要以法律程序的強制性規定來保障實體正義的實現。
（3）社會自治性。雖然《人民調解法》的頒布實施彌補了人民調解立法的空白，但是人民調解的主體是人民調解委員會。人民調解委員會作為我國的自治組織而不是官方工作人員，它屬于我國的社會力量范疇而不是國家力量。這項制度是在自愿和合意的基礎上運行，是公民參與并把糾紛交與社會解決的一種重要形式。
3人民調解制度的功能
人民調解制度作為我國特色的古老的解決糾紛的一種法律制度，發揮著不可替代的作用，它作為我國司法制度的重要補充，同時又區別與我國的公立救濟。人民調解制度的主要功能主要包括以下幾個方面：
（1）人民調解能夠合理有效的解決公民之間的矛盾，促進社會團結與社會安定。人民調解的主要對象即公民之間的民間糾紛。中國特色的國情、民情決定了有些糾紛不可采用行政、司法等手段來解決，而人民調解這個特色的制度可以使當事人之間的對立情緒消除，并且不會留下負面影響，能夠促使改善公民之間的人際關系以及維護社會穩定。同時，我國司法制度中存在的“執行難”等問題，如果不及時解決公民之間的糾紛，很有可能影響社會的穩定。人民調解制度作為特色的民事程序制度，作為司法制度的重要補充，恰恰發揮了不可替代的作用。因此，人民調解制度能夠促使當事人在自愿平等協商的基礎上及時解決糾紛，化解當事人之間的矛盾，拉近了當事人之間的和諧關系。
（2）人民調解有助于加強法制宣傳并且形成具有良好法律秩序的和諧社會。社會主義法治社會的主要任務之一即提高人民群眾的法律素質。糾紛當事人選擇人民調解委員會調解的過程中，人民調解員能夠在化解糾紛的過程中，對糾紛當事人起到宣傳法律的作用，人民調解員通過疏導、教育等軟性方法，可以潛移默化的提高公民的法律素養，對我國社會主義法治社會的建設起到軟性力量的作用。
（3）人民調解在預防犯罪、打擊違法行為中，起到了關鍵作用。人民調解通過疏導、教育等方式，在平等協商的基礎上自愿達成協議及時解決糾紛，避免民間糾紛上升為治安案件甚至刑事案件。同時，人民調解委員會作為社會力量的重要組成部分之一，作為我國的自治組織，可以發現大量的違法行為的線索，能夠及時捕獲違法信息，為公安機關打擊違法犯罪行為，維護社會長治久安發揮了不可取代的社會作用。
（二）人民調解制度的歷史考察
由于中國傳統的“以和為貴”、“中庸”與“息訴止紛”的法律觀念的影響，再加之普通群眾大都不愿意因為一點事情就被“對簿公堂”，所以民間調解在中國歷史年代中就已經存在，并且在中國古代常被作為一種民間糾紛解決的主要方式，并被廣泛的應用。
通過對歷史材料的梳理，筆者認為，我國人民調解制度的起源可以追溯至原始社會。西周時期設置了專門的官職如“調人”、“胥吏”、來調解民間糾紛、維護社會平穩；秦漢時期，不僅設置了“職聽訟”和“收賦稅”之職，而且確定了由政府在縣以下的鄉、亭、里得夫來行使調解民間糾紛的職權；唐代則沿襲秦漢制度，縣以下行政組織沒有審判權，鄉里民間糾紛、訟事，則先由坊正、村正、里正調解，調解未果，才能上訴到縣衙。至兩宋，調解開始出現了制度的規定；明代在沿襲和發展歷代的調解制度的基礎上把民間調解行為上升為法律規范，制定了《大明律》。《大明律》明確規定“凡民間應有詞訟，許耆老、里長準受于本亭剖理”。明朝在鄉一級專門設置了調解民間糾紛的處所“申明亭”，由耆老、里長主持調解并形成制度。清代在縣鄉以下基層組織實行保甲制，設排頭、甲頭、保正，負責治安、戶籍、課稅和調解民間糾紛。[ 王公義《中國的人民調解制度》，載于 http://www.legalinfo.gov.cn/gb/moj/2003-03/25/content_20888.htm，2010年 10 月 25 日
]民間調解在古代的廣泛使用，表明調解符合中國特色的國情與人情需要，因此，民間調解悠久長遠的歷史使其成為我國司法制度的重要補充，被西方譽為“東方特色”。
二人民調解制度的發展現狀與存在的問題
（一）人民調解制度的發展現狀
1人民調解制度的萌芽階段（1924—1949）：在這個階段，我國在中國共產黨的領導下的農會組織中設立了調解組織負責調解農民之間的民事糾紛。
2人民調解制度的確定階段（1950—1978）：人民調解制度在此階段中受到了國家的重視，并且將其作為我國社會主義法治建設的重要內容。1954年，政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》，這是我國第一部關于人民調解制度的法律規范文件，同時這表明新中國成立以后，我國統一規范了人民調解組織的名稱、性質與設置。《人民調解委員會暫行組織通則》的頒布表明我國人民調解制度正式走向了規范化、法制化道路，但是由于“反右”斗爭和“文革”的影響，人民調解制度遭到較大沖擊，導致人民調解委員會無法發揮解決民間糾紛、維護社會秩序的作用。
3人民調解制度的發展階段（1979—1989）：1980 年 1 月，全國人大常委會批準重新公布《人民調解委員會暫行組織通則》；1982 年 3 月《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》的頒布明確表明人民調解制度正式寫入法律；隨后頒布的《中華人民共和國憲法》更是把人民調解制度納入憲法條文。[ 《中華人民共和國憲法》第 111 條第二款規定：“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”]在此期間，人民調解制度由于被恢復，發揮了突出的作用。
4人民調解制度的成熟階段（1990—至今）：中國進入21世紀后，伴隨著中國市場經濟的發展，人民調解制度作為司法制度的補充更加規范化與法治化。其中，2002年頒布的《人民調解工作若干規定》和《關于審理人民調解協議的民事案件的若干規定》，表明了人民調解協議具有合同性質，當事人不得擅自變更或者解除調解協議。2004 年確定了法院審查確認制度。2010 年 8 月，全國人大常委會審議通過了《人民調解法》，彌補了有關人民調解制度專門法律規定的空白，同時，《人民調解法》中明確規定了人民調解的基本內涵、人民調解工作的原則、指導和保障，并且明確了人民調解協議的法律約束力。《人民調解法》的出臺不僅有助于調動人民調解組織和人民調解員的積極性，而且有助于減少法院訴訟壓力以及訴訟資源的浪費，使得人民調解和訴訟方式得到很好的銜接。
（二）人民調解制度存在的問題
雖然《人民調解法》應運而生，但是人民調解制度在司法實踐中還是有許多問題需要解決。筆者在人民調解制度實踐的基礎上，依據《人民調解法》的規定，提出以下幾個問題：
1人民調解組織的不規范性。
《人民調解法》雖然對人民調解組織的范圍作出了明確規定并且大大擴大了人民調解組織的范圍，但是實踐中，作為法定調解組織形式必須全部設立的村（居）人民調解組織并沒有全部設立。已存在的鄉鎮人民調解組織不符合法律規定，不規范。與此同時,隨著社會的發展，一些區域性、行業性與專業性較強的企事業單位、行業部門對人民調解組織的專業性要求不斷加強,而現實生活中專業性的人民調解組織較少，而且沒有明確的法律地位。
2人民調解員隊伍問題凸出。
人民調解員作為人民調解委員會的能動主體，他們的法律素養、文化程度以及業務水平的高低關系到《人民調解法》的貫徹實施，關系到人民調解這項特色制度解決公民之間糾紛能否起到應有的作用。從目前來看，我國人民調解員主要存在以下問題：（1）、某些地方的人民調解員老齡化問題嚴重。雖然德高望重的老人當人民調解員對民間糾紛的解決起到了關鍵作用，但是，他們有些年齡過大或身體多病，而且他們的觀念并不適應一些新型的社會矛盾或糾紛。（2）、某些人民調解員文化水平偏低、法律意識淡薄。由于地方有關人民調解員培訓制度的缺乏，再加之人民調解員來自各行各業，所以人民調解員的文化以及業務水平偏低。過去，人民調解員進行調解大多是對鄰里關系以情說理，但是現在人際關系越來越陌生，而且公民的法律意識普遍增強，原來的以情說理的方式已不能公平解決當事人之間的糾紛。因此，人民調解員必須具備過硬的業務知識以及專業的法律知識。（3）、人民調解員的積極性沒有調動起來。雖然立法對人民調解員的補貼、優待撫恤作出了規定，但是這些經費在我國很多地區并沒有從地方財政中得以兌現。
3人民調解員資金保障的缺乏。
《人民調解法》有一項原則是人民調解免費原則，這對于公民來說無疑是件好事，但是這只是表明人民調解對外是免費的。對內而言，人民調解的調解人員的勞動收入、培訓考核以及辦公經費等都是要耗費一定成本的。雖然《人民調解法》第十六條對于人民調解員的保障列入了法律規定的范圍，但是這些規定比較抽象與原則，缺乏可操作性。人民調解員的專項資金究竟如何解決？地方財政如何列出這項資金？這些實踐中的問題需要切實得到解決，否則資金缺乏穩定的保證。
4調解程序的可操作性不強。
該法第二十六條規定，“人民調解員調解民間糾紛，調解不成的，應當終止調解，”試問如果立法沒有明確規定一個具體的調解期限，那實踐中怎么去衡量和把握“調解不成”？這恐怕會給人民調解組織極大的自由裁量權。既然人民調解制度現在已經被提升到了法律的高度，那么就應當賦予它在法律上的高度權威性和約束力，不僅要規制糾紛當事人，更應對承擔人民調解神圣職責的人民調解組織加以嚴格制約。希望立法者能夠在今后出臺的實施細則或者立法解釋中將這一塊法律空白加以彌補并妥善規范。
三人民調解制度的發展與完善
雖然《人民調解法》出臺可以指導人民調解工作中遇到的問題，但是由于法律本身具有滯后性這個特征，所以《人民調解法》沒有靈活發揮快速解決人民矛盾的特點與優勢。如何發展與完善人民調解制度是我們需要深度思考實踐問題。筆者在分析我國人民調解制度的基本內涵、歷史考察、現狀以及現狀存在的問題基礎上，提出了自己發展與完善人民調解制度的以下建議：
（一）加強人民調解員的隊伍建設
1完善人民調解員選拔的建議
由于人民調解工作主要是解決公民之間的民間糾紛，而民間糾紛與矛盾是普遍存在的，所以人民調解工作必然對人民調解員的數量提出了必要的要求。同時，由于民間糾紛涉及的是公民生活之間各種各樣的矛盾、小摩擦，所以人民調解員不僅要在數量上有所保證，在素質上也要有所保證。因此，筆者建議人民調解員的選拔可以參照公務員法選拔人民調解員，既保證公平競爭、擇優錄用，又保證具有較高素質的人員被選拔錄用。筆者還建議可以從退休的法官、檢察官、法學教授、律師選拔優秀人選擔任人民調解員。
2完善人民調解員培訓的建議
人民調解員的培訓，是人民調解制度更好發展的“軟性力量”。人民調解員的培訓同時關系到民間糾紛能否快速解決，讓公民之間的隔閡消除。因此，筆者建議：不僅應對人民調解員實行崗前培訓制度，而且還應該在人民調解員工作中進行定期的培訓。崗前培訓與定期培訓制度要結合司法實踐的工作，將調解所需基本知識與基本技能以多種方式讓人民調解員學習到。比如經常組織經驗交流、法庭旁聽、現場觀摩等活動,各縣(市)區鄉鎮(街道)可以組織轄區內的檢察官、法官、律師等具有專業知識背景和豐富經驗的人擔任培訓講師和業務指導員。
（二）加大人民調解工作的資金保障
人民調解工作所需資金是關系到人民調解工作能否順利進行的重要物質保障，同時也關系到人民調解員的工作積極性。因此，筆者提出以下幾點建議：1、人民調解工作所需資金必須納入政府的預算中。2、針對《人民調解法》中人民調解免費原則，筆者認為需要改革。因為隨著社會主義市場經濟的發展，民間糾紛的主要性質也由涉及道德倫理的家庭糾紛轉變為財產性糾紛。因此，筆者認為性質涉及到經濟活動中的財產性糾紛應當收取一定的人民調解費用，以彌補人民調解資金的不足，不僅可以調動人民調解員工作的積極性，而且能夠保證公平正義的解決民間糾紛。3、應該采取多種途徑吸收社會資金，為人民調解工作資金提供補充力量。比如：在一些行會、商會或消費者協會中建立人民調解機構，這樣把人民調解工作放在社會中解決。
（三）人民調解組織規范化建設
由于民間糾紛中涉及勞動爭議、醫患糾紛等專業性、行業性糾紛的矛盾越來越多，因此，應該確保每個地區都應具備勞動爭議調解委員會、醫患糾紛調解委員會、行業協會調解委員會等新型人民調解組織，不僅促進人民調解與行業協會調解以及社會專業組織參與的有機結合,有效拓展人民調解的工作領域，而且有利于人民調解組織規范化發展。
筆者建議：1、在市（縣、區）成立人民調解委員會，并針對道路交通事故、醫療損害、勞動關系、等矛盾糾紛多發性、專業性、技術性較強的特點，成立相應的專業調委會。2、加大鄉鎮調解組織、村（居）調解組織的建設。
（四）進一步完善人民調解立法
《人民調解法》的出臺雖然指導了人民調解工作的進行，但是立法中有的只是原則性指導，需要進行細化規則。例如：人民調解法中針對人民調解工作的次數與期限沒有做出規定。筆者認為：程序與期限是保證人民調解工作高效高質完成的保證。民事訴訟法》中規定了審理期限，《仲裁法》中規定了裁決期限，《人民調解法》中也應當規定調解期限。因此，筆者建議：1、人民調解工作的順利展開需要在將來的立法解釋或實施細則中明確規定期限與次數；2、根據不同性質的糾紛，不能一概而論的規定相同期限，可以根據不同性質的民間糾紛規定不同的人民調解期間與次數，同時針對特殊情況時，應該規定可以延長期限。如果在法定的期間內沒有解決糾紛，那么應該告知當事人向人民法院起訴，而不是再按照人民調解程序進行。
當然，以上這些都只是筆者的初步設想，很多關于人民調解隊伍制度建設方面的具體問題還需要結合地方實際和司法實踐作進一步的深入研究。
結語
作為解決民間糾紛的中國特色司法制度—人民調解制度，它在中國的歷史和現在發揮了獨特的作用，符合我國和諧社會發展的要求，能夠有效地解決矛盾、維護和諧的社會關系。筆者通過分析人民調解制度的內涵、歷史、現狀提出了自己的完善與發展建議。筆者希望人民調解制度能夠得到更多的理論與實務研究，不要這項制度失去東方特色！
參考文獻
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