我國公務員權利救濟制度的缺陷及完善

我國公務員權利救濟制度的缺陷及完善
  
   【摘 要】公務員的權利是公務員基于公務員身份所享有的合法權利，對公務員權利的保障是世界各國的普遍做法，也是我國公務員法的立法目的之一。我國公務員權利救濟多以行政救濟為主。由于行政救濟欠缺程序性規定，操作性不強，實施效果也不理想。為了切實保障公務員權利，有必要從多方面對制度加以完善。
    【關鍵詞】公務員  權利救濟  制度完善

 建立公務員權利保障機制的目的就在于防止公務員權利受侵害，并確保公務員權利的實現得到制度化保障。與法治發達國家相比，我國雖然也十分重視對公務員的權利實施救濟，但由于過分倚重行政救濟，其操作性不強，實施的效果也不理想。因此，必須進一步完善我國公務員權利救濟制度，以充分體現“國家尊重和保障人權”的憲法原則。
我國公務員權利救濟制度的現狀

    我國公務員制度建立以來，我國的《國家公務員暫行條例》、《中華人民共和國行政監察法》以及《中華人民共和國公務員法》對公務員的權利救濟先后都作出了具體的規定，從現行的法律來看，公務員權利救濟的方式有如下幾種：
    1、申請復核。《中華人民共和國公務員法》第90-91條規定：國家公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內向原處理機關申請復核，原處理機關應當自接到復核申請書后三十日內作出復核決定；案情復雜的，可以適當延長，但延長時間不得超過三十日；復核期間不停止人事處理的執行。
    2、申訴。申訴是人事行政系統內部救濟的主要方式之一。《中華人民共和國公務員法》第90-91條規定，國家公務員對本人人事處理決定不服的通過申請復核，對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日之內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該人事處理之日起三十日之內直接提出申訴。對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。行政機關公務員對處分不服可以向同級人民政府的人事部門申訴，其中對行政處分決定不服向行政監察機關申訴的，按照《中華人民共和國行政監察法》的規定辦理。申訴期間不停止人事處理的執行。
 3、控告。《中華人民共和國公務員法》第93條規定，公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以依法向上級機關或者有關的部門提出控告。受理控告的機關應當按照規定及時處理。控告是針對人事行政侵權行為的一種救濟途徑。這一規定，彌補了人事處理決定救濟規定的不足。
 
我國公務員權利救濟制度的缺陷

    公務員權利救濟制度是各國公務員制度的重要組成部份之一。由于受特別權力關系理論的影響，西方較早建立公務員制度國家對于公務員權利救濟也基本上是以行政救濟為主，但是，隨著時代的發展，憲政理論和法治理論的進步，“特別權利關系”理論受到了普遍的批評和挑戰，一種新的理論就逐漸為人們所接受，這就是“特別法律關系理論”。“特別法律關系理論”最主要的特征之一就是公務員憲法上所保障的權利受到不法侵害時，可依法尋求司法救濟。因此，世界上許多公務員制度國家在公務員權利救濟上大多采用行政救濟與司法救濟相結合。雖然，我國在較早的時候已經認識到了人事行政救濟制度的重要性，如1957年10月26日，國務院頒布的《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》第12條明確規定：“國家行政機關工作人員對所受紀律處分不服的，應該在接到通知后一個月內，向處理機關要求復議，并且在權直接向上級機關申訴。國家行政機關對于受處分人的申訴，應該認真處理。對于受處分人給上級機關的申訴書，必須迅速轉遞，不得扣押。但是在復議或者申訴期間，不停止處分的執行。”但是，在緊隨其后的法制受到嚴重破壞的年代里，那么該規定所能發揮的作用就可想而知了，甚至可以說是基本上沒起什么作用的。
    目前，我國有關公務員權利救濟制度主要是《公務員法》和1997年頒布的《中華人民共和國行政監察法》中，這些法律的頒布和實施對保障公務員權利發揮了積極作用，但從實踐來看，還存在以下幾個方面的問題：
    1、復核機關、申訴處理機關缺乏中立性，難以保證其裁決的公正性。糾紛解決的公正性與糾紛解決機構自身的獨立性和權威性是休戚相關的。從西方各國公務員申訴、控告制度來看，一般都有專門的機構來受理和審議公務員的申訴和控告。一是由專門的人事機關受理和審議，如日本的人事院、美國的文官委員；二是由國家行政法院負責受理和審議，如德國的公務員除可向聯邦或州人事委員會申訴外，還可向行政法院，甚至向議會機構提出申訴。又如英國勞資仲裁法院設有文官特別庭，政府與公務員因工資、津貼、休假、工作時間和工作環境等問題發生糾紛的案件，并經全國惠特利理事會調解無效的，均由文官特別法庭審理和仲裁；三是可在多個機關提出上訴，如加拿大就有公務員委員會、人權委員會、公務員關系委員會、安全情報委員會，這些機構可以接受包括人員作用、人身騷擾、歧視、開除等各種內容的上訴。而從我國公務員法相關規定來看，復核機關就是原來對公務員作出處理決定的機關，這是一種典型的“自己作自己案件的法官”，即便原處理機關重新組成復核小組，原處理機關也很難有勇氣自我否定，被處理的公務員心中也還是會“存疑”而難以信任。而申訴處理機關雖然是由同級的人事部門或上一級行政機關負責處理，但仍然局限于行政系統內的處理，很容易受到法外因素的左右和干擾。
    2、復核、申訴的程序匱乏，申訴人的程序性權利缺失，不利于保護公務員的合法權益。為了切實保障公務員申訴控告的有效性和處理結果的公正性，西方各國公務員制度中通常都對上訴和申訴的程序，以及上訴人、申訴人的程序性權利作出了明確的規定。如《日本國家公務員法》規定，對于個人提出的申訴，人事院或其指定的機關進行調查、審理時，處分者或其代理人和被處分者，有權全部出席，可以進行辯護。《美國文官法實施細則》規定，申訴應向文官委員會指定的聽訴員當面進行。除非文官委員會另行指定地點，申訴應在首都華盛頓的文官委員會辦事處內進行。相比較而言，我國公務員復核申訴制度在這方面存在較為明顯的缺陷。一是復核和申訴提起的方式不明確。一般來說，書面方式較之于口頭方式而言更為正式，而公務員究竟以何種方式申請復核或申訴，法律并無規定。并且復核申訴提出后，有關機關若不受理又如何處置，也無明確規定。二是復核和申訴的處理方式不明確。由于法律并沒有對復核、申訴如何進行作出規定，實踐中的復核和申訴的處理都是書面方式進行，并且完全是由行政機關單方面進行，公務員無法表達自己的意見和見解，程序性權利缺失，其后果必然是復核、申訴暗箱操作、流于形式。三是對于“申訴的受理機關審查認定人事處理有錯誤的，原處理機關應當及時予以糾正”的規定，由于法律缺乏相應的制裁手段，原處理機關往往并不及時進行糾正，從而使得這一規定形同虛設。
    3、再申訴制度的規定。我國《公務員法》第90條規定“對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。”這一規定似乎給予了申請人再次救濟權益的機會，但由于再申訴只不過是申訴流程的簡單重復，申請人的程序性權利同樣缺乏，根本不可能滿足公務員的權益訴求。
 4、直接依據監察法進行申訴同樣存在問題。從表面上看，公務員法為了給公務員提供多種渠道的救濟途徑，規定公務員“對處分不服向行政機關申訴的，按照《中華人民共和國行政監察法》的規定辦理”。但是由于我國監察機關實質上也不具有強制執行力，監察機關對申訴的處理也只能通過向原機關提出“建議”的方式進行，最后的主動權和決定權事實上仍然掌控在原處理機關手中，因而，這種救濟途徑并不比公務員法規定的復核申訴效果好多少。
 
對完善我國公務員權利救濟制度的思考

    前面我們指出我國公務員權利救濟制度的不足并不是要否定該制度，而是要在充分認識該制度存在問題癥結的基礎上開出良好的“藥方”，經對癥解決問題。對此，筆者認為，可以采取以下措施來完善我國公務員權利救濟制度。
    1.轉變立法理念
    我國的公務員制度建設始于八十年代中期，歷經時間較短，雖然《公務員法》較之《國家公務員暫行條例》有較大的修改，但仍然存在諸多缺陷，特別是公務員的權利救濟制度，在程序上流于形式，公務員的權利沒有得到有效保障。在《公務員法》的修改中，應該摒棄傳統的理論，代之以“特別法律關系理論”為指導。在以后的公務員救濟制度立法中，就應確立以下理念：一是公務員與行政機關的關系，和一般行政相對人與行政機關的關系，在本質上相同，“在內部關系中他(公務員)與機關是分離的雙方主體，他是具有獨立法律地位和主體資格的，他有自己的獨立要件”；二是公務員的義務具有相對確定性，適用于公務員的內部規則，在涉及基本權利限制時，應遵循“法律保留”原則；三是公務員的重要權利受到侵害時，可提起行政復議或訴訟，不因公務員的身份受到影響。
    2.完善救濟制度
    我們認為，行政復議和行政訴訟應置于公務員的權利救濟制度的序列之中；對于在行政機關日常管理中，涉及公務員權利較小的內部行政決定，可以排除在行政復議和訴訟之外，這樣既可以保證行政效率，又使得公務員權利得到有效保障。
     (1)內部行政糾紛可適用行政復議
    程序越嚴格，公務員權利救濟制度就越有效；反之，程序不嚴格，救濟的實效不免受影響，甚至會救濟落空。《行政復議法》規定：“不服行政機關作出的行政處分或其他人事處理決定的，依照有關法律的規定提出申訴。”這一規定排除了行政復議在內部行政糾紛中的應用，公務員只能訴諸于復核、復審申請等手段，但申訴的相關規定缺乏比較明確的程序規定、時限規定和責任規定，更缺乏透明度和參與性，公務員會對這種申訴救濟的有效性產生不信任感，實踐證明，目前已有的救濟手段也確實是無力的。依照特別法律關系理論，在內部關系中，公務員與行政機關是分離的雙方主體，而不是一方吸收另一方的主體資格，二者是一種公法契約關系，此時與一般行政相對人實質并無不同，他完全可以通過行政復議尋求救濟。當公務員與行政機關產生糾紛時，先申請復審和再審，不服再審決定的，再提起行政復議，行政復議是行政訴訟的前置必經程序。
    （2）公務員認為重大權利受到侵害時，可以提起行政訴訟
    傳統的理論認為，行政機關對于公務員所作的行政決定、命令，屬于內部行政行為，司法權無權管轄，公務員不能提起行政訴訟。我國的《行政訴訟法》明確將內部行政糾紛排除在外，這顯然是“特別權力關系理論”在實踐層面的體現，然而隨著人權理念內涵擴張以及國際社會對人權的更加關注，這種理論的市場漸漸消褪，代之而起的是“特別法律關系理論”。二戰后，德國之所以對這一理論作了重大改造，就是因為憲政精神的轉變、對人權的重視。
 那么，我國在以后的制度設計中，為了有效保障公務員的權利，應將部分內部行政糾紛歸為可訴之例，不再將行政機關與公務員的關系定位為“主仆”關系，打破傳統理論，認識到公務員與行政機關之間職務關系是建立在契約基礎上的，是雙方合意的結果，是一種特別權利義務關系。當公務員重大權利受到損害時，可與一般行政相對人一樣，尋求司法救濟，不因公務員身份而受到影響。
    在處理內部行政糾紛時，行政訴訟有一定的適用范圍，結合我國實際，我們認為適用范圍應為影響公務員重大權利的行政處分或決定，也就是說影響公務員身份和重大財產權利的行為。雖然公務員與行政機關是一種公法契約關系，但同一般的契約不同，它是一種特別法律關系，公務員與一般行政相對人相比，負有較重義務，這是行政機關的職能所決定的，要兼顧公務員權利和行政效率，使二者達到平衡，對于公務員權利影響不大的行政決定，那么就可訴求復審或行政復議。
    總之，無權利則無義務，如果忽視權利，就會造成權利與義務的不平衡。最終也必然影響義務的履行；只有在重視義務的同時也重視權利，才能實現權利與義務的統一。只有以法治原則為核心，改變公務員的權利救濟由內部行政救濟的單一權利保障機制為行政救濟與司法救濟相結合的雙重權利保障機制，才能使我國公務員權利保障機制得到進一步完善。