行政許可的社會作用

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【摘要】作者通過分析一起學校食堂餐具消毒不符合衛生要求衛生行政處罰案，針對性的提出將衛生監測報告作為定案依據的不確定性及對學校食堂進行衛生行政處罰時被處罰主題的認定問題。
[關鍵詞]：行政許可法的行政處罰依法行政 1. 案情簡介： 2005年3月21日，廣元市朝天區衛生執法監督所接區疾控中心檢驗報告，某中學第二食堂（以下簡稱二食堂）餐具監測所檢項目不符合ＧＢ14934—94食（飲）具消毒衛生標準。3月22日，依據此違法事實，執法所立案調查。通過進一步的調查發現，二食堂無消毒柜，無保潔柜，對從業人員作詢問得知其消毒方法就是將碗筷清洗后放在水中煮一下撈起后再用涼水沖洗，然后放在操作臺上備用。其行為違反了《中華人民共和國食品衛生法》第八條第一款第五項之規定，依據該法第四十一條的規定，對該食堂作出了以下衛生行政處罰：1.立即改正違法行為；2.處罰款人民幣500元。 2.處罰情況本案中區疾控中心的檢驗報告書是本案的主要證據，通過執法人員的進一步現場檢查，發現該食堂無消毒設施，無保潔柜，再通過對從業人員的詢問調查（作了詢問筆錄），查證了當事人未按照《中華人民共和國食品衛生法》的相關要求對餐（飲）具進行徹底的清洗消毒，造成所監測的項目不符合消毒衛生標準。檢驗報告書、現場檢查筆錄和詢問筆錄三者之間相互印證，互為補充，清楚的證實了該食堂的違法事實，故衛生執法所按法定程序作出了行政處罰，該食堂在期限內履行了處罰決定。 3. 引發的思考 (1)本案中檢驗報告書的效力。調查階段，二食堂的負責人對檢測情況提出異議，稱疾控中心監測人員在進行抽檢時未取得店堂內從業人員的同意，自行提取正在使用的菜刀、飯勺進行檢驗，故監測結果為不合格。對此情況，執法人員作了相應的調查，疾控人員抽檢樣品是5件，除了菜刀、飯勺而外，還有碗、筷、水杯，監測結果均不合格。但受檢單位的陳述應引起我們的高度重視，根據《四川省衛生監測管理辦法》第二十一條的規定：“微生物檢驗結果不復檢，檢出致病菌時，保留菌種一個月”。疾控人員本次采樣監測的餐具就是對細菌總數和大腸菌群的檢測，對檢測結果無法復檢，受檢單位如提出異議只有對原始的試紙進行復核，目前尚無其它相關規定。由此，在抽檢時，被采樣品是否真實、可靠尤為重要。疾控人員在抽檢過程中為了體現抽檢程序的合法、公平、公正，應當有衛生執法人員對抽檢程序進行全程監督，且《四川省衛生監測管理辦法》第七條也有規定：“采集樣品應有兩名以上衛生監督員參加….”。但實際工作中，很多地方的衛生行政主管部門以文件或會議的形式將執法監督部門的職能職責劃歸疾控中心，從而造成抽檢程序脫離監管，使受檢單位或個人提出異議，為下一步對違法行為進行查處時帶來不必要的麻煩。 (2)本案中對被處罰主體的認定。立案之初，執法人員對被處罰主體有三種意見：一是學校、二是后勤服務中心、三是學校食堂。三種意見緣何而來？（1）根據2004年8月13日衛生部《關于進一步加強學校食品衛生管理工作的緊急通知》（衛發電〔2004〕50號）文件規定，學校應建立食品衛生校長負責制，即校長是“第一責任人”，故學校食堂是學校的一部分，理應由學校負責，應處罰學校。（2）根據省政府辦公廳（川辦發〔2003〕23號）文件精神，市教育局、物價局、財政局、市人民政府法制辦聯合制定了《關于規范學校后勤服務管理的辦法（試行）》（廣教〔2003〕96號）文件，其中第五條第一款第二項明確規定：“學校食堂和學生公寓歸后勤服務中心管理”。且該校后勤服務中心是2003年9月14日依法成立，有《企業法人營業執照》，具有獨立的法人資格，能夠獨立承擔民事和行政責任，故食堂又是后勤服務中心的一部分，理應由后勤服務中心管理，應處罰后勤服務中心。（3）我們在調查取證時又意外發現，學校將食堂全部承包給了個人經營，并簽定有承包合同，合同明確規定：“食堂的《衛生許可證》由食堂自行按規定辦理，并嚴格按照《中華人民共和國食品衛生法》的規定操作，因此造成的安全事故或引起的行政處罰概由食堂負責 ”，簽定合同的雙方是學校和食堂。根據《中華人民共和國食品衛生法》的相關規定，它調整的范疇是食品的生產經營場所、設施、設備和有關環境的衛生狀況，衛生行政部門進行衛生行政許可也是對其上述內容的衛生許可，而不是對某機構（如：學校或后勤服務中心）的許可，是對學校食堂是否達到衛生要求進行的許可，如違反了《食品衛生法》的有關規定，理應處罰行政許可相對人即食堂。筆者同意第三種意見，被處罰主體應是具體違反《中華人民共和國食品衛生法》的食堂。 4.小結衛生行政執法監督機構是衛生行政部門的職能機構，代表衛生行政部門行使行政執法權。為全面推進依法行政，建設法治政府是一項全局性和長期性的系統工程，衛生行政執法點多面寬，對衛生行政執法工作提出了更高的要求，這就要求衛生行政主管部門切實做好執法后盾，嚴格規范職能職責，只有強化法制意識，提高執法人員的文書制作水平，重視證據的采集，準確運用法律法規，才能使我們在衛生執法中立于不敗之地，以更好的打擊違法，懲治犯罪，維護人民群眾的生命健康。
行政許可法，它對行政許可辦理程序的規定是比較系統、比較詳盡的。它按照行政許可的辦理過程，規定了行政許可的申請與受理、審查與決定、辦理期限、變更與延展，并對幾類許可規定了特別程序，同時又在不同的環節分別規定了具體的程序制度，如公開制度、說明理由制度、行政機關職能分開制度、時限制度等。行政許可的作用：行政許可是現代國家管理的重要手段，已經被世界各國廣泛的運用于經濟、文化等各個領域。我國自改革開放以來，行政許可制度也已經得到迅速的發展，在國家行政管理中發揮著重要的作用。具體表現在：①有利于國家對社會經濟和其他事物的宏觀管理。隨著社會主義市場經濟體制的建立，政府的管理模式從直接管理轉向間接調控。許可即是間接管理的一種手段。通過許可，政府可以有效地控制生產、經營規模，維護市場秩序、防止不正當競爭，可以有效地利用國有資源，避免資源、人力的浪費，保護自然環境，還可以起到調控進出口貿易，保持國內市場穩定的作用。②有利于維護社會公共利益和保障公共安全。例如，對藥品、食品的銷售及危險品的生產、運輸、貯藏等實行行政許可制度，有利于維護廣大消費者的利益和保障公共安全。③有利于保護相對方的合法權益。這里的相對方是指獲得許可證的公民、法人或其他組織。相對方一旦獲得某種許可，則可依法行使相應的權利，從事有關活動，任何個人或組織不得非法干預。在注意到行政許可的積極作用的同時，我們必須同時注意到行政許可同樣存在著消極作用。具體有以下幾方面：①行政許可的調節范圍過于廣泛會阻礙統一、有序的市場體制的形成；②行政許可運用不當會造成社會資源的限制和浪費，影響整個社會的經濟效益；③過濫的行政許可制度的保護不利于企業生產水平和產品質量的提高。綜上所述，在我國市場經濟體制下，行政許可仍然是不可或缺的一項管理措施和調節手段，但其適用范圍應當受到嚴格的限制。在必須適用行政許可的領域，行政許可應當制度化、法律化，以減少行政許可自由裁量的成分，保證行政許可的恰當運用。真正發揮行政許可法的作用。
７月１日，被世人寄予厚望的《中華人民共和國行政許可法》正式實施。該法的全面貫徹實施對推進法治政府、誠信政府、有限政府、服務政府的建設，將發揮難以估量的重大作用。但要全面實現該法的立法宗旨，真正發揮該法的作用，還必須完善配套法律法規及相關制度建設。行政許可法對行政許可的設定和實施的嚴格規定，將有力地推進我國行政許可制度本身的規范化。行政許可法的頒布實施，也為各級政府實現政府管理的根本轉型提供了契機。通過這部法律，老百姓獲得了行政許可的知情權、參與許可立法權和評價建議權、申請許可的平等競爭權、實施許可的陳述、申辯和聽證權等權利。盡管行政許可法的實施，將極大地推動我國的行政法治進程，但這在要求執法和司法機關嚴格貫徹實施的同時，還要求制定和修改相關法律法規，使之相互配合。例如，行政許可法規定了許可的范圍，主要涉及到國家安全、經濟調控、人民生命財產安全等等，但這些都是很泛的概念，需要通過實施細則等形式進行細化。
隨著改革開放的深入和民主法制建設的不斷健全和完善，當前各類社會矛盾和糾紛層出不窮。復雜多變的新形勢下，政府和行政部門只有在科學發展觀的指導下，把工作方式轉變到依法行政上來，把制定政策和執行政策納入法制化的軌道，才能及時化解矛盾、妥善處理糾紛，才能取得公共利益與公民利益的平衡，才能鑄造誠信社會，才能達到社會和諧、穩定、有效的發展目標。
（一）強化依法決策，抓關鍵促和諧行政機關能不能依法決策，不僅關系到依法治國、依法執政方略的落實，而且關系到人民群眾的根本利益，直接影響到和諧社會的構建。各行政機關必須在思想上樹立牢固的依法決策意識，堅持權力法定原則、權力服從法律的觀念，自覺在法律、法規和規章規定的權限范圍內行使決策權，實現決策的科學化、民主化、法制化。一是規范行政決策行為。要建立和落實決策事前論證制、事中票決制、事后責任制，決策前充分利用座談會、聽證會、專家論證會、社會公示和問卷調查等形式，直接聽取人大代表、政協委員、專家和社會各界的意見和建議。決策時堅持法律保留和法律優先的基本原則，做到不合法規或沒有法律依據的不納入決策范圍，法律依據不充分的暫緩決策。決策后，除依法應當保密的外，決策事項、依據和結果都進行公開，讓公眾有權查閱。同時，出臺的規范性文件要及時主動向政府法制部門備案，接受行政層級監督。二是創新決策機制。按照依法、科學和民主的要求，推進行政決策改革，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，構建決策新體制。充分發揮政府法制機構在行政決策中的法律顧問作用，全面實施重大行政決策的合法性論證制度、專家咨詢制度、集體決策制度。對社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，在社會公示的前提下，通過聽證會和征求意見等多種形式，確保最大限度的民眾參與，廣泛聽取各領域和各階層公眾的意見。（二）強化依法執法，嚴管理促和諧 推進依法行政，構建和諧社會必須堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的要求，從體制、機制和隊伍建設等方面入手，加強和改進行政執法工作，做到嚴格執法、文明執法、公正執法。一是完善行政執法程序。加強行政處罰、行政許可、行政檢查、行政強制、行政收費等主要行政執法行為的程序規范，嚴格履行規范，嚴格履行告知程序和回避制度，建立健全執法聽證、取證、案卷評查、自由裁量權合理行使以及重大行政處罰備案等規則制度。二是深化行政執法體制改革。進一步推進相對集中行政處罰權、相對集中行政許可權，推進綜合執法和聯合執法，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。從源頭解決多頭執法、重復執法、交叉執法的問題。進一步清理和規范行政執法主體，建立健全行政執法主體資格制度。全面推進行政執法公開、聽證、聽取意見等制度，建立健全權責明晰、分工明確、配合默契、反應快速的行政執法協調機制，提高執法效率和水平。三是加強行政執法隊伍建設。加強對行政執法人員的職業道德教育，進一步強化執法為民的觀念；加強行政執法人員的法律業務培訓，增強依法行政、依法辦事的能力。強化對行政執法人員的管理和監督，嚴格要求、嚴肅紀律，堅決糾正在執法中以權謀私等各種不正之風，對徇私枉法、執法違法、侵犯群眾利益的執法人員，要清除出執法隊伍或執法崗位。（三）強化行政監督，以規范促和諧行政權力是一把雙刃劍，要確保行政權力的運作真正順民心、合民意，保障人民當家作主，保障社會和諧有序，最根本的是要用法律法規來約束行政權力，強化對行政權力的監督，真正做到依法治官、依法治權。一是建立行政內部監督機制。在行政機關單位內部設立專門監督機構，制定嚴格監督管理制度，對機關工作流程實行全程監管，制約行政行為。二是加強層級監督和專門監督。建立健全有效實施行政復議的工作制度，拓寬行政復議渠道，提高行政復議質量，通過行政復議使政府切實履行好層級監督責任，及時有效地監督政府所屬部門嚴格依法行政。建立健全重大行政復議案件、行政訴訟案件報告制度、重大行政違法行為督察制度、行政執法檢查聯系點制度、行政執法投訴處理等制度，妥善解決行政爭議、化解人民內部矛盾、維護社會穩定。三是加強對各部門規范性文件監督。凡政府工作部門、直屬機構和部門管理機構制定的具有普遍約束力的規范性文件，都應當向政府法制部門備案。四是加強對依法行政的效能監察。推行行政問責制和行政過錯責任追究制。針對行政機關和公務人員違法、失職、失誤等行為，必須嚴格按照行政問責和行政過錯責任追究有關規定予以追究

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