淺談自由裁量權在公安行政處罰中的運用

淺談自由裁量權在公安行政處罰中的運用
 
 “自由裁量”是指法律、法規未對行為的范圍、方式、手段、情節、后果等作詳細、具體、明確的規定，行政機關在實施行政行為時可根據具體情況作為自由、客觀、適度、公正、符合理性的評價行為。機關機關行政處罰自由裁量權是法律、法規賦予的重要行政管理權之一，是公安機關在公安行政管理活動中依據公安行政法律、法規和規章規定的范圍內，對違反公安行政相對人可以自由選擇處罰種類和幅度的行為。公安機關行政處罰種類繁多，違反公安行政管理相對人的違法行為千差萬別，公安行政法律、法規和規章不可能都作出羈束性量罰標準，而要因人、因案而異，根據行政相對人的違法事實、情節、后果、態度，在法律規定的罰種、幅度以內選擇相應的處罰，既維護法制的嚴肅性，又講究對社會的實際效果。
 一、自由裁量產生的根源
 自由裁量行政行為，是行政權的伴生物，有行政權的地方就必須有行政自由裁量權的存在，無論法律對行政權施加何種程度的限制，總會有裁量行為存在的空間。主要原因，一是語言工具的局限性。法律規范是用語言文字行為常態呈現給世人，而法律規范又不能用語言文字表述窮盡。二是立法者的認識能力的局限。無論哪部法律規范，一般都有類似“可以”、“合理”、“視情節作出”等文字，本身就允許行政自身裁量權的存在。三是執法者本身素質參差不齊，對立法意圖理解不一致。四是中國國情決定行政自由裁量權的存在。我國人口眾多，經濟發展狀況不一樣，法律規范執行效果存在較大差異。
 二、自由裁量的重要性
 1、自由裁量權的存在提高了執法者參與執法的主動懷和積極性。
 機械性執法的惡果是警察消極狀態、毫無進取。眾所周知，國家并未對法官自由裁量權作過分限制，并提倡法官運用法理判案（如學界稱“法官造法”）。法官們不僅要對法條理解，還要綜合引用法理審案，充分發揮了法官主觀能動性，有效地執行了法律。公安機關為何不可以借鑒，或從中得到一些啟示。
 2、自由裁量權維護了合理性原則
 顧名思義，合理性（Reasonality）就是合科理性（Reason）。說通俗一點，合理性就是公安機關的裁量能夠令人信服。從目前研究資料顯示，合理性原則主要由三個原則構成，即權利保護原則（促進相對合法利益的實現和相對人負擔最小化）、平等原則、比例原則。《治安管理處罰法》已經在立法過程中充分考慮到控制警察權，并專章設立“執法監督”，還對違法行為的處罰幅度、種類予以嚴格規定，認真貫徹執行就可以體現其合理性。
 3、自由裁量權的存在有利于新法的貫徹
 作為法律人，作為執法機關，法律出臺后不應是先去“評法”、“造法”，去標新立異地造“政績”，而是首先模范執行法律，理論人士與執法務實人員的差別就在于此。而公安機關目前在貫徹中一些現象不容樂觀，一部法律是良法還是惡法，貫徹執行中有哪些不足，是靠初中，而不是靠閉門造車去“限權”。
 人為控權、限權，還不如從根本上找原因——解決執法者的素質。“奉法者強者則國強”，一支高素質的警隊需要打造。基層的民警不希望在新法頒布時過多“限權”，建議新法實施一段時間后才能發現問題再作規范。可以從情節認定等方面作一些研究，而不宜就某種違法行為只能作出何類、何度處罰的違法限權規定。
 三、當前行使行政處罰自由裁量權時存在的問題
 1、存在者弱視行政處罰相對人的合法權益
 公安行政機關認為只要在法定的種類和幅度內裁決，都是行政機關的自由裁量權限，無視行政處罰相對人的合法權益。比如，對違反治安管理的未成年人裁決行政拘留十五日。眾所周知，對未成年人有法定的從輕處罰的情節，未成年人在法定的幅度內應得到從輕處罰，這是他們的權利。再如有些違法者本身的生活十分困難，迫于生存干了違法的事，公安行政機關仍然對其做出高額罰款，促進其基本的自下而上權都無法保障，使執法失去人性化。
 2、片面強調自由裁量權
 具體地違法行為雖然千差萬別，但相同性質的條件下，許多在危害后果、違法情節上是相似的，這就導致了行政處罰的自由裁量權掌握起來比較難。許多行政機關就因此干脆不全面衡量案件的多方因素，只以承辦部門、承辦人的個人喜好、私人情感來行使裁量權。比如在同一起嫖娼案件中，情節后果均基本相同，裁決的結果卻相差甚遠，有的罰款幾千元，有的罰款幾百元。
 3、受外來因素影響裁量
 自由裁量應該參考的是與案件有直接關系的因素，但有些行政機關在進行自由裁量時加入了案件之外的因素。一些行政機關不是對處罰幅度把握不準，而是著重考慮了某人寫了條子、某人打了招呼的原因，出于私利故意放任裁量的失衡。
 4、漠視了教育與處罰相結合的原則
 教育與處罰相結合是行政處罰的一個重要原則。處罰不是目的，只是一種教育、懲戒的手段。教育公民、法人或其他組織自覺守法，養成良好的社會風尚，才是歸縮。在目前的行政執法中，由于追求經濟利益等原因，造成盲目的行政處罰，曲解法律進行處罰，為了罰款而處罰，隨處可見。大量使用行政處罰，忽視教育的作用，勢必造成社會矛盾的增加；人與人之間的真情淡化等社會問題；也會無謂浪費政府有限的資源；惡化政府與群眾之間的關系。
 四、正確地行使自由裁量權
 1、準確掌握錯罰相當和法定因素
 公安機關執法部門對違法行為人處罰的輕重，必須與受處罰人的過錯大小及違法和為所造成后果輕重程度相一致，在認定行為的人的行為構成行政違法的基礎上，充分考慮法律、法規所規定應當考慮的因素，排除對不相關因素的考慮，作出正確、合理的處罰決定。法律、法規和規章所規定公安行政處罰的種類、幅度也比較寬，這就要求公安機關的執法部門和執法民警在對違反公安行政管理相對人進行處罰時，必須根據相對人的違法事實，與法律、法規的有關規定“對號入座”給予相應的處罰。與此同時，還應根據有無認定從輕、從重、減輕或免除處罰等情節給予不同處罰，如果不考慮這些情節就有可能造成行政處罰的顯示公正，一旦引起行政復議或行政處罰裁決。公安機關執法部門和執法民警在行使自由裁量權時，應當盡可能地尊重違反公安行政管理相對人（包括被侵害人）的權利和自由，而不能隨心所欲地處罰其基本權利，如果我們在對相對人進行處罰是隨意處罰其基本權利，不僅違背法律的基本精神，達不到教育的目的，而且極可能侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，降低公安機關的威信，在人民群眾中造成極壞的影響。
 2、符合法定程序
 （1）正確適用比例原則
 比例原則在行政法領域具有極為重要的地位。在臺灣，比例原則被認為是憲法位階的原則。它要求行政機關實施行政處罰時應兼顧行政相對人的權益，盡可能地將處罰給相對人帶來的不利影響限制在最小的范圍和限度內，使二者處于適度的比例。這一原則是約束自由裁量權濫用的最有效的原則之一。過罰相當的原則是行政處罰法中的一項重要原則，也是比例原則在行政處罰中的具體體現。它是指行政主體對違法行為適用行政處罰，所科罰種和處罰幅度要與違法行為的違法過錯程序相適應，既不輕過重罰，也不重過輕罰，避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。這兩個原則要求行政主體在行使處罰權應根據實際采取相應的處罰方式和處罰幅度，充分考慮處罰相對人的權益。要做到這一點，就必須全面熟悉案情，從違法行為人的目的、動機、行為、后果等全方面權衡，平等對待相對人，不歧視、不專斷，全面把握違法者的過錯責任大小。在主觀上，過失行為肯定比故意行為要輕，好的動機造成的違法要比惡意動機的違法輕；在客觀方面初次違法比多次違法要輕，一時激憤的違法要比無事生非的違法輕；社會危害小、后果不嚴重的相對要輕。綜合這些因素，同時從法律精神上理解和執行法律，找到違法行為與行政處罰的最佳監界點，這樣選擇的比例是最佳比例，罰過才相匹配。
 （2）注重保護行政處罰相對人的合法權益
 法律之所以以了執法者一定的裁量空間，其中一個原因就是在合法的前提下做到合情、合理。因為法律不是萬能的，一個社會除了法律外，還需要道德、輿論等多種方式進行約束和規范。行政處罰的相對人僅公是一個違法者，他的合法權益不容侵犯。如行政處罰法規定，被處罰人享有陳述和申辯權，這是被處罰者的一項重要權利，我們在調查案件、行使處罰權時，如果不給其充分的陳述申辯權，就可能直接導致收集到的案情不全面，影響正確的裁量幅度。況且這種人民內部矛盾。如果執法者人性化一些，人情味一點，也有利于矛盾的消化，反之就會激化矛盾。例如在處理一賭博案件中，張某因賭博被某公安局裁決罰款3000元，決定書送達后兩個月，張某仍未交罰款，該分局民警找到張某，取了一份材料，問其為何不交罰款，張稱其母病危急需用錢，現在交不出罰款。該分局立即以拒絕交納罰款，對張某行政拘留15日。這個處罰不能說于法無據。但任何一個人都覺得該處罰欠妥。這個處罰的負面效應遠遠大于正面的教育作用。當然，提倡執法的人性化，并非主張放縱違法者，而是在嚴格執法中體現人情味。
 （3）充分地考慮法定情節
 如果說自由裁量時對“人性化執法”僅做參考的話，那么法定的從輕或從重處罰情節是必須要考慮的。在同時具備既有從輕情節又有重情節的情況下，應優先考慮或側重考慮從輕情節。盡管在許多法律法規中規定的既有從輕情節也有從重情節，但教育與處罰相結合，以教育為主的原則是行政處罰的一個重要原則。
 （4）適當遵循“行政案例”
 雖然我國是以成文法為體系，立法中不存在“判便”的法律效力。但為了防止不一致的裁量，在一定范圍和程序內統一行政裁決的方式、內容和標準，避免出現太多的時間和地區差異，將典型的行政案件通過整理、歸類、匯編成冊，作為行政機關的參考依據，對正確掌握處罰中的裁量權，控制裁量權的濫用，應不失為一個有效辦法。最高人民法院每年的審判案例匯編，對指導各地法院的審判、行政機關的具體行為起到了很大作用，但不同的行政機關、不同的案件千差萬別，僅靠高院的判例遠遠不夠。可以考慮按地區、分部門收集匯編案例，這樣對指導行政執法的現實作用要大得多。