論業主委員會的法律地位

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[摘要]業主委員會的性質和地位問題，是《物權法》頒布前后一直沒有明確的問題。應當盡快通過制定配套法律法規、實施細則和司法解釋等途徑來解決這一問題。立法上應當借鑒外國立法經驗，仔細研究法國、德國等國相關立法現狀，確認符合條件的業主團體的法人資格，細化業主委員會相關制度，加強政府有關部門對業主委員會工作的指導和協助，進一步理順業主與業主大會和業主委員會的關系，以此解決我國《物權法》實施過程中在業主委員會制度方面可能出現的問題。
[關鍵詞]業主委員會比較研究法律地位
一、我國的立法現狀及與國外制度比較　　（一）業主委員會主體資格的立法現狀與案例　　2007年10月1日起開始實施的《中華人民共和國物權法》從法律層面對業主委員會做出了規定。《物權法》第六章“業主的建筑物區分所有權”第78條規定：“業主大會或業主委員會的決定，對業主具有約束力。業主大會或業主委員會做出的決定侵害業主合法權益的，受侵害的業主可以請求人民法院予以撤銷。”第83條2款規定：“業主大會和業主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規、管理規約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。業主對侵害自己合法權益的行為，可以依法向人民法院起訴。”《物權法》的規定再次引起了人們對主委員會法律地位的思考。　　法律沒能給我們一個完美的答案，同樣在這個問題上法院的判決也沒有能給我們一個滿意的答復。2002年合肥泰興房地產開發公司在開發金湖新村住宅小區的過程中，未提供配套公用設施，也未移交管理用房，后由于泰興公司被吊銷營業執照，金湖小區業主委員會要求其開辦單位安徽省信托投資公司合肥分公司及合肥常青企業集團公司履行上述義務。合肥市中級人民法院認為，金湖新村業主委員會既不是法人，也不具備其他組織條件，不具有訴訟主體資格，裁定不予受理。最高人民法院于2003年8月2日做出《（2002）民立他字第46號批復》：根據《中華人民共和國民事訴訟法》第49條、最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干意見的規定》第40條規定，金湖新村業主委員會符合“其他組織”的條件，房地產開發單位未向業主委員會移交管理用房，其可以自己名義起訴。這說明最高院認同業主委員會有“原告”主體資格[王磊．解析兩則最高人民法院關于業主委員會的復函與裁定[J]．司法天地，2007：（9）][1]。2003年溫州市銀都花園業主委員會起訴建設房地產開發公司廣告及售樓書中諸多承諾未兌現。浙江省高級人民法院受理此案后，房地產公司答辯稱，銀都花園業主委員會無主體資格，起訴既無事實依據也無法律依據，應予以駁回。此案后上訴至最高人民法院，最高人民法院在對此案做出的《最高人民法院（2005）民一終字第12號民事裁定》中認為，“按照物業管理條例規定，業主委員會是業主大會的執行機構，業主委員會應依法履行職責，其職責是針對物業管理、物業服務等事項進行監督，不應管轄關于合同事項的相關問題[中央電視臺記者．今日說法[EB／OL]．2007—08—24日][2]。其又與前例做出了完全相反的決定。可見實務界也出現了巨大的分歧。　　（二）其它國家及地區的立法模式　　關于業主委員會是否具有獨立民事主體資格，各國家或地區的法律對此規定有所不同，總結有關文章的介紹，主要有以下4種模式：　　1．法人模式因為其以法國為代表，所以又被稱為“法國模式”。該模式在立法上完全承認業主委員會具有獨立的法人資格，能夠獨立承擔民事責任。法國《住宅分層所有權法》關于區分所有權人管理團體的規定具有典范的意義。法國法律規定區分所有權人的管理團體為共有人協會，根據《法國住宅分層所有權法》第14條規定，共有人協會是通過共有人的共同行為而建立的強制組織。“共有權一旦產生，亦即當不動產的第一份額被出賣時，公有人協會便得以成立，并被以后加入的共有人壯大。”在法國，共有人協會具有法人資格，是權利義務主體[梁慧星，陳華彬．物權法[M]．北京：法律出版社，2008：180．][3]。　　除法國外，我國香港也采用這種模式，香港《建筑物管理條例》中對區分所有權人團體作了詳細的規定。該條例第7條規定，業主立案法團由管理委員會申請成立，管理委員會應在其被委任之日起28日內向土地注冊處申請成立該建筑物的業主立案法團。該條例進一步規定，在所申請的業主立案法團符合《條例》所規定的有關條件時，土地注冊處即應發給注冊證書。可見，業主立案法團在土地注冊處頒發證書之日起正式成立，并取得法人地位。　　2．非法人模式因為其以德國為代表，又被稱為“德國模式”。此種模式在立法上與法人模式完全相反，其完全不承認業主委員會具有法人資格，認為其僅為沒有權利能力的一般團體。采用此模式的主要是德國與我國臺灣地區。依據德國《住宅所有權法》規定，業主自治管理機構不具有法人資格，屬于沒有權利能力的的團體。我國臺灣地區的《公寓大廈管理條例》沒有明確提出在全體區分所有權人外，亦存在一個由全體區分所有權人組成的管理團體。它只指出了全體區分所有權人組成的區分所有權人會議為公寓大廈管理的權力機構。管理委員會為區分所有權人會議的執行機關。在這樣的定位下，按我們的理解，管理委員會性質上只相當于非法人組織。　　3．折衷主義模式因為以日本為代表，又被稱為“日本模式”。與前兩種確定性規定的模式不同，此種模式并不完全承認或否認業主委員會的主體資格，其規定業主委員會具備法定條件后就承認其法人資格，亦即就業主委員會是否具有法人資格附加了一定的條件。日本《建筑物區分所有權法》規定區分所有權人超過一定數量時可以決議并登記為法人，區分所有權人未達到一定數量的為無權利能力團體。具體來說，由30人以下的區分所有人構成的團體無權利能力；但如果區分所有權人為30人以上。且由區分所有權人及表決權3／4以上的多數的集會決議，決議成立法人、規定名稱和辦公處所，并在主要辦公處所在地登記的，即成為擁有法人資格的“管理團體法人”[金儉，等．中國不動產物權法[M]．北京：法律出版社，2008：323][4]。　　4．實用主義模式此種模式以美國為代表，又被稱為“美國模式”。所謂實用主義模式即判例實務上的法人資格模式，是指以有利于生活、有利于處理糾紛為原則來判斷業主委員會是否具有主體資格。即雖然在立法上不承認區分所有人管理團具有法人資格，但在判例實務中卻承認其具有法人資格。具體來說，美國傳統法律及現行法制并不承認業主管理組織具有法人資格。但隨著形勢發展及法律學說的推動，美國法院在1970年代通過判例承認其具有法人資格。至今，業主管理組織的法人資格已在美國判例實務上獲得普遍的承認。
二、我國學界的觀點
　　對于業主委員會的法律地位，目前我國理論界存在著不同的認識，主要的觀點有：　　1．業主委員會是一級法人組織　　該觀點主張業主委員會是依法成立、有必要的經費和財產、有自己的名稱，組織機構和場所，屬于一級法人，它的法律地位完全獨立于各業主，享有擬制的人格，能夠按照自己意思表示獨立行使民事權利；同時，其行為和決策后果應由自己承擔，其效果不能直接歸于各個業主。也就是說，業主委員會有自己完全獨立的意志，不僅僅是對各業主意志的簡單反映，而是可以根據自己的獨立意志行事。同時，業主委員會行為和決策后果應由自己承擔，其效果不能直接歸于各個業主。　　持這種觀點的人，主要從法人的特征來說明業主委員會具有法人的構成要件。理由有：第一，業主委員會是經過當地房地產管理部門依法登記備案的合法組織，也有自己的章程；第二，現實中已經成立的業主委員會絕大多數有自己的財產和經費；第三，業主委員會能夠以自己的名義而非以業主的名義行使職權，如對外簽訂合同，起訴或應訴等。所以這種業主委員會經政府有關機關核準后，即具有以自己的名義實施民事法律行為和參加民事訴訟活動的能力，并以自己獨立的財產對外承擔法律責任。　　2．業主委員會是“其他組織” 　　該觀點不贊成業主委員會是法人組織，認為它是一種具有一定組織機構和運營財產，享有獨立的訴訟主體資格的非法人組織，可以行使民事權利、承擔民事責任，享有獨立的訴訟主體資格。　　持這種觀點的人主要是從“其他組織”的特征來說明業主委員會具有法律所規定的“其他組織”的構成要件。理由是業主委員會合法成立、有一定組織機構和財產，已具備《最高人民法院關于適用中華人民共和國民事訴訟法若干問題的意見》中“其他組織”是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織的要求。它具有訴訟主體資格。我國《合同法》也對“其他組織”賦予了合同主體的資格。首先，業主委員會由業主選舉而合法產生，并且部分業主委員會經過當地房地產管理部門依法登記備案。其次，業主委員會亦有一定的財產，如辦公設備等。所以，其雖然沒有取得獨立的法人資格，但應屬于“其他組織”。　　3．業主委員會是既非法人，也無獨立訴訟主體資格的一般組織　　此觀點認為，業主委員會既不是法人，也不屬．于獨立的非法人組織，不享有《民事訴訟法》中“其他組織”的獨立訴訟主體資格，而僅僅是特定民事主體——業主團體的代表機構。　　持這種觀點的理由主要是：第一，業主委員會沒有自己獨立的財產。業主委員會既不從事經營活動，業主也不繳納款項給業主委員會運作。第二，業主委員會作為業主大會的執行機構，只是一種內部自治性機構，類似于公司內部的董事會，沒有獨立的法律地位，不能以自己名義進行法律活動。第三，當在實踐中涉及訴訟事務時，往往由全體業主授權業主委員會，再由其作為全體業主的代表參加民事訴訟活動，其訴訟結果往往也直接歸屬于全體業主。第四，業主委員會成立的目的，只是為了能夠代表全體業主對內進行日常的管理事務，對外實施相關的具體行為。因此，業主委員會本身根本不具有獨立的民事主體資格，也不能以自己名義從事民事活動。　　4．社會公益團體　　該觀點認為業主委員會屬于社會公益團體，即從事和舉辦社會福利事業的社會團體。其并不涉及民事權利、義務、責任的承擔。　　持這種觀點的主要理由是：業主委員會的組成人員是無償提供服務的，《物業管理條例》第16條第2款規定：業主委員會應當由熱心公益事業、責任心強、具有一定組織能力的業主擔任。
三、對業主委員會法律地位的再認識
　　業主委員會的法律地位并不應該是一成不變的，應該結合社會現實、業主委員會的特征、作用，對肯定或否定業主委員會主體地位所面臨的風險比較等方面予以分析。　　（一）判斷一個社會組織體是否能作為法律主體的標準　　判斷一個社會組織體是否能作為法律主體，主要看其是否有獨立意志或者能否作為意志的載體。個人或組織在當時社會經濟生活中能否以獨立的名義存在或進行民事活動。正如有學者所說“從現象上，民法學是行為規范學；從本質上，民法學是意志的實踐學。”縱觀民法的全部規范，可以說其圍繞著權利、法律行為予以規定。其實質就是圍繞著意志規定，權利是意志的實現可能性，行為是意志實踐形式。民法作為私法所遵從的意思自治就是對意志自由的保護。主體是形成意志者或載體；客體是意志的支配對象。在作為法律調整對象的現實世界里，意志資格之有無是確定主體與客體之標準，有意志或具有產生意志的物質條件或可能性，才能成為社會的現實主體。意志資格總是意味著某種自主性、自覺性、自為性、自律性，某種主導、主動的地位。人類區別于動物就在于人類有意志，因而，每一個自然人當然成為民事主體。自然人之外的組織能否成為民事主體要考慮其是否具備形成獨立意志的機制、是否能為其他主體所辨識、能與其他主體相區別。　　（二）業主委員會是獨立民事主體　　上面分析了一個社會存在能否成為法律主體的要素。下面分析業主委員會的是否滿足這些要素，是否具有區別于自然人的特殊功能。　　1．業主委員會有獨立名義、意志。具體有以下依據：　　（1）按照《物業管理條例》及相關規定，業主委員會是經過房地產管理部門注冊登記的實體組織，有自己的章程。　　（2）我國業主委員會擁有一定財產。這些財產的來源有3個方面：一是占住宅區總投資一定比例的劃撥款；二是物業管理用房和占總建筑面積一定比例的商業用房；三是業主交納的管理費。　　（3）我國的業主委員會也具備固定的辦公場所。這些辦公用房是開發商必須提供的。　　（4）業主委員會有一定的組織機構。業主委員會是常設機構，有自己的章程，有固定的人數，一般設有主任、副主任及秘書。作為社會中的重要存在，它能以自己獨具的地位和品格實現著相應的社會功能。　　2．特定功能是確立民事主體的重要依據，業主委員會具有其特定功能。　　業主委員會不僅具有組織團體性特征，更為重要的是其具有特定的功能，這是其能夠成為民事主體的重要依據。我國關于民事主體構成要件的理論過分強調了財產和責任的獨立性，將其作為確立民事主體資格的依據，不能適應社會發展的要求，也與法律賦予組織體主體資格以提高交易效率的立法本意相違背。從功能角度來看民事主體制度，我們發現，為了實現某種特定的功能，法律可以把一類社會存在確定為民事主體，而業主委員會確實具有經濟、管理及訴訟三大功能。　　其一，業主委員會具有一定的經濟功能。首先，這突出地表現在其有權與物業管理公司簽訂物業管理合同上，通過形成債權債務關系，并向物業管理公司交納物業管理費。其次，業主委員會可以依照《物業管理條例》設立物業維修基金，并負責該基金的籌集、使用和管理。將團體作為一個民事主體，能夠避免相對人與其成員單獨談判、交易，而使同樣的交易更為簡便迅捷。法律賦予一些社會組織有獨立于其成員的民事主體地位，也是為了更好地實現團體的特定功能。作為民事主體的公司，可以集合其成員投入的大量資產，實現個人難以實現的巨額交易。其他的社會存在，如財團，是特定人與一項特定財產的分離，強調財產的特殊目的與功能而不強調具體人的意思與作用，法律把一項特定財產確定為財團法人，讓其參與民事活動。之所以如此，乃團體具有與自然人不同的功能。　　其二，業主委員會具有一定的訴訟職能，這就保證了廣大業主能夠啟動司法程序，切實保證他們自身的合法權益。　　其三，業主委員會具有一定的管理職能。其管理職能首先體現在對內管理上，通過協調單個業主從維護全體業主共同利益的原則出發調整、約束自己的行為，達到整合群體意思表示的目的。其對外管理，主要體現在其對物業公司的監督權、建議權上。其具體職責如下：第一，召開業主大會或者業主代表大會，報告物業管理的實施情況；第二，選聘或者解聘物業管理公司，與其訂立、變更或者解除物業管理服務合同；第三，依照本條例設立物業維修基金的，負責該基金的籌集、使用和管理；第四，審定物業管理企業提出的物業管理服務年度計劃、財務預算和決算；第五，聽取業主、使用人的意見和建議，監督物業管理企業的管理服務活動；第六，監督公共建筑、公共設施的合理使用；第七，業主大會或者業主代表大會賦予的其它職責。業主委員會應當定期召開會議，會議必須有過半數委員出席，做出決定應當經全體委員過半數通過。　　3．業主委員會是非法人組織　　論述了業主委員會應被確立為民事主體之后，我們面臨的問題是：應該將其規定為何種民事主體；在我國自然人、法人、非法人組織三元主體模式下，其應如何定位？　　作為團體性組織，它不可能是自然人。因此，必須考慮它應該作為法人予以規定，還是作為非法人組織予以規定。法人和非法人組織的區別主要在于責任承擔，而業主委員會的人合性更強，利于維護業主的共同利益；并不在于追求盈利性目的。業主委員會并非任何情況下都獨立承擔責任，所以從責任承擔上看，并不應將業主委員會規定為法人，而應將業主委員會作為非法人組織。現行法律制度并沒有完全依照業主委員會非法人組織的基本定位來設計，因而有必要作出相應調整。要具體設定它成為民事主體的成立的程序，并且要對其權利能力范圍、責任承擔作出具體的制度規定。　　四、基于業主委員非法人組織的制度構建　　（一）成立的程序　　《物業管理條例》第10條規定，業主在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會。第16條規定，業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案。　　《物業管理條例》對業主委員會的成立程序的上述規定并不清晰。“指導”的性質是什么？若業主未按房地產行政主管部門的指導而成立業主大會，并選舉產生業主委員會，其效力如何？這沒有明確規定。“備案”的性質是什么？批準還是告知？“備案”一詞是指“向主管機關報告事由存案以備查考”，因此其性質是“告知”。與批準的要求不同，若未及時備案的，房地產行政主管部門應催促其辦理備案手續，而不能否定其成立的合法性。物業管理是業主自治管理，業主大會及業主委員會既然是業主自治的組織，只要其成立條件及程序合法，不違背法律、法規的規定，政府無須干預過多，應尊重業主的自治管理權。所以備案與否與是否賦予業主委員會以主體資格并無必然聯系。　　為了明確業主委員會的主體地位，我們應該進一步明確其成立程序以及法律效果。具體來說，為實現私法的意思自治要求，尊重業主的意思自由，對此問題不能一概規定，而是賦予業主以選擇權。（1）規定由房地產行政主管部門辦理業主委員會登記。經登記的委員會即具有民事主體資格，可以以自己的名義參與民事活動、進行民事訴訟。未辦理登記的業主委員會，不具備成為法律擬制主體的形式要件，因此而不能成為民事主體。（2）業主委員會由業主選舉產生，在業主選舉產生業主委員會的時候，應該明確是否辦理登記。這樣也從法理上解決了業主委員會的權利能力、責任承擔，以及訴訟中當事人的利益要求等等問題。因為業主大會決定業主委員會辦理登記，可以視為業主對業主委員會的授權。這就解決了民事訴訟中，要求訴訟當事人參加訴訟的問題，業主委員會可以為了業主的共同利益而參加訴訟；并且亦解決了責任承擔問題[王澤鑒．民法總則[M]．北京：中國政法大學出版社，2003：261][5]。　　（二）權利能力　　與自然人權利能力一律平等不同，業主委員會作為民事主體，權利能力范圍并不一律平等。總的來說，其權利能力范圍取決于其職責范圍[ 李開國．民法總則研究[M]．北京：法律出版社，2006：113][6]。具體來說，要從法律規定和目的規定兩個方面進行分析。　　《物業管理條例》規定了業主委員會職責。在其規定的職責范圍內，業主委員會具有主體資格，例如具有簽訂物業管理合同的權利能力。再如根據《物權法》的規定，業主委員會具有要求侵權人停止侵害，維護業主利益的權利能力。原則上，業主委員會可以從事與業主共同利益有關民事活動的權利能力。可以通過法律的完善，具體確定業主委員會的權利能力范圍。　　業主大會在選舉產生業主委員會、決定業主委員會辦理登記時，應該確定業主委員會的權限范圍。此權限范圍，應該通過書面的業主委員會章程的形式確定下來。對于有權限范圍約定的，應該在申請辦理業主委員會登記時，一并申請登記。經房地產行政主管部門登記后，業主、業主委員會即應該受其約束。對于要變更章程、變更權限的，應該辦理變更登記。　　這樣既符合私法所要求的意思自治，由業主在成立業主委員會時自由決定其權限范圍；又符合法律強制性規定；并且解決了由業主承擔業主委員會在授權范圍內行為責任的正當性依據。　　（三）責任承擔　　把業主委員會作為非法人組織規定，其責任承擔必然區別于法人，具有特殊性。業主委員會作為民事主體參與民事活動，必然面臨義務的承擔、責任的承擔問題。此責任承擔，可以參照合伙企業的責任予以規定，但是亦有不同。　　首先，針對《物權法》規定業主委員會的決定，侵害業主合法權益的，受侵害的業主僅僅可以請求人民法院予以撤銷。此責任應該是由業主委員會承擔。　　其次，業主委員會在登記章程范圍內從事民事行為所產生的責任應該先由業主委員會承擔。若其財產不足以承擔，由業主承擔連帶責任。例如在物業服務合同中，業主委員會簽訂物業管理合同后，作為合同的一方當事人，出現違約的情形，應該由業主承擔違約責任。這樣的規定，亦具有法理依據。按照自己意思，自己承擔責任的要求，業主應當對自己的選任負責。并且由業主承擔責任，可以督促業主謹慎行使選舉權，謹慎確定業主委員會參與民事活動的權限。　　最后，業主委員會超越登記章程范圍權限，參加民事活動所產生的責任由業主委員會的成員承擔。因為其明知自己違反授權規定，仍然從事民事行為，當然應該由其承擔行為的法律后果。　　按照以上的制度設計，業主委員會可以以登記所獲得的證件為依據，參與民事活動和進行民事訴訟活動。不會因為沒有資格的證明，而無法參與民事活動。亦不會訴至法院，沒有能夠證明自身主體資格的證據而不被受理。更不會出現因為沒有確定責任承擔者，法院無法判決其敗訴的尷尬情形。　　馬克思說過，法律從來不是創制的，而只是對社會的描述。社會決定法律，而非法律決定社會。在業主委員會法律地位的制度建立過程中，必然面臨諸種爭議。對于該問題，我們不能一成不變地對待，而是要結合社會的發展而不斷地摸索。　　
參考文獻
1、王磊．解析兩則最高人民法院關于業主委員會的復函與裁定[J]．司法天地，2007：（9）． 2、中央電視臺記者．今日說法[EB／OL]．2007—08—24日． 3、梁慧星，陳華彬．物權法[M]．北京：法律出版社，2008：180． 4、金儉，等．中國不動產物權法[M]．北京：法律出版社，2008：323． 5、王澤鑒．民法總則[M]．北京：中國政法大學出版社，2003：261． 6、李開國．民法總則研究[M]．北京：法律出版社，2006：113．

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