從行政立法角度看社區的法律地位

從行政立法角度看社區的法律地位
  1986年國家民政部就配合城市經濟體制改革和社會保障制度建設，倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的“社區服務”，首次將“社區”這一概念引入了城市管理。1989年12月26日全國人大通過《中華人民共和國居民委員會組織法》，又明確規定：“居民委員會應當開展便民利民的社區服務。”并在以后的政策文件中，完善了社區組織等提法，進一步明確了社區的法律地位。社區作為一種新型的社會自治組織，正逐漸取代街道居民委員會，成為城市改革的平臺，城市管理“總的抓手”，在社會主義市場經濟建設中發揮著重要作用。
一、社區概念的語義分析
    社區是社會學中一個基本概念，“社區”一詞最先是由德國社會學家騰尼斯在《共同體與社會》一書中提出來的，社區主要是指那些存在于前工業社會的、具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社會關系和社會利益共同體。①“社區”這一概念最早進入我國是在20世紀30年代。其含義是社會上以某種特征劃分的居住區。②
    根據滕尼斯的概括和解釋。社區一般由五個基本要素構成：一是地域因素，即一定的地理范圍；二是人口因素，即以一定的社會關系為基礎，組織起來進行共同生活的人群；三是區位因素，就是說社區生活必須要有一定的空間；四是結構因素，即社區內的社會結構，或者說各種社會群體和組織相互之間的關系；五是社會心理因素，指社區的居民對自己生活的社區，在心理上、情感上的一種認同感、歸屬感，也就是對周圍人和事的感情。
    許多專家和學者對社區的概念做出了不同的解釋。筆者認為，社區就是居住在城市同一區域、彼此聯系、互利互助的共同體，也可以被稱為城市社區。
二、社區的法律定位
 　 一直以來，我國社區被定位在低于街道辦事處，高于居委會的層次上。居委會作為我國的基層群眾性自治組織，具有基層性、獨立性、自治性的特征，它獨立于政府的行政體系之外，上級政府及派出機關與其是指導和幫助的關系，基層群眾性自治組織是非政權型的自治，而是一種社會自治。就目前社區的法律地位而言：“街居行政體系”構成了社區建設的主體，這無疑給社區的概念注入了行政色彩，似乎社區成為街道辦事處的“派出機構”，然而，社區作為一種自發形成的社會文化共同體，社區是否具有某種行政職能?社工處于怎樣的法律地位?政府(及派出機關)應在社區建設中扮演怎樣的角色?這些都成為社區法制建設面臨的棘手問題，而問題的癥結在于社區法律地位的不明確性。因此，筆者認為應從以下幾個方面界定社區的法律地位：
    (一)社區是社會自治組織
    19世紀行政國的出現，政府的行政權不斷擴張，伴隨著社會經濟的發展，“最小國家理論”③對現代行政理念產生了影響，現代政府治理的模式是“小政府，大社會”，要使社會發展起來，具有自治和自理能力，政府不宜擴大管理范圍，許多社會事務可以交給社會完成。
    社區作為社會自治組織，有其法律上的依據。1986年國家民政部就配合城市經濟體制改革和社會保障制度建設，倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的“社區服務”，首次將“社區”這一概念引入城市管理。1989年12月26日全國人大通過《中華人民共和國居民委員會組織法》又明確規定：“居民委員會應當開展便民利民的社區服務。”這為社區的獨立與自治地位的確立提供了法律依據。
    再者，從社區發展功能上看，它有取代居民委員會的可能，并將比居民委員會發揮更大的作用。目前，有許多人主張宜在社區普遍建立業主委員會。2002年8月17日，北京市東城區北新橋街道九道灣社區的2000多居民通過直接、差額選舉的方式產生了新一屆社區居委會成員和社區代表。由社區成員直選社區當家人，這在全國還是第一次，它堪與1980年村民委員會選舉相媲美④。隨著我國經濟建設的飛速發展，城市居民生活水平的不斷提高，城市居民住宅私有化程度的普及，公民法律意識和權利意識的不斷增強，在不遠的將來，城市固定居民中的絕大多數人將具有“業主”身份；從職能看，社區從事社區衛生、社區環境、社區治安、社區文化等多項服務內容，較之居民委員會的低層面服務它具有多元性。從發展趨勢看，社區必將取代居民委員會。
    (二)社區的中介法律地位
    如果說社區具有社會自治組織的法律地位，就可以從公民社會的視角探討社區的中介地位。20世紀90年代，公民社會理論成為當代世界一股重要的社會政治思潮。戈登·懷特指出公認的公民社會的主要思想是：它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成以保護或增進他們的利益或價值⑤。公民社會作為家庭與國家間的橋梁和紐帶，發揮著中介作用，社區作為與家庭直接發生聯系的社會共同體，不僅在家庭與政府及街道辦事處(作為政府派出機關，具有行政主體資格)之間起到中介作用，而且作用會比具體的社會中介組織發揮得更好。究其原因，在于社會中介組織的一部分是由政府設立的，這不可避免地使雙方具有不同程度的利益關系，獨立性較差；相比較來看，社區可以彌補中介組織地位上的天然缺陷。
    (三)社區的行政主體地位
    如今我國行政法理論上，賦予國家行政機關和法律、法規授權的組織以行政主體資格。就法律、法規授權的組織而言，其授權范圍包括基層群眾性自治組織，它們根據相應組織法的授權行使多種行政職能。《城市居民委員會組織法》授權居委會辦理本居住地區的公共事務和公益事業；調解民間糾紛，協助維護社會治安；協助人民政府或它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作。
    社區在實際生活中亦發揮了居委會的作用，行使了居委會的部分職能，卻難于缺少法律保障，正所謂“有法可依”，“違法必究”，完善的立法是進一步發揮社區功能的有效保證。
    另外，在法律、法規授權行使的行政職能以外，行政機關可以委托社區行使某項或某幾項行政職能，便于更好地實施管理，使社區發揮緩沖功能。
三、社區立法的必要性與可行性
    (一)以點帶面，全面推進社區建設的客觀要求
    據報道，上海市、青島市、成都市等城市的社區建設實踐，積累了豐富的經驗，摸索出了一套行之有效的方法。譬如上海市黃浦區自2000年起實行調解審核制，在街道一級設立人民調解中心，它是一個民間組織，主要是處理居民委員會人民調解委員會所調解不好的民事糾紛，并對這些糾紛做出仲裁，在雙方當事人自愿的基礎上簽訂“人民調解協議書”，這是一個準法律文書，只要協議書的內容不違犯憲法和法律，它就具有一定的法律效力，因而很多糾紛在法庭之外就得到了和解，“人民調解中心”的設立，一方面減輕了法院的壓力，另一方面減少了公民的訴訟成本并增強人們對調解中心的信賴，可謂一舉兩得。
    全面推動社區建設，鞏固執政黨的地位和基層政權，是社區建設的目標。同時，社區對于社會秩序的穩定起到了“穩壓器”的作用。有人說，社區建設是建立社會主義市場經濟體制的配套工程；是提高人民生活水平和生活質量，體現全心全意為人民服務根本宗旨的民心工程；是深化城市經濟和執政體制改革的改革工程，精辟的總結了加強社區建設的意義所在。然而，盡快完善社區立法，明確社區的法律地位、具體的權利和責任，必將極大地調動群眾的積極性，在社會范圍內掀起一股加強社區建設的高潮。
    (二)政府實現公共利益目標的合理選擇
    為了有效行使政府管理職能，加強對社會的管理，實現政府與公民的合作，政府對社會經濟事務的管理方式，從傳統的直接管理向間接管理轉變。然而，利用社區資源實現公共利益目標，成為西方行政改革政府與公民合作的重要內容。社區治理的模式則強調自下而上的參與，使公共政策的制定更能符合民眾最直接的需求。⑥美國前總統克林頓曾主張充分利用社區資源實現公共管理目標，現今，社區主義已經成為歐美國家一股拓展管理領域的思潮。社區的橋梁和紐帶作用，成為政府實現管理目標，公民接受政府行政活動，減少沖突和對抗的“隔離帶”。
    (三)有助于公益訴訟制度的確立
    所謂公益訴訟是指“任何組織和個人都可以根據法律的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的司法活動”。⑦我國訴訟法領域始終存在一種誤區，認為只有自己合法權益受到違法侵害的人才具有原告資格，也就是說具體行政行為的直接利害關系人方可成為行政訴訟的原告，然而，現有原告資格理念存在嚴重不足，這種界定忽視了公共利益的存在。江偉教授曾說：“當事人一經提起訴訟，其原告資格即因起訴行為而得以確定，至于是否屬于正當原告則在所不問。”特別是隨著更多的實體權利得到實在法的確認，正當當事人概念日益擴大。公益訴訟概念的提起即是擴大當事人涵義的客觀反映。
 現代社會尊重個人權利，但個人權利的實現往往通過其所在的社會組織或團體實現，所有團體的行為最終可以歸結為組成團體的個人的行為。⑧公共利益受到損害。不只是一個人受到損害，而是同一社區的所有其他人也受到損害，如空氣污染，不僅一人，而是所有居住在一起的人們都無法呼吸到新鮮空氣，因而社區作為具有獨立地位的社會組織，成為居民的代言人，參與到類似的訴訟中，具有無可爭辯的正當性。社區成為公益訴訟的原告，在行政管理法律關系中，行政主體行為的先定力，使行政主體與行政相對人處于不對等的法律地位，行政相對人的權利極易受到行政權的侵犯，社區作為具有中介性的社會組織代表具體的相對人進行訴訟，可以形成一股強大的力量與具有強制力作后盾的行政機關相抗衡，同時也起到了社會監督的作用。
四、社區立法展望
  　當前，社區建設的難題在于其性質和地位的不確定性，以致在實踐中引發一系列的問題，無法得到妥善的解決，而一部《城市社區法》的出臺必將使問題迎刃而解。從目前情況看，由于城市間經濟發展水平的不均衡，制定統一社區法的條件尚不成熟，政府(有權制定地方規章的行政立法主體)可以因地制宜，制定地方規章，明確社區的法律地位、社區與居民委員會的關系、社區與街道辦事處的關系、社區的職能和權利、政府的行政委托事項等，待條件具備，亦可由地方人大制定地方性法規。

參考資料：
 ①《關于社區立法》，郭中軍。
   ②《現代漢語詞典》修訂本，商務印書館，1998年版，第1116頁。
 ③《二十世紀西方法治學思潮研究》，張文顯，法律出版社，1996年12月第1版，第272頁。最小國家理論：是諾錫克(美國當代哲學家、倫理學家)法哲學思想的組成部分，他作為保守的自由主義者，倡導“守夜式”國家，肯定國家存在的必要性，但反對種種擴大國家職能的理由，反對任何比最小國家職能更多的國家。這里只是借這一理論，說明對于社區的管理，政府應適當放權。
    ④中國的第一個村委會是1980年2月廣西壯族自治區宜山縣三岔公社合寨大隊果作村農民民主選舉的村民委員會。
    ⑤《公民社會與第三部門》，何增科主編，社會科學文獻出版社，2000年8月第1版，第3頁。
 ⑥《政府改革與第三部門發展》，吳錦良，中國社會科學出版社，2001年7月第1版，第363頁。
 ⑦《公益訴訟理念研究》，顏運秋，中國檢察出版社，2002年12月第1版，第9頁。
    ⑧ 轉引自[美]中特麗克·米歇爾，林澤譯，《自我設計的新天地》，中國工人出版社，1990年版；《公益訴訟理念研究》，顏運秋，中國檢察出版社，2002年12月第1版，第184頁。