淺談當前公安執法中存在的問題及對策

當前公安執法中存在的問題及對策
[摘要] 公安機關是國家重要的行政執法部門，在建設社會主義法治國家的進程中富有重大的歷史責任。公安機關執法活動涉及社會生活的方方面面，與公民、法人和其它組織的利益密切相關。行政執法是行政機關與群眾最直接相關的管理活動。公安執法尤其如此，面廣量大，關系生死安危。規范公安執法，轉變執法理念，改進執法方式，成為當務之急。本文就當前公安行政執法中存在的主要問題、成因及對策做一粗淺分析。
[關鍵詞]：公安執法  問題  對策
 
 行政執法主要是指行政機關依法對作為行政管理相對人的公民、法人或其他組織實施影響其權利、義務的具體行政行為。公安機關是人民政府的重要組成部分，是國家的行政機關，同時它又擔負著刑事案件的偵查任務，因而它又是國家的司法機關之一。公安機關是政府的一個職能部門，依法管理社會治安，行使國家的行政權，同時公安機關又依法偵查刑事案件，行使國家的司法權。公安機關的性質具有雙重性，即既有行政性又有司法性。 公安機關作為國家重要的行政執法部門之一,承擔了治安、交通、消防、戶政等大量的國家行政管理職能。然而,在一些地區公安執法不嚴、不能公正執法的現象還時有。
    公安執法是公安機關及其工作人員按照法定的職權和程序具體運用公安法律法規的過程。公安機關嚴格執法，是公安法律法規得以正確實施的重要保證，而公安民警正確的運用公安法律法規：做到有法必依、執法必嚴、違法必究，對于維護國家的權威、維護憲法和法律的統一實施具有十分重要的意義。但是公安執法工作仍存在一些問題，筆者結合本地的執法現狀，就當前公安執法中存在的問題、產生的原因及解決的對策，談些看法。
一、當前行政執法中存在的一些主要問題    1、執法趨利嚴重，濫施罰款和以罰代拘，導致案件降格處理，不履行法定職責。由于受當地政府財力限制，公安機關辦公、辦案經費不能正常保障，導致一些基層公安機關視治安罰款為一種“創收”，在辦理賭博、賣淫嫖娼、吸毒等案件中，對應當追究刑事責任或勞教的違法犯罪人員，降格作罰款處理，  以罰代刑、以罰代教等。這些做法偏離了立法精神，忽視了社會效益，在群眾中造成了“犯罪犯法可以贖買”的錯覺。    2、個別民警法制觀念淡薄，特權思想嚴重，甚至辦人情案、關系案，執法中隨意性、盲目性較大。侵犯公民的合法權益當前公安執法中侵犯公民人權的問題較多，主要表現在：第一、在辦案中隨意行使裁量權，對于二人以上和共同違法案件，不考慮從輕或從重情節，不進行綜合平衡，處罰畸重畸輕，顯失公正，造成情節輕重與處罰力度的失調。第二、隨意扣押、沒收財物，甚至扣押財物而不出具合法的手續，特別是對外來人口違法的案件，暫扣物、暫扣款管理混亂，對贓款贓物、違禁品的沒收不上報審批，自行決定。第三、強調形勢或專項斗爭需要，湊人頭數而隨意“頂格”處罰或降低辦案要求。第四、隨意盲目執法，隨意傳審嫌疑人，動不動就給當事人戴手銬罰跪罰站，甚至動手動腳，造成群眾投訴，執法被動。在執法檢查中，隨意性較大，想檢查就檢查，不注重保護經營者的合法權益，擾民、干擾經營者正常活動的現象突出；有的搞行政不作為，對該發放的許可證、執照卡著不辦，在履行保護公民人身權、財產權的法定職責時，敷衍塞責，引起行政訴訟。    3、行政執法中重實體輕程序較為普遍，導致執法不嚴。這方面的主要表現為：立案重視不夠；告知、聽證程序流于形式的多；留置盤問和傳喚混淆使用，手續不全，超期留置；送達執行重視不夠，剝奪當事人的訴訟權利。如有的濫用罰款或顯失公正處罰，怕送達執行時案件可能要“翻”而不進行送達，有的甚至抓住當事人不愿張揚的弱點，達成“君子協議”，裁決前在送達回執空白上讓當事人簽字，以圖省事；證據意識淡薄，對證據不作保全或保全不合法，導致行政訴訟時的被動或敗訴。    4、執法程序不配套，執法手段和措施滯后。一方面，對留置盤問、強制約束、搜查、取締、查封、扣押等強制措施作為查處治安案件的必要手段明確不夠，執行程序和方式沒有統一的規定和法律文書，實踐中往往把刑事案件中的搜查、扣押等手段用于辦理治安案件；另一方面，對行政罰款的強制執行如查封、扣押、拍賣如何辦理程序不明確，實踐中難以操作。特別是隨著執罰分離制度的實施，此問題將更突出。    5、執法透明度不高。當前公安機關的執法規定、執法程序、執法依據、執法結果、執法紀律、執法監督途徑等規定缺乏公開性，透明度不高，群眾搞不清，缺乏了解，執法監督難，因此而對公安機關公正執法普遍存在疑慮，嚴重影響了警民關系。
二、產生公安執法問題的主要原因
1、執法者素質不高，法治觀念不強，對依法行政的重要性必要性缺乏正確的認識
（1）執法觀念不端正、隨意性執法，這是影響執法規范化的主觀因素。執法規范化與執法隨意性剛好是相對的，執法的隨意性就是執法的不規范，就是不按照法律規定的程序和有關的規章制度執法。有的民警不能正確對待手中的權力，將法律賦予的權力當成是個人自詡的本錢，將濫用職權當作是法律賦予的自由裁量權。
（2）法治觀念不強。法治觀念是個人或社會對法治的認識、評價和感情體驗，是一種帶有基本傾向的法律意識。這種法律意識是制定法律的前提，是執行法律的基礎，是遵守法律的保證。“法律至上、法律面前人人平等”的現代法治觀念，在一些民警和領導干部的思想中還沒有真正樹立起來，“法律束縛手腳，重打擊、輕保護”的舊意識還沒有完全拋棄，不能嚴格依法辦事，沒有把保護案件當事人，包括保護犯罪嫌疑人的合法權益當作人民警察必須履行的職責和義務。尤其是對程序法的執法保障作用認識不足、理解不深，這是大量出現程序違法問題的主要原因。更為嚴重的是，少數民警背離人民警察的性質和宗旨，把黨和人民賦子的執法權力當作牟取部門和個人私利的工具。
（3）民警業務素質偏低。一是部分民警缺乏應有的法律、業務知識，對新形勢下執法辦案要求不了解、不掌握。不少新民警對法律和業務知識缺乏系統的學習，尤其是近幾年剛從地方和轉業軍人中錄用的新民警，只進行一二個月的短期培訓，沒有經過系統地學習法律和業務知識，對辦案有關程序要求知之甚少，不能適應崗位執法要求。二是作為一名合格的公安民警就要求具備較高的政治素質、思想素質、道德素質、法律素質、身體素質等多方面的素質，其中法律素質是最基本最重要的素質，這是執法者區別于普通公民的主要標志。如果執法者不知法、不懂法、不會運用法律，那他就沒有資格從事執法工作；如果這樣的人還在執法崗位上，甚至還在進行執法工作，這不僅是法治的悲哀，而且是法治的危險。我國人民警察法對警察的錄用條件要求較低，在業務知識方面(法律與公安專業知識)沒做規定，僅僅強調是高中以上文化程度。而且公安機關進人的隨意性很大、“進口”不嚴，民警來源龐雜，缺乏統一的法律知識和專業訓練背景，警察與普通公民在接受現代法治理念啟蒙方面，并沒有多大區別。一些公安機關忽視了對民警的教育培訓，使其自身素質與執法工作的需要差距越來越大，不能勝任公安執法王作。
2、現有公安體制和警務方式不夠完善 。《中華人民共和國治安管理處罰法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議于2005年8月28日通過，自2006年3月1日起施行。為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，制定本法。但是現有的公安后勤保障體系受地方財政的制約，與公安工作、經濟建設不能同步進行，造成執法活動在功利病態中惡性運作。派出所正在實行的一區一警模式，在體現警力下沉、警務前移、便民服務上是一個巨大的進步，但基于警力不足的現狀，客觀上使民警處于單兵作戰狀態，不利于公正執法，不利于治安案件的依法查處和工作效率的提高。     法律規定較為原則。許多公安法律法規都制定的比較原則、規定不細，使之缺乏操作性。如《治安管理處罰法》中對違反治安管理的行為，許多地方籠統規定處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者拘留。對同一行為，既可以給予治安處罰中的任何一種處罰，而且在同一種處罰中可以給予最低或者最高的處罰幅度。又如“第六十六條 賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”和 第六十七條 “引誘、容留、介紹他人賣淫的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”。 對這兩種違法行為，賦予了執法者以多種可選擇處罰方式和極大的權力，幾乎是隨心所欲，罰所欲罰，置被處罰一方于極大的震懾之下，既不利于被處罰方申訴及-抗辯，也缺乏嚴肅性，從規則上壓制了被處罰一方。加上執法人員主觀認識和理解不同、個人好惡及其他因素的干擾，致使行為與處罰、處罰與處罰之間不平衡，出現處罰畸輕畸重的狀況，造成執法不公。
 3、執法監督力度不夠，監督制度不健全。現在對公安行政執法監督沒有形成一套完整的制度，社會監督又缺乏必要的形式。而公安內部執法監督由于執法制度不健全，關系未理順，事前監督重視不夠，力度不大，缺乏公開、公示制度；事中監督的內部法制部門在審核時由于照顧方方面面的關系，審核把關不嚴，審核不完全到位，有的甚至流于形式；事后監督由于怕影響公安機關的名譽，一些辦案單位往往主動做當事人撤訴的思想工作，或進行私下協議，結果是變更處罰，作降格處理了事。另一方面，事后監督的錯案追究責任制得不到完全落實，該追究的責任沒有追究。    伴隨國家法制建設的加強，公安機關近年來強化了執法監督工作，出臺了一系列執法監督的規章制度，如公安部先后制定發布了《公安機關內部執法監督工作規定》、《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》等部門規章，初步形成了一套執法監督機制。但因一些公安機關的領導重視不夠，各執法監督部門工作配合不緊、工作不力，導致了執法監督流于形式、監督效果不理想。在監督的過程中也是注重事后監督，忽視事前、事中監督；注重對執行實體法的監督，忽視對執行程序法的監督；對執法過錯責任追究不力，對民警的違法違紀問題，有的一遇說情就止步退縮，大事化小，小事化了；有的受人情干擾，本身就不想處理。同時，行政監察和檢察機關的監督過少，特別是在刑事偵查中公安機關權力大，而監督上存在機制性的問題，缺乏有效監督。
4、執法的經費保障和警力不足
大部分地區特別是中西部地區，還沒有真正解決公安機關“吃皇糧”問題，公安經費的多少全憑當地黨政領導說了算，沒有法律、制度的保障。公安機關維持正常運轉所需經費一般被概括為“一是吃飯，二是辦案”。這是保障公安機關正常運轉的經費最低限度或說底線。在經費不足或嚴重不足的情況下，要維持公安機關的基本正常運轉，一些地區的公安機關在當地政府的默許、支持甚至與民警工資、福利掛鉤的“逼迫”下，違章違規違法、濫用行政處罰權或將刑事執法切換成行政執法、搞降格處理，用以追求與法律精神和正義背道而馳的“經濟效益”一一罰款“創收”。警察在執法過程中的亂收濫罰，其巨大的危害性是不言而喻的。改革開放以來，我國發生了由“計劃經濟到市場經濟，由封閉半封閉到社會全面開放，由社會結構單一到多元”的重大變化，使公安工作任務倍增，但因地方財政困難、使得警不足。盡管廣大民警一直處于超負荷工作狀態，仍然難以適應繁重工作任務的需要，使得對報警不能及時處置，只能突出抓一些重大案件，對一般案件和疑難案件偵辦無力，造成辦案質量不高。
    5、執法環境有待改善。執法環境的優劣對嚴格執法有較大的影響。當前，以權壓法、以盲代法、長官意志、“政府”行為、社會上人情世故等因素對執法活動產生很大沖擊，加上公民法律意識的淡薄，妨礙執法現象經常出現，影響了依法行政。
三、解決問題的對策
要解決當前公安執法工作中存在的問題，可以從以下幾個方面著手：
提高執法主體素質，向培訓要能力， 轉變觀念，提高民警執法水平，適應執法工作需要。
 法律是靠人來執行，靠人來遵守和維持的。公安行政執法的好壞，最基本最關鍵的因素是公安執法人員的素質。公安安民警在執法過程中不規范的習慣性言行、不經意的態度均會直接影響整個公安隊伍在群眾中的形象。這些細節雖小，但對自身的傷害巨大。針對這些不規范的行為，我們要通過加強培訓教育，糾正不規范的行為，強化執法規范行為養成。因此，各級公安機關和民警要轉變觀念，切實消除重打擊輕保護、重實體輕程序的傾向，樹立依法行政意識，樹立保護公民民主權利的意識，樹立對法律負責的思想，自覺貫徹依法治國方略，自覺抵制地方保護主義和金錢誘惑，自覺抵制人情風對執法工作的影響、干擾。一是有針對性開展法制培訓。法制部門應針對在不同層次、不同崗位民警在執法過程中存在的不規范行為，積極開展法制業務培訓和專題輔導講座，并編輯相關的指導書籍，交流執法中的好做法和好經驗。二是開展靈活多樣的法律法規學習活動，以提高民警學習法律的熱情。采取法律知識競賽、進行現場提問答題、個案點評、網上點評，或者民警相互之間進行案件自查，互相糾正、互相學習、互相提高。組織辦案民警參加人民法院自偵案件的旁聽庭審，實地感受控辯雙方對自己收集證據的較量，進一步增強民警的證據意識、時效意識和程序意識。三是及時進行法律知識考試。鼓勵民警自學法律，對通過國家司法資格考試的民警要予以重獎并作為人才進行培養，充分尊重知識、尊重人才，形成濃厚的學習氛圍。
 
 2、規范行政執法行為，完善執法程序和制度。
 制定公安行政程序規定，保障行政執法的公正性、公開性和合法性，嚴格規范行政扣押、證據登記保存、查封、取締等制度，并規定相應的執行方式，增強實際操作性，使各項工作有章可循。
 規范行政處罰的執行方式，制定強制執行的制度，將查封、扣押財物的拍賣或將凍結的存款劃撥抵繳或申請人民法院強制執行的方式規范化、制度化。
 加強立案查處工作，規定一般行政案件查結時間，規范接處警制度和工作在立案時明確指明辦案責任人，以杜絕行政案件立案、查處的隨意性及時發現和糾正執法過錯和失職行為。
 嚴格許可證執照發放、履行保護公民人身權、財產權法定職責的實施細則，嚴格各項辦證制度，從程序上有章可循。
    3、深化公安改革，改善公安后勤保障體系。針對公安機關面臨警力不足、經費緊張等因素，大膽進行公安體制改革，把機構設置、后勤裝備、科技設施等公安建設納入國家建設的總體規劃，與經濟建設同步發展。實行“利益規避”制度，使執法活動不再包含具有執法主體的自身利益，妥善解決嚴格執法與后勤保障的矛盾，從根本上解決公安資源保障問題。合理配置警力，科學分工，使各警種既職責分明，又互相配合，協同作戰。增強執法效益觀念，充分運用強有力的行政執法手段進行依法行政管理，以推進依法治國的進程。    執法的財政經費保障機制已經成為當前推進依法行政的重大障礙，這個體制上的障礙如果不清除，依法行政將只能是一句空話，國務院依法行政實施綱要已經提出了這個體制改革。建議在經費保障上借鑒我國義務教育法的作法，通過法律的形式規定公安經費由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證，并且國家用于公安經費的財政撥款的增長比例，應當高于財政經常性收入的增長比例。
    4、加強執法監督，健全執法監督體系
公安立法要從實際需要出發，以憲法和法律為依據，遵循《立法法》的規定，貫徹公開、公正，便民、利民的原則，堅持教育與處罰相結合，保護公民、法人和其他組織的合法權益。同時，要加強對公安法律、法規、規章和其他規范性文件的清理、修改和廢止工作。
要健全內部監督機制，加大內部監督的廣度和深度，將執法監督的觸角延伸到公安執法活動的各個環節。加強對不立案、不受理、不查處等不作為行為的監督；加強對辦案過程的監督，重點糾正濫用強制措施、違法扣押財物、違法限制人身自由等嚴重侵犯公民合法權益的行為。
要加強外部監督，首先要進一步推行警務公開，實行法律法規、執法職責、執法程序、處理過程、處理結果和投訴途徑公開，主動接受群眾、當事人的監督，防止暗箱操作；其次，加大行政、檢察監督的力度，要及時糾正執法不公、徇私枉法等消極腐敗現象，確保嚴格公正執法，讓人民滿意。
社會主義法制建設的進程是一個長期漸進的過程，當前執法人員執法不規范的原因，有多年來歷史形成的習慣惰性，也有當前社會法制環境不健全、不完善的因素。解決這些問題需要充分利用思想政治教育、經費完善保障、強化法制監督等多種手段，需要各級部門長期艱巨的努力。只有常抓不懈，不斷健全規范執法機制，完善執法保障，落實執法監督，提高執法素質，形成規范執法的濃厚氛圍，讓執法人員養成規范執法的良好習慣，才能不斷推進執法規范化建設，從根本上提高執法部門的執法能力和執法水平，為經濟建設和社會穩定提供有力保障。

參考文獻：
①、宋占生主編：《中國公安百科全書》，吉林人民出版社2000年6月1日出版
②、公安部編審委員會主編：《刑事偵查學》，群眾出版社2005年1月出版
③、付明喜著：《完善我國行政法律規范體系》，行政法學研究，2005年第2期；④、《中華人民共和國治安管理處罰法》