論人民調解制度的完善與發展

論人民調解制度的完善與發展

[摘 要] 一、現行法律框架下的人民調解
 二、當前人民調解制度安排上存在的主要弊端和原因
 三、完善和發展人民調解的思路
[關鍵詞] 人民調解 地位 優勢 弊端 思路
一、現行法律框架下的人民調解
 (一)人民調解的性質和法律地位
　　人民調解是指在人民調解委員會的主持下，以國家法律、法規、規章、政策和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育，規勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的一種群眾性活動。在現有法律框架下，人民調解的性質和法律地位在學術界是不存在爭議的，它有以下幾個性質：
　　1.群眾性。人民調解委員會不是行政機關，也不是司法機關，而是村民委員會和居民委員會下設的調解組織，調解人員(不管他是公職人員還是兼職人員)在調解活動中只是人民調解員。人民調解員一般由村委兼任，或由村民推薦在轄區內具有較高威信的村民擔任。
　　2.自治性。人民調解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。當事人選擇調解完全出于自愿，調解組織不能強迫當事人調解。從這種具體調解活動的發動可以看出，調解這種民間司法形式存在的法律基礎是私法中的當事人意思自治，是糾紛當事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民調解員主持進行，并且曉之以法、明之以理、動之以情，在此程中，當事人不受壓制和強迫，有充分的自主選擇權。
　　3.民間性。人民調解的范圍是民間糾紛，人民調解的依據除了法律、法規、政策外，大量地運用社會公德，鄉規民約。在糾紛解決程序上有及時、便捷和隨意的特點。調解協議書具有民事合同性的特點，當事人對調解協議反悔或調解不成功時，當事人還可以向法院提起訴訟。
　　(二)人民調解制度的優勢
　　1. 調解是在雙方當事人是在當事人自愿的前提下進行的，利于當事人之間和睦相處。從過程上看，調解的開始、進行以及結果的履行等都在于當事人的自愿。雖說調解員在調解過程中可以進行說服勸解，甚至可以提出解決的方案，但采用與否仍取決于當事人。在國內人們“面子”觀念很重，一般情況下不愿意上法院打官司，不到萬不得已不會走訴訟之路。通過人民調解，變對抗為和解，既不傷和氣，又解決了紛爭，非常符合中國熟人社會以“和”為貴的文化傳統。
　　2.調解的方式具有主動性，有利于及時解決糾紛。與民事訴訟程序不告不理相比，人民調解員可以主動介入糾紛進行調解。特別通過廣布的調解組織網絡，定期排查糾紛，把糾紛消滅在萌芽狀態，把糾紛解決在基層。
　　3.調解解決糾紛節約了社會成本，減輕了法院壓力。調解組織運行成本小，其數量遠遠多于法院，而且分布也比法院廣泛得多。當事人有糾紛可就地解決，而不必一趟又一趟地跑法院，解決糾紛的支出要少得多。
　　4.調解程序的簡易性和處理的高效性。調解沒有固定的程序，只要雙方合意，可以采用簡便的方式進行調解，隨時可以達成協議，而不必像訴訟要經歷繁瑣的程序和較長的時間。
　　5.調解結果的靈活性。調解協議是當事人協商的結果，只要不違反法律的強制性規定、不損害社會公共利益、不損害第三人的合法權益，當事人可自由處分自己的權利。
　　隨著社會轉型，社會矛盾突發以及構建社會主義和諧社會的現實需要，各級黨委、政府對人民調解工作越來越高度重視，人民調解組織在社會主義和諧社會建設中的積極作用日益凸現，也越來越蓬勃發展。目前，我國已建立了人民調解組織83.6萬個，擁有人民調解員近486萬人。近五年來，直接、協助調解了各類民間糾紛5萬多件，調解成功率96%，通過調解工作，防止因民間糾紛激化引發的刑事案件近25.1萬件，防止因民間糾紛激化導致當事人自殺10.8萬多件，制止群體性械斗17.6萬起，化解和疏導群體性上訪18.8萬余起，先后有萬名人民調解員得到各級黨委、政府的表彰，有效地維護了社會穩定，保障和促進了社會主義市場經濟的健康、可持續發展，為改革開放和和諧社會建設做出了積極的貢獻。
二、當前人民調解制度安排上存在的主要弊端和原因
　　(一)人民調解制度安排上存在的主要弊端
　　我們應該清醒地認識到：一方面，人民調解作為維護社會穩定的“第一道防線”，工作任務越來越重，其作用越來越得到重視;另一方面，在處理社會矛盾糾紛的實踐中，人民調解對解決新形勢下的人民內部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表現在：
　　1.人民調解組織建設不規范
 《人民調解委員會組織條例》(下簡稱89條例)第2條第1款規定：“人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民問糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。”隨著新時期調解社會矛盾的需要，2002年司法部出臺《人民調解工作若干規定》(下簡稱若干規定)，規定可以在鄉鎮、街道設立人民調解委員會，人民調解員可以聘任產生。全國各地紛紛成立了鄉鎮、街道人民調解委員會，并積極探索各種形式的人民調解組織。
　　2.人民調解工作缺乏足夠經費支持，場所欠缺
　　由于人民調解的自治性，人民調解不收費，絕大多數調委會沒有經費對調解員補貼。隨著人民調解工作量的增大，人民調解的成本支出也大幅增加，超過了一些設立單位特別是經濟欠發達地區的村民委員會、居民委員會、鄉、鎮、街道的承受能力，長期以來經費短缺引發的調解隊伍不穩定、調解員素質不高等問題已成為困擾人民調解工作發展的重要因素。除少數地方外，大部分地方調解工作經費也沒有列入財政預算，無法開展培訓、表彰等活動。基層調委會普遍缺乏相對規范或固定的調解室也是影響調解工作開展的一個重要因素。
3.人民調解人員素質偏低，隊伍不穩定
　　調解隊伍中“兩低一高”(文化低、素質低、年齡偏高)的現象突出。調解人員變動大，村(居)委會每3年改選一次。造成一種現象 “一年生，二年熟，三年換”。在基層實踐中，人民調解委員往往由村(居)委會主任或其他成員兼任，調解效果則依其經驗、口才、個人魅力或威信而迥然各異。不少基層調解員還停留在“勸架員”水平，缺乏必要的法律政策和調解技能，難以適應新形勢下的人民調解工作。
　　4.人民調解的糾紛范圍不明確
　　憲法和《89條例》未對人民調解的糾紛范圍作界定，《若干規定》第20條規定：“人民調解委員會調解的民間糾紛，包括發生在公民與公民之間，公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。”這一規定限定了必須以一方當事人為公民的民事糾紛，把法人和法人及社會組織之間的民事糾紛，以及違反社會公共道德和輕微刑事違法行為引起的糾紛排除在外。實踐中人民調解工作的范圍已經觸及、延伸到這些范疇，隨之而來的是人民調解范圍合法性的實際困惑，因而也嚴重影響了人民調解工作的發展。
　　5.人民調解協議效力薄弱，對當事人缺乏必要的約束力
　　最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》(下簡稱民事案件若干規定)明確了人民調解協議的民事合同性質，強化了人民調解制度。但是，在目前的實踐中人民調解仍面臨一些無法解決的問題，首先是人民調解協議沒有執行力，而僅有確定力。要想使調解協議獲得執行力，還必須經過人民法院的審查與核準。現有的司法程序無法直接賦予調解協議執行力，因此當事人可以拒不履行調解協議，人民調解制度的權威無從體現。
　　(二)人民調解制度存在弊端的主要原因分析
　　上述局限性和弊端的主要根源在于，新形勢下的人民內部矛盾的產生是同工業化、城市化、現代化的進程相關聯的，很多矛盾是人民群眾與政府管理部門與勞動就業部門的矛盾，作為自治性的人民調解對這些矛盾顯得無能為力，所以必須進行改革，但改革必須在一定的制度架構下進行，否則改革將是無序、低效的。我國人民調解法律制度建設滯后，出現了法律和實踐脫離，給人民調解工作帶來極大的困惑。1.人民調解立法滯后2.人民調解組織架構和新形勢下解決矛盾的需求不適應3.政府、司法行政、人民法院對人民調解指導、管理的職能不清晰
三、完善和發展人民調解的思路
　　(一)加快人民調解立法建設步伐，推進人民調解組織結構的優化整合
　　《民事訴訟法》、《89組織條例》、《若干規定》、《民事案件若干規定》等相關法律、行政法規、部門規章、司法解釋等對人民調解作了規定，但仍然比較零散，缺乏一部系統的指導人民調解工作的基本法，不能適應新時期人民調解發展形勢的需要。我認為，國家對人民調解立法勢在必行，只有在國家層面的立法才能解決人民調解在實踐與現有制度中存在的問題，而人民調解的性質和法律地位是不能繞過去的彎，是必須首先要界定的問題，它決定了人民調解組織的架構，決定了人民調解今后的發展空間和方向。首先，明確定位人民調解的性質。在憲法規定下，人民調解具有的群眾性、自治性和民間性是人民調解工作的基礎，是多年來人民調解工作保持強大生命力的根本原因，這一性質不能改變。另外，《憲法》只規定村(居)委會可以設立人民調解委員會，沒有規定其他的機構、組織不可設。我認為，關于人民調解組織的性質和地位，應從人民調解組織活動的角度即有無公權力介入的角度來看，但是政府對人民調解可以提倡、支持、主導、組織，這與人民調解的群眾性、自治性、民間性并不矛盾，同時，隨著新時期矛盾糾紛的變化，人民調解組織要向“自律性”、“公益性”和“專業性”發展。逐步建立起由政府部門監督管理、行業自律、面向市場、面向社會提供服務的人民調解制度。基層人民法院和司法行政機關應加強對人民調解的指導，但并不是要求它們直接參與到人民調解工作。在人民調解立法中，我們必須明確人民調解的民間性質，防止行政權和司法權對人民調解制度的侵入，否則會導致整個民事程序法律制度的紊亂。
　　其次，優化人民調解組織結構。隨著社會經濟的迅速發展，民間糾紛及其調解工作呈現出很多新的特點，如誘因復雜，觸發點多;突發性事件、群體性糾紛增多;調解難度大、反復性強等。基層人民調解委員會難以承擔重任，只在村民委員會、居民委員會下設人民調解委員會的組織架構已不能適應現實的需要。因此，筆者認為，在人民調解機構的設置上可以沿用《若干規定》中的架構：一是村民委員會、居民委員會、鄉、鎮、街道設立人民調解委員會，其中鄉、鎮、街道人民調解委員會受理調解村民委員會、居民委員會、企業和其他社會組織人民調解委員會調解不了的疑難、復雜民間糾紛或者跨地區、跨單位的民間糾紛;二是企業、行業組織或者其他社會組織根據需要設立人民調解委員會。但是在組織和程序設定上，必須對鄉、鎮、街道設立人民調解委員會進行嚴格的界定，與司法調解中心、鄉鎮街道矛盾糾紛處理(協調)中心的職能區分開來。即政府機關工作人員包括司法所編制內人員不得兼任人民調解員，人民調解員由轄區內的各村居委人民調解委員會委員擔任，可以選舉或推舉產生，鄉、鎮、街道政府為其設立提供資金和場所的幫助，司法所具體負責監督、指導工作，企業、行業組織或者其他社會組織設立人民調解委員會，其組成人員也應由企業、行業組織或者其他社會組織的人員選舉或采取代表票決等形式來聘任。
　　再次，拓展人民調解適用領域和調解糾紛的范圍。隨著新形勢下民間糾紛類型多樣化，人民調解的工作范圍也在不斷擴展，各地在積極調解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償等傳統性、常見性、多發性糾紛的基礎上，已經介入輕微刑事案件、征地拆遷、環境污染、勞資工傷、物業管理、集資糾紛、下崗分流、催討欠薪以及涉法上訪等社會熱點、難點糾紛的調解。民間糾紛的主體從過去單一的自然人居多發展到涉及企業、社會團體甚至政府部門，類型上不僅包括公民之間、公民與法人和其他社會組織的糾紛，也包括法人、其他社會組織之間的糾紛。根據人民調解自愿原則，凡是當事人可以自由處分的涉及民事權益的民間糾紛，都可以通過人民調解來處理。
 我認為，人民調解必須適應新形勢的發展和新任務的要求，既要鞏固傳統陣地，又要開拓新的領域，為構建和諧社會充分發揮維護穩定的第一道防線作用，積極參與到各類社會矛盾的化解中來。建議將人民調解的工作范圍明確為“公民、法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各類民間糾紛”。同時為了防止人民調解范圍的過度延伸，有必要對人民調解的范圍作限制性的規定，如規定人民調解委員會不予受理下列民間糾紛：(一)人民法院、公安機關或其他行政部門正在處理或者已經解決的;(二)法律、法規規定只能由其他專門機關管轄處理或者禁止采用人民調解方式解決的。
 最后，提升人民調解的法律效力和加強國家、社會對人民調解的扶持和保障措施《民事案件若干規定》首次以司法解釋的形式將人民調解協議確定為具有民事合同性質，人民調解的法律效力得到極大的提升，這對于人民調解的發展來說是具有里程碑意義的事件。但是根據新形勢下人民調解的發展要求，有必要對人民調解協議書的法律效力作進一步的提升。在賦予人民調解協議書的執行力問題上，可以借鑒仲裁制度中的規定，當事人可以憑在人民調解委員會主持下達成的人民調解協議書，請求法院出具調解書，而法院調解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力。也可以直接以法院的審核確認書來賦予人民調解協議強制執行力。
　　建立國家財政預算扶持與地方財政預算支持相結合制度。對人民調解組織的財政支持應當按照“地方財政預算為主，國家財政預算為輔，收益單位適當補充”的原則，以保障人民調解工作的順利開展。
　　(二)積極探索人民調解與行政調解、司法調解的銜接，建構多元化糾紛解決機制
　　糾紛解決及其機制的形成，永遠是一個實踐先行的動態發展過程，目前在積極立法、尋求制度突破的同時仍應該充分鼓勵各種積極的實踐和嘗試，多元化糾紛解決機制的建構。在建立多元化糾紛解決機制的問題上，最大的障礙首先是來自各個權力機關和部門之間的權力和利益之爭。而解決這一問題的關鍵是實現各權力機關在糾紛解決過程中的協調，形成民間調解、行政糾紛解決和司法訴訟之間的合理銜接，從而形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持的有機體系。
　　1.積極探索人民調解組織的各種形式及與行政調解、司法調解的銜接機制
　　近兩年來，我國還出現了人民調解組織的新形式：(1)個人、合作型調解工作室，如上海等地以“李琴工作室”為代表;(2)將人民調解的觸角拓伸到消費維權等專業性、行業性調解領域;(3)在公安派出所進駐人民調解工作室，如珠海在29個派出所設立了人民調解工作室;(4)在人民法院派駐人民調解工作室，聯合開展審前調解、聯合調解等，如深圳福田區等。從我省深圳、珠海等地的實踐來看，人民調解與行政調解、司法調解的銜接取得了顯著的社會效果。例如，珠海市香洲區梅華街人民調解委員會調解過這樣一宗刑事案例：被害人為一名6歲兒童，被告人是被害人的外公，被告人駕駛車輛在自家院子里準備停車，在倒車過程中不慎將其外孫即被害人撞死。對于這起特殊的案件，如果依照刑法及刑事訴訟法的規定將被告人繩之以法，對于這個家庭來說無疑是雪上加霜。該案件經珠海市公安部門批準，委托梅華街人民調解委員會進行調解，最終以被告人向被害人的父母(即其女兒、女婿)賠禮道歉，被害人的父母給予諒解寬恕，雙方達成和解協議結案。從這個案例可以看出，人民調解方式已經探索進入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修復被破壞的和諧社會關系，更有效地保護被害人的合法權利。據統計，深圳市基層派出所每天接報的警情約60%為非警務的糾紛，公安機關要耗費大量的警力去調解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能，而推行“警民聯調”工作機制，在基層派出所辦公樓內設立“警民聯調”工作室，將街道的人民調解與公安的治安調解有機結合，可以節約司法成本，加強治安防范及密切警民關系，使大量的非警務糾紛從基層派出所剝離，盤活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿意率，對構建和諧社會做出了積極的貢獻。人民調解與司法調解的銜接主要體現在法院設立“人民調解窗口”或人民調解工作室，讓人民調解員參與案件訴前和訴訟過程中;調解程序與訴訟程序銜接，人民調解協議書與民事調解協議書、法院判決的效力銜接，建立法院指導人民調解工作的長效機制等方面。如珠海市駐香洲區南灣法庭人民調解工作室受理人民調解案件227宗，成功114宗，其中93%是法庭立案后委托人民調解工作室進行調解的。
　　我認為，要敢于在法律體制不完善的領域里創新探索，不爭論、不質疑，經過一段時間的探索，再通過法律確定其基本原則，以及每一種具體制度、程序的地位、組織形式、人員構成、基本程序、效力、相互間銜接及司法審查的方式和程序。而人民調解制度將在這一過程中再次獲得新生。
 2.建構人民調解與行政調解、司法調解銜接多元化糾紛解決機制，應把握以下幾個問題：(1)專業化的人民調解隊伍和政府的支持是人民調解得以順利發展的有力保障。(2)完善的制度建設是多元化糾紛解決機制可持續發展的堅強保證。(3)職權法定、職責明晰是銜接工作取得實效的關鍵。三大調解的有機銜接不是聯合調解，而是在分工基礎上的系統整合，實現各種調解方式的有效對接與協調運作。為了避免銜接工作的隨意性與盲目性，必須明確“職權法定”的原則，各人民調解委員會、公安派出所、基層人民法庭都始終堅持這個原則，嚴格依據各自的法定職權開展工作，既分工明確又互相配合。同時，對工作流程進行細化，杜絕銜接工作中可能出現的職責不清、互相推諉的現象。
 

參考文獻
1、田平安：《民事訴訟法》，中國人民大學出版社，第二版
2、彭萬林：《民法學》，中國政法大學出版社
 3、2002年司法部出臺《人民調解工作若干規定》
 4、http://www.china.com.cn，《人民調解委員會組織條例》
 5、中央政府門戶網站　http://www.gov.cn　《中華人民共和國人民調解法》 來源：新華社